全国人大代表建议办理的历史演进

李小健

1954年9月15日，一届全国人大一次会议的举行，标志着我国人民代表大会制度建立。在这次会议上，人大代表建议制度应运而生。

苟日新，日日新。六十多年来，中国特色社会主义民主政治砥砺奋进，不断前行。代表建议制度亦随着人民代表大会制度发展完善、与时俱进，进入新的历史时期。

从一届全国人大一次会议开始，代表建议制度在六十多年间经历了怎样的发展和演进？如今又有什么新变化新特征？让我们在历史发展中感受“中国式民主”所迸发出来的活力和前进的力量。

最初的“提案”

一届全国人大一次会议期间，人大代表们就开始向大会提出建议。只是当时不叫建议，而叫“提案”。

据了解，一届全国人大非常重视代表提案工作，专门设立“提案审查委员会”，在大会期间对代表提案进行审查，提出审查意见并向大会报告，最终由大会审议、表决审查意见。

那时，新中国处于成立初期，百业待兴。工程师出身的夏以焜代表提出了三份关于工矿方面的提案。在这些提案中，夏以焜提出，为适应国家展开工业建设的需要，要统筹搜集重要设计基础资料，以供各基建单位应用;各大工业城市应统筹建立基本建设所需的金属结构工厂、钢筋混凝土预制品工厂等辅助企业;统一全国技术标准和工资标准。经过审查，这些提案交由国务院办理，逐步实施。

在这次全国人代会上，代表们共提出了涉及工矿、劳动、农业等方面的提案39件，经提案审查委员会逐案审查，决定交由国务院依照审查意见分别处理。随后，国务院责成各有关部门进行了办理。

代表向大會提出提案是发挥代表作用、履行代表职责的重要渠道和手段。在之后召开的几次全国人代会上，代表提案的数量不断增加，从工业、农业到国防、教育，件件事关国家发展大计。

1957年之后的一段时间里，因受政治运动影响，人民代表大会制度、代表提案制度停滞不前。直到1978年党的十一届三中全会召开，中国发展迎来重大历史转折，人民代表大会制度才重新焕发生机。1979年，五届全国人大二次会议通过的选举法、地方组织法，恢复了代表提出提案等权利。

1982年，代表提案制度再次出现变化。这一年召开的五届全国人大五次会议通过了重新起草的全国人民代表大会组织法，它对1954年制定的全国人民代表大会组织法作了较大的修改和补充。其中一个重要修改就是明确规定，全国人大代表可以依法提出议案或建议、批评和意见，不再采用大会提案的形式。

于是，从1983年六届全国人大一次会议开始，全国人大代表向大会提出反映人民群众呼声的建议不再称为“提案”。代表“提案”制度也由此正式退出历史舞台。

建议制度有了新规范

改革开放的车轮滚滚向前，人大制度和代表建议制度也在实践探索中不断发展和规范。

在日渐开放的大环境下，尽管代表们已经逐渐敢于大胆“发声”，但是所提内容却很棘手。唐祖宣是1988年当选的七届全国人大代表，他向记者回忆，“七届全国人大时，有不少代表都带着告状信来，却忽略了代表真正的职责。那会儿，还没有关于人大代表的专门法律，代表如何履职，主要靠学习宪法、相关法律和一些中央文件。”

为了进一步保证全国和地方各级人大代表能够依法行使代表的职权，1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了代表法，于当日公布实施，标志着包括建议制度在内的代表工作从此走上了有法可依的轨道。

曾当选多届全国人大代表的唐祖宣说，代表法的出台对人大代表职责作了明确规定，代表们的行为规范了许多，“知道怎么履职了，代表可以提出意见和建议，但不能干预司法案件;人大代表要为人民群众说话、办事，但不能够谋私利，不能以人大代表名义干违法的事。”

随着代表法的深入人心，代表意识逐步提高，代表们越来越主动地了解社情民意，积极为人民谋福祉，为人民排忧解难，参与管理国家事务的能力不断增强。与此同时，建议所反映的问题越来越多地受到中央高度重视，这大幅调动了代表提出建议的积极性，建议数量也因此开始逐年攀升：从六届全国人大时期的二千多件建议，到十届全国人大时期提高到六千多件，如今已打破八千件的纪录，并连续多年维持高位运行的态势。

建立重点督办建议制度

面对代表建议数量不断增加的现状，如何更好地办理代表建议，推动解决经济社会改革发展中的难题，全国人大常委会在完善健全人大代表建议制度的过程中，开创性地建立起重点督办建议制度。

2004年，十届全国人大二次会议结束后，全国人大常委会首次确定了8个方面的重点督办建议，要求有关承办单位重点办理，由全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同督办。据悉，确定重点建议的原则是：内容属于党和国家的中心工作、改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点问题。

2005年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（简称中央9号文件）。根据中央9号文件精神，全国人大常委会迅速制定了多个工作文件，其中包括《全国人民代表大会代表议案处理办法》《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》等，推动代表建议制度进入新的发展阶段。这些文件进一步完善了代表建议制度，包括进一步明确代表建议提出范围、实行统一交办制度、建立重点督办建议机制、加强对建议办理督促检查及提出向全国人大常委会报告建议办理情况机制等内容。

重点督办建议制度实施以来，全国人大常委会每年都会研究确定若干项重点督办建议，着重推动一些重大问题的解决。比如，坚决打赢脱贫攻坚战，是人民群众的共同愿望。十二届全国人大常委会办公厅连续五年将其作为重点督办建议，交由扶贫办牵头办理，全国人大农委、全国人大民委负责督办。扶贫办高度重视，多位负责同志带队赴8个省区市，调研代表集中反映的突出问题，将建议办理与脱贫攻坚工作有效结合，对推进相关工作发挥了重要作用。又如，人民群众高度关注生态环境保护问题，代表们提出了大量建议。当时的环境保护部、水利部等单位结合办理相关建议，邀请代表和负责督办的全国人大环资委，赴山东、江苏等地调研，全面推进河长制落实、重点流域区域海域水污染防治、农村饮水安全巩固提升等工作。再如，2014年，由全国人大内务司法委员会督办、民政部会同有关单位承办的大力发展养老服务业的建议，相关部门在一年内先后出台了十多个文件，推动养老服务标准化、养老机构责任保险、养老服务设施建设等方面工作取得积极成效。

由于重点督办建议制度实施效果好，各方面反响也不错，这项制度得到广泛运用。一些承办单位除了承担办理全国人大常委会办公厅确定的重点督办建议之外，还在单独承办的代表建议中，结合部门工作职能确定一定数量的部门重点督办建议，同样取得不错的效果，推动解决了许多实际问题。

建议办理更注重效率和质量

进入新时代，我国各项事业发展迈入新的历史时期，人民群众的民主法治意识愈来愈强，对代表履职、建议办理工作提出了新的更高要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视代表工作，习近平总书记更是围绕做好人大代表选举工作、进一步发挥好人大代表作用作出系列重要讲话和指示，这为做好新时代人大代表工作、办理好代表建议指明了努力方向。习近平总书记指出，“各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务，把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容，虚心听取人大代表、人民群众意见和建议。”

这期间，代表建议办理工作呈现新的变化，一方面，代表们所提建议不仅数量庞大，而且质量越来越高，涉及的问题越来越深刻;另一方面，各承办单位对代表建议办理工作越来越重视，更加注重提高建议办理效率和质量。

数据显示，十二届全国人大期间，代表们所提建议均在当年年内如期全部答复完毕，同时每年建议所提问题得到解决或计划逐步解决的数量占建议总数比例，也一直维持在比较高水平，几乎都达到80%以上。从办理结果来看，一大批富有建设性的代表建议，成为有关部门科学决策的重要参考，为推动和改善相关领域工作、贯彻落实中央重大决策部署和新发展理念、推进国家治理体系和治理能力的现代化发挥了重要作用。

十三届全国人大一次会议期间，建议办理工作又出现新的变化，继续向前迈步，一些承办单位就代表提出的建议快速反应、火速办理：在大会期间便与代表面对面沟通协调，共同研究处理。

例如，全国人大代表刘小兵建议对《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》（简称《报告》）完善政府收支分类科目。2018年3月14日，刘小兵在朋友圈发了这样一条消息，还配了一张照片。照片是国家财政部办公厅的一封红头信笺，内容是对刘小兵建议的答复。信中说：根据您的意见，我们已在《报告》第33页第10行，增加“完善政府收支分类科目”。

2019年，代表在十三届全国人大二次会议期间提出的8160件代表建议统一交由193家承办单位研究办理，并首次以全国人大常委会办公厅名义，向全国人代会期间提出建议的代表及原选举单位逐一通报代表建议的交办情况。同时，在广泛征求各方面意见的基础上，确定22项重点督办建议，涉及276件代表建议，交由国家發展改革委等17家单位牵头办理，全国人大7个专门委员会负责督办。从办理结果看，代表建议所提问题得到解决或计划逐步解决的占建议总数的71.28%。

快速反应、火速办理……新时代代表建议办理呈现的这些新变化，展现了“中国式民主”的活力，更加彰显了人民代表大会制度的优越性。