基层公共治理的现实困境及其优化路径

赵佳乐 王斌

党的十九大明确要求：“打造共建共治共享的社会治理格局”。这为我国新时期的治理体系、机制的完善指明了方向。党的十九届四中全会进一步明确，要构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的城乡基层治理体系，发挥多元主体作用，推進治理体系和治理能力现代化。在现代公共治理理论背景下，为实现党的十九届四中全会提出的目标，我国在治理主体的选择上日益呈现多元化趋势，政府与其他利益主体的良性互动在治理过程中受到重视。城乡基层公共治理的法治化、科学化、精细化水平和组织化程度可以在多元主体的良性互动下得到提升。本文通过界定基层公共治理的理论内核和运行环节，分析基层公共治理由于治理主体间关系不明、运行流程不畅所导致的现实困境，并提出应对基层公共治理困境的路径。

一、基层公共治理的理论内核与运行环节

（一）基层公共治理的理论内核

20世纪90年代末期，公共治理理论在西方公共管理改革的背景下兴起。在这一理论发展的过程中，我国结合自身特点，在实践中不断探索具有中国特色的公共治理体系，丰富了公共治理的理论内涵。党的十八大以来，我国充分发挥社会主义制度优势，从公共治理的宏观层面到微观层面，从各领域的系统治理到城乡社区治理，都进行了更加广泛、深入的创新实践。

进入新时代，党的十九届四中全会在国家治理体系和治理能力现代化的框架下，明确提出要构建基层社会治理新格局。党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化做出全方位部署安排，而基层作为整个社会治理当中最基础的单元和最深厚的支点，基层公共治理制度、体系的革新对于整个国家治理体系和治理能力现代化的实现有着重要意义。为实现基层共建共治共享的治理格局，基层公共治理的核心目标就要指向社会的公共利益，而不是个人或部门的利益。基层公共治理的理论内核强调在治理中“公”的利益以及“共”的责任。治理主体在享有治理权和拥有治理资源情况下付诸一定的治理行动，同时也必须承担治理失效的风险，并追究治理主体的责任。基于以上的讨论，可以将“共”解释为“基于格序层级的多主体网络体系”，而多主体的关系、职责、任务的不同，又决定了“共”的结构。

在基层公共治理中多元治理主体具有网络化的结构关系。第一，基层党委和各级党组织作为领导核心，为其他治理主体参与公共治理提供政治保障，在宏观上引领多元治理主体，发挥决策主导作用，在微观上协调关系，确保党的决策能够落地执行。第二，基层政府在公共治理中发挥服务型政府的职能作用，规范管理内容，对管理过程和结果负责，具有统筹的行政职能。基层政府在整个治理网络中，既要做到“放”，将资源有效下沉;又要做到“管”，通过互联网手段创新公共治理的监管流程，提高管理效率;还要做好“服”，在公共治理中不断优化创新基层服务的质量和水平。第三，村、社区组织协助政府提供公共服务，及时回应群众需求，成为政府治理与群众参与的桥梁，具有协调化解基层社会矛盾、维持公共治理的稳定性、整合公众参与治理的任务。第四，公众在基层公共治理中，既是治理主体之一，又是治理效能的检验者以及治理成果的共享者。公众的特殊性在于，单个的个体无法参与公共治理，必须通过整个社会网络的协作，才能参与到公共治理之中。

（二）基层公共治理的运行环节

基层公共治理想要形成多元治理主体之间共建、共治、共享的治理格局，一方面需要基层政府和基层社会组织在党委和各级党组织领导下形成权责明确、统一指挥、上下联动的共建协管分享机制，另一方面要扩大社会公众在公共治理环节中的参与度。

基层公共治理主要有以下几个运行环节：第一，在农村，乡镇政府作为我国最基层的政权机关，其作为执行者，将国家政策法规落实到基层;在城市，街道办事处作为基层政府的派出机关对上要接受上级党委和政府的领导、完成上级职能部门下达的工作，对下则要指导社区组织开展政治引导、文化建设、综合执法等公共治理的具体工作。第二，村、社区组织一方面协助基层政府，将基层治理中“最后一公里”的治理、服务落到实处;另一方面要联系群众，激发基层群众参与治理的积极性以及自治组织的活力。第三，基层城乡群众在网格化协同治理体系下，共同参与到民主治理、民主监督的实践中，并努力实现自治，为基层公共治理有效运行托底。以上三个环节，都要在党委、各级党组织的全面领导下开展，党既要统筹全局，又要通过党建连接基层行政力量和基层社会力量，实现治理的有效性。基于以上分析，本文构建了基于格序层级的基层公共治理多主体网络关系运行图（见图1）。

二、基层公共治理的现实困境

（一）基层公共治理理念薄弱，人事分离

当前，基层公共部门的工作人员由于缺少专业知识系统的学习与培训，造成其在实际工作中的公共治理理念薄弱。基层公共部门领导主要负责管理工作，普通工作人员也只承担自己分配到的工作任务，对相关工作与公共治理理念的关系思考不够深入。因此，在基层公共部门中“公共治理”的理念较为模糊，工作人员在执行工作任务时容易凭工作经验办事，较少考虑理论知识，治理能力有待提升。而上级部门对于治理理念在基层工作中的考察更聚焦于结果，对于治理过程的重视度不够高，这就造成基层公共治理的第一个环节出现阻滞，基层政府在落实政策法规以及指导社区组织开展治理工作时难以将理论应用于实践中。

（二）基层公共治理权责与资源不匹配，效能有限

一方面，对于城市的街道办事处以及农村的乡镇政府来说，由于下达任务的上级职能部门多，涉及治理、管理的任务和工作范围广且内容繁杂，基层成为社会治理的兜底部门，造成全能政府无边界化。基层政府业务繁杂，但是相关经费和资源的下沉有限，基层政府难以将有限的资源全部应用到治理的各项业务和工作中。另一方面，对于村、社区组织来说，由于经费和资源下沉不到位，造成了自治组织行政化。城市街道办事处作为基层政权的派出机关，承接大量上级业务，只能将具体业务细化分解到社区组织;乡镇政府也同样将业务细分到村民自治组织中。但村、社区组织作为群众自治组织，存在缺经费、缺人员、无权力的现实，而且群众自治组织的定位又决定了其资源获得渠道的单一性，因此，只能依靠上级政府及其派出机关，通过行政化所获得的资源和权力开展工作。综上所述，基层政府和村、社区组织在人财物权等资源配置方面，存在均等化、平均化、应急化和部门利益化的情况，这就影响了二者在基层公共治理第二个环节中运行的畅通性和治理的有效性。

（三）基层公共治理职责边界模糊，岗无确责

基层公共部门虽然设置了不同的岗位、职位，但很少有明确的岗位说明。在实际工作中，一般工作人员在公共治理中很难完全按照岗位职责规定的边界和范围的界定完成任务，甚至有些工作人员身兼多职，容易造成岗位职责交叉甚至混乱。更甚者只有部门职责，没有具体的岗位职责。这一困境造成基层公共治理主体间职责关系不明确，“共”的责任共担机制难以实现。

造成这一问题的原因是，基层公共部门没有制定“职位到岗、责任到人”的岗位管理机制，领导的任务下达、分配存在一定的主观性，其规制性不强，而普通工作人员也难以拒绝领导分派的职责之外的工作。因此，职责边界模糊影响整个公共治理环节中责任分担机制的有效运行。

（四）基层公共治理职位设置有职无权，运行不畅

在基层公共部门，特别是在城市的街道办事处以及农村的乡镇政府，工作人员虽然有具体的职位，但是由于上级考核部门数量多，在履行职位职责中，权责相对不对等，对基层群众提出的需求不能完全满足。街道办和乡镇政府缺少为群众解决困难的权力，而上级政府又不了解群众的个体需要，难以做出符合实际的具体决定，基层公共部门在公共治理中运行效率变低，能动性减弱。

这一问题的根源在于在基层职位设置和规划中没有将责权利有机统一，且缺乏职位分析制度，造成职务的设置只关注了要完成的业务和任务及任职的资格，但是在相应的权力分配中，上级政府或者职能部门采取了事权分离的做法，可能导致上下级政府部门之间出现推诿现象，这可能会带来基层公共部门权力使用不当、业务指导与相关权力之间的界限不明、权力成为约束基层工作的手段等风险。这一问题会影响到整个公共治理环节中权力的行使以及上下交流的畅通性。

（五）基层公共治理流程不清，协同失效

上级政府和职能部门业务下沉到街道和村、社区组织后，重点关注各项工作的结果和效果，对工作的过程、基层人员职责履行、业务开展过程的指导和监督不够重视。同时，基层和上级政府在公共治理的具体工作中缺少协同、协调系统，而只有结果的问责。这就造成了基层公共部门在工作中，常采取规避矛盾的做法避免被问责。

这一困境产生的根源是在基层岗位责权利分离的基础上，对于基层公共部门的业务流程的构建和设计中，人为地将上级领导业务、职能部门的指导业务，融入基层部门的业务流程之中，产生了基层部门业务流程的纵向剥离，并对其产生压力作用。而这种纵向的流程，又干扰了横向正常的业务链条。

（六）基层公共治理绩效评估公共性缺失，重绩效轻公共利益

当前基层公共部门对于绩效的评估，相对还停留在对“德、能、勤、绩、廉”这几个较为宽泛的定性评价考核指标上，这就造成了上级对下级更注重考核结果，对公共利益的整体提升、公共治理过程方法、基层群众的反馈不够重视;而下级执行公共治理任务时会主动规避矛盾，选择减少矛盾的处理方式，这就造成了真正的基层治理难题和群众反映的社会问题难以解决。“治理绩效”在基层公共治理工作中，一定程度上带有功利主义色彩，有可能成为基层官员展示治理成果或者获得晋升的一种方式。

产生这个现实困境的根源，一是基层公共部门对公共治理中治理理念的核心目的不够明确;二是以保障公共利益为目标的基层公共治理绩效管理制度体系不健全，其绩效考核机制不能完全反映治理成效。这一问题主要反映在基层公共治理的最后一个环节上，人民群众在参与公共治理时的监督、反馈机制不能很好地发挥作用。

三、基层公共治理的优化途径

（一）强化党对基层治理的全面领导

强化基层党委和各级党组织对公共治理的归口管理机制，建立起党对业务“总揽全局、协调各方”的运行机制，为其他公共治理主体提供政治和组织保障。首先，党为基层公共治理提供前进方向，除了要抓好纵向的基层党建工作，保障基层治理系统运行流畅，还要依靠区域化的党建工作，在横向上联结不同的基层治理主体，并串联起新的社会治理主体，填补新出现的社会空间，形成网络化的基层党建。发挥好基层党委、党组织在社会治理中的领导者、协调者、枢纽者作用，增强各种治理资源在治理网络中的兼容性。其次，提高基层党委和各级黨组织的决策水平，对公共治理领域相关决策要进行科学评估论证，积极听取群众意见，树立党组织在治理工作中的领导核心地位，提高基层党组织的动员力。最后，优化党对基层全面领导的方式，既要把握总方向，引导行政力量在公共治理中提高服务效能，又要代表人民群众的利益，规范社会力量，激发多元主体的创造力与活力。

（二）优化整合基层公共治理的业务流程

首先，以职责关系为切入点，按照“科学规范”的要求，进一步完善基层公共治理部门和机构的内部治理工作流程体系，对工作程序、工作流程进行细致梳理和规范，运用业务流程再造技术，对各项治理业务事项、权力事项和公共服务事项进行流程改革。其次，以职能关系为切入点，按照“运行高效”的要求，对涉及多个部门和机构的公共治理工作事项，进一步划清职能边界和合作、流转程序，聚焦主责主业，突出重点关键。最后，以权力清单为核心，明确部门和机构的治理权力运行流程，将每项治理权力进行编号，并围绕权力清单的权力事项形成和优化权力运行流程图，尤其是形成治理决策权和监督权的权力运行流程图。

（三）建立基层公共治理信息共享机制

实现网络化治理的一个重要基础是对治理资源的整合与共享运用。在资源依赖主义中，网络的形成在于行为者对资源的相互依赖。整合与共享是资源共享机制的两大功能。资源整合就是基层公共治理的多元主体各自拥有的资源集中起来;资源共享是基于共同的治理目标统一调配资源。通过资源共享机制实现治理功能的互补，就要以现代技术为载体，加快开发数字化机构建设，加快基层公共治理信息系统的一体化建设，构建基层公共治理数据共享平台，完善文件流转、业务推进、协同合作的数据化、信息化手段，提升运行效能。值得注意的是，要避免网络化治理中“大厅一站式”政府与“网络一站式”政府两种不同的治理路径出现职能的重叠以及行政资源的浪费，要明确界定不同治理路径的职责权限，根据实际情况进行职能的合并或分设，提高治理效率。

（四）建设基层公共治理对话机制

在建设信息公开机制的同时，需要构建多层级、多部门之间在基层公共治理中的对话机制。在科层制的组织构架下，打破组织内部对话不畅通的壁垒。首先，建立相关的网络或直接沟通的制度和平台，各层级、部门能够及时收集和反馈工作中遇到的问题，根据现实要求确立或调整职责边界以及岗位责任，理顺基层治理各环节的协作机制，有效下沉资源，形成纵向指挥畅通、横向合作迅速有序的格局，构建“党-政-社-群”动态化的沟通反馈机制。其次，通过对话机制的建立，政府明确自己的“服务型政府”角色，通过媒体、互联网平台举办一系列活动，鼓励多元主体参与基层公共治理，尤其要打破基层群众对政府职能的传统看法，主动成为公共治理的参与者而非旁观者，这样自下而上的反馈流程才能顺畅，进而真正实现基层多元主体的共建协管。

（五）建设基层社会信任机制

建立以社会主义核心价值观为基础，以社会主义法制为约束的基层社会信任机制。“价值观”和“法制”在构建社会信任机制中的层次和功能是不一样的，但是二者相辅相成，在基层公共治理中共同发挥作用。首先，通过教育、实践将社会主义核心价值观的内容、形式转化为一种社会多元主体普遍认同并共同遵循的价值理念，特别是要将中国传统的优秀治理文化引入社会主义核心价值观当中，并将其在基层公共治理中转化为“家风”“乡风”建设、社区文明条约的建立等。通过社会主义核心价值观来增强基层治理主体，尤其是社会公众在参与公共治理中的责任感和使命感，从而解决基层公共治理中组织行为的整体塑造，包括思想和行为习惯等内化的东西。其次，通过规范的法律制度安排，为基层社会治理提供制度性的外部约束。但社会组织是由个体的人所组成的，还体现出“复杂社会人”的特性，仅依靠“法制”约束而不遵循社会主义核心价值观的内在调节，就可能带来整个社会生存根基的动摇，这就需要社会主义法治来约束底线。由此形成以社会主义核心价值为基础的诚信文化辐射约束效应，以及社会主义法制为基础的外在强制性约束机制。

在新时代背景下，我国基层公共治理要求多元治理主体形成“共建、共治、共享”的基层治理新格局。在实践中破解困境，需要在构建基层公共治理信息共享机制、对话机制、社会信任机制等基础上，实现全社会达成共识性承诺，建立一种以维护和促进公共利益为目标，从而明确基层公共組织和部门共同的公共性目标，由此促成公共利益的最大化，推进基层公共治理体系和治理能力的现代化。

作 者：王 斌，西南大学国家治理学院教授、博士生导师、西南大学公共管理专业硕士（MPA）教育管理中心主任、西南大学公共事务与基层治理中心主任

赵佳乐，西南大学国家治理学院公共政策专业硕士研究生

责任编辑：张 波