长江保护法开启流域立法创新之路

阿计

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过长江保护法，并将于今年3月1日起施行。

这部以河流命名的独特法律，不仅意味着将为长江流域的生态保护、绿色发展奠定坚实的法制基石，更标志着我国环资法律開启了一种崭新的立法模式，注入了鲜明的个性化特质，堪称具有风向标意义的重大突破。

水是生命之源，流域则是人类文明的摇篮。自然的伟力，塑造了流域这一独立的公共资源空间，同时也意味着以行政区域、行业划分等为治理单元的传统立法模式，难以真正解决流域空间内的生态保护、资源分配、利益协调、权力设置等重大问题。正因此，自20世纪中期以来，随着流域综合管理理念的崛起，流域空间逐渐成为法律意义上的管治单元，美国、澳大利亚、法国等许多国家纷纷创制流域立法，以实现流域内的经济社会可持续发展和环境福利的最大化。

其中一大典范当数美国的田纳西河流域治理。地跨7个州的田纳西河流域曾是美国最为贫穷落后、生态岌岌可危的地区之一。1933年，时任美国总统罗斯福以该地区为“新政”试点，推动国会通过了《田纳西河流域管理局法》，为打破行政权力分割、实施流域整体治理奠定了法律基石，短短十多年的高效运作，就使田纳西河流域旧貌换新颜，最终创造了一个成功的全球性样板。

相形之下，流域立法在我国仍属稀缺的立法产品。长江保护法出台前，尽管广东、四川、重庆等地已纷纷试水，但在行政法规层面，仅有《太湖流域管理条例》等寥寥几部。而在国家法律层面，有关流域管理的规定只是散见于环资法律中，专门的流域法律尚属空白。凡此种种的法制供应匮乏，导致流域治理陷于困局。

以长江流域为例，作为中华民族的母亲河，长江是攸关国家、民族生死命运的水源要地、生态宝库和黄金水道。涉及19个省、自治区、直辖市的长江流域，横跨东、中、西部三大经济区，构成了中国经济的脊梁。然而无情的现实是，一方面，无序的开发利用，已使长江流域深陷环境污染、生态退化、资源浪费等严峻危机;另一方面，现行的水法、水污染防治法、水土保持法等法律，不仅无法提供立足全流域的法制解决方案，而且相关法律“分而治之”的碎片化，还难免引发利用与防污相割裂、项目审批各自为政乃至立法冲突、权力竞争等弊端。

这样的现实，决定了为长江流域量身打造一部专门法律的必要性，也决定了长江保护法需要一种全新的法制构造。就立法定位而言，长江保护法并非局限于治污或利用之类的单向度思维，而是合理统筹生态保护与经济发展的综合法，其目标是为流域空间设计系统性、整体性的管治方案。就立法技术而言，长江保护法并非简单复制现有的普适性环资法律，而是聚焦长江流域特定问题、重点问题和全局问题的特别法，其重心是为流域治理提供对症下药式的制度创新。

其中的最大关键是如何变革现有的管理体制，真正实现从区域管治走向流域管治的根本转型。多年以来，我国河流管理始终纠缠于“九龙治水”的混乱状态，地区划界、部门分割、多头管理的传统体制，极大抑制了协同治理能力，亦难以冲破“上游污染，下游埋单”之类的监管僵局。正因此，长江保护法以协调机制为核心，确立统分结合、整体联动的流域管理体制，意义深远，堪称最大的立法亮点。

同时应当认识到，相较于传统的行政区域，流域空间所牵扯的利益关系远为复杂多元，因而流域立法的最大难点就在于，如何合理划定中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的权、责、利边界，尤其是如何公平调谐政府、企业、个人等诸多主体的利益冲突。正因此，流域立法的制度选择，应当是价值目标、现实需求和利益诉求共同博弈的产物，诸如完善生态保护补偿机制等利益平衡机制，引入公众参与等民主治理机制，也是长江保护立法的重点方向。长江保护法草案二审时，从多个角度增设了长江流域生态保护补偿制度，正是最值得点赞的立法改进。

从更长远的视角而言，长江保护法作为流域立法的先行者，将为未来提供宝贵的立法经验。无论是将这一立法模式复制到其它流域，抑或制定流域管理的基本法，都是值得认真考虑的立法选项。而由此独立成形的流域立法一脉，在实现环资法律体系纵深发展的同时，亦将全面开辟生态文明建设的升级之路。而这，正是长江保护法的深层价值和时代使命之所在。

川渝两地同处长江上游，是休戚与共的生态共同体，嘉陵江犹如一条绿色的纽带，将沿江上下游巴蜀儿女紧紧连在一起。为保护好嘉陵江，四川重庆两省市人大正在开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法。

开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法，能强化长江上游生态大保护，推动两地生态共建和环境共保，是长江保护法在嘉陵江流域的细化、补充和完善。

长江保护法的通过，对嘉陵江流域生态环境保护协同立法具有重要的借鉴意义。川渝两地人大嘉陵江流域生态环境保护协同立法，要在与上位法不冲突和保障法制统一的前提下，进一步完善协同保护工作体制机制，实现依法保护和依法治理，实现从区域管治走向流域管治的转变。

因此，应建立完善区域协同机制，为流域综合治理和跨区域环保协作提供法制保障。突出加强协作联动，建立跨区域污染防治联动协作机制，畅通流域上中下游各级政府、各部门之间的协调配合，畅通联合监测、联合执法、应急联动和信息共享通道。切实通过区域协同、联防联治，保护和治理好流域生态环境。