省联社改革的可选模式与后续发展

左仁静

导语：省联社改革是我国农村金融体系改革的重要命题。采取何种改革模式，既能保证省联社强化服务属性与去行政化相结合，又能坚持基层农信机构商业属性与支农属性并重，具有重要的理论意义和现实意义。本文采用自下而上的视角，使用定量与定性相结合的方法，从微观诉求出发分析省联社改革的方向，对比分析多种改革模式，研判省联社对改革模式的现实选择。

如何对省联社进行改革，是长久以来农村金融改革的关键命题。2020年初，银保监会启动的新一轮省联社体制机制改革将对我国农村金融发展产生深远影响，同时也将创造新的历史机遇。

省联社改革的可选模式及其比较分析

可选模式

当前对于省联社改革具体路径的选择，讨论较多的有以下四种：单一法人模式、金融控股模式、行业服务模式和联合银行模式。

单一法人模式。与早期探索的“统一法人”理念不同，随着中央明确要求“保持农信社县域法人地位和数量总体稳定”，省联社已不可能寻求将全省农信机构合并，统一纳入一家银行。目前的可选方案是将省联社与省会城市农商行或系统内排名领先的法人合并，改组为单一农商银行。

该模式的特点是将省联社与重点农商行强强联合，打造一家业务“大而全”的农商行，同时不干涉其他下属行社的独立法人地位。一方面，省联社将自身资源融入改组后的农商行，获得了银行业务牌照，能够名正言顺地开展各项特色金融业务，例如做大资金交易、筹建理财子公司等。另一方面，由于不再由省联社对下属法人行社进行业务管理，下属法人的独立经营地位得到强化，有利于发挥法人治理机制的作用。单一法人模式的问题在于，省联社被改组后专注于商业化发展目标，不再承担促进支农支小、发展普惠金融等政策性管理职能，省政府和监管部门需要建立新的政策协调机制;同时，基层法人原本依赖省联社解决的科技平台服务需求，需要通过与改组后的单一法人农商行建立商业化雇佣关系来满足，相关服务水平和支持力度是否有正向改变，存在较大不确定性。

金融控股模式。省级政府可牵头组织社会资金注入省联社，将其改组为金融控股公司，再由后者对基层农信机构进行参股、控股，通过股权形式将省内农信机构联结起来，实现协同效应和规模效应。从股权关系来看，金融控股公司模式采取自上而下的方式，较为理想地解决了当前省联社与下属行社之间权责不清、职责不明的问题。具体来看，该模式有以下优势：首先，通过股权纽带理顺法人治理结构，金融控股公司以母公司或股东身份参与下属行社的重大决策，仍然能发挥政策性治理功能，促进农村金融发展，防范基层法人“脱农”;其次，维持下属行社独立法人地位不变，符合国家关于稳定县域农信机构的要求;最后，省联社对下属行社参股、控股，既可以缓解农信机构资本补充的困境，也可以借机对部分高风险行社进行重组，有效化解存量风险。

金融控股公司模式的不足在于，没有触及省联社简政放权、增强下属行社经营独立性的问题。对经济发达省份的农商行而言，由于发展水平高、独立经营的诉求更强，被控股或参股未必是好的选择。“花钱买婆婆”的问题不在了，但“婆婆”还在，如何放松对下级行社业务经营的干预，需要另行设计改革方案来推进。

行业服务模式。将省联社改组为服务性组织，包括组建金融服务公司，或发起设立行业联盟，从而淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出其专业化服务功能。

从基层农信机构角度出发，由专门的服务公司或行业联盟来满足自身需求是最有利的。基于商业雇佣关系或联盟会员关系，改组后的省联社将专注于提供信息系统建设、产品研发、行业研究、培训与咨询等专业服务，激发自身创新动力。但对省联社而言，这种模式意味着放弃管理地位，成为单纯的服务供应商，尤其是以社会团体性质注册的行业联盟，属于非营利性社会组织，只能依赖会员单位繳纳的会员费维持运作。同时，从省政府角度看，选择行业服务模式也意味着放弃对于省内基层农信机构的行政控制，因此采取这种改革方式的动力较小。

联合银行模式。从股权关系来看，联合银行仍是一种自下而上参股的模式。该模式下，省内农信机构共同出资组建的省级联合银行，与现行的省联社模式有以下不同：首先，省联社由金融合作机构转变为商业性金融机构，组建“三会一层”的架构，内部治理能力有所提升，“官办”色彩弱化。其次，联合银行具有有限金融牌照，可以依托自身资源整合能力开展部分银行业务，也可通过转贷款等方式支持基层农信机构的发展。但是，该模式没有化解省联社模式下权责不清的基本矛盾，联合银行对下属机构的管理权缺乏产权基础，仍然难以摆脱政治牵头、行政干预的诟病。如果淡化行政色彩，完全按公司治理模式，根据出资比例确定管理权限，则省内发展较好、资金实力较强的农信机构无疑具有更强控制力，能够借助联合银行获得在省内跨区域整合资源的权限，但其他机构是否愿意接受这种管理依然存疑。

省联社改革模式的比较分析

根据中央文件精神，新一轮省联社改革不搞“一刀切”，允许各省根据实际情况自行制定改革方案。因此，各省可以通盘考虑省政府、省联社、下级法人等各方诉求，充分比较不同模式的特点和前景，做出自己的选择。本文通过归纳改革总体原则和各方诉求，提出以下几个衡量维度，并对各改革模式进行比较分析。

改革必须维持县域法人地位基本稳定。单一法人、金融控股、行业服务、联合银行四种模式都没有损害县域法人的独立地位，符合我国对省联社改革的基本要求。

改革需要提升基层行社经营独立性。单一法人、行业服务模式下，省联社都退出了管理职能，完全赋予基层行社独立经营的地位。其中，行业服务模式还强化了对基层行社的服务支持，更利于后者独立经营优势的发挥。金融控股、联合银行模式则维持了“省——县”两级机构之间的股权关系，省级平台继续对下级行社行使管理职能。其中，金融控股公司属于自上而下的参股、控股方，对基层行社的控制力更强，不利于下属法人经营独立性的提升。

改革必须为省联社拓展发展空间。从管理权限上看，金融控股、联合银行、单一法人、行业服务模式下省联社的掌控力依次递减。从业务拓展空间来看，单一法人、联合银行模式下，省联社可以获得部分或全部银行业务牌照，可以独立发展金融业务，并依托省级平台地位建立业务优势;金融控股公司主要从事资本管理业务，并可筹建理财子公司等业务平台，发展空间较大;行业服务模式下，省联社作为服务供应商提供“乙方”服务，但可依托IT系统、结算渠道等垄断资源争取业务发展空间。

改革需要有助于金融科技平台建设。基层农信机构在金融科技方面存在先天不足，省联社改革必须考虑如何持续有效弥补相关缺陷。行业服务模式下，科技平台建设成为省联社的主业，建设力度最强;金融控股公司、联合银行模式下机构本身可承担牵头责任，主导省内农信机构的科技建设工作;单一法人模式下，由于省联社改组为独立农商银行，基层行社只能以平等雇佣关系与之建立科技服务合作，金融科技平台建设相对缺乏保障。

综合以上比较分析，可以研判各种改革模式在不同地区的匹配度，并进行进一步归纳。首先，对农信社改革推进较好、下属农商行发展相对成熟的省份，应该以提高县域法人经营独立性、强化省联社服务职能为重点，因而行业服务模式相对更加适合。将省联社改组为金融服务公司或行业联盟组织，以提供金融平台服务为主业，从而重构服务型的“省——县”两级机构关系。其次，对改革进度较慢、大量农信社尚未改制、存量风险较高的省份，本轮改革应与高风险农信社处置相统筹，重点关注风险化解。因此，适合采取金融控股模式，以省联社参股、控股下属行社，理顺股权关系，强化管控职能，大力推进基层农信社改革。其中，有条件的省份可以考虑将金融控股模式与单一法人模式相结合，既將省联社组建为省级农商银行，独立发展金融业务，同时由该农商行对省内农信机构参股、控股，发挥资本管理和政策指导功能。最后，对其他处于中间状态的省份，改革应以优化两级机构关系、平衡省联社的“管理、指导、服务、协调”四大职能为目标。相对而言，联合银行模式对现有体制影响较小，改革成本较低，并带来有限金融牌照的便利，是较好的选择。该模式不改变自下而上的出资结构，仍以“合作金融机构”属性进行省内管理和协调，同时可借助理顺股权关系，搭建“三会一层”的现代公司治理架构，对下属行社进行更细化的分类管理，好的少管，差的多管，激发下属行社经营活力（见表1）。

省联社对改革模式的现实选择

尽管各种改革模式对不同地区农村金融改革现状有不同的适应性，但在实际制定改革方案时，各省联社往往从自身发展诉求出发，关注点更偏重于通过改革为自身发展拓展空间。为研究各省联社改革中的模式选择，通过一线调研了解各省联社的改革方案或方向，对调研结果归纳如下。

金融控股模式是省联社改革主流方向。根据调研掌握的信息，全国26家省联社中，13家省联社将选择金融控股模式，其中两家拟将省联社改组为省级农商银行，再由该农商行对其他农信机构参股、控股，即实际采取的是“金融控股+单一法人”模式;一家拟采取单一法人模式，建立省级农商银行;两家表示将参考联合银行模式，两家表示将维持现状，一家未透露改革模式。此外，七家暂未确定改革模式的省联社中，也有多家表示在考虑参股控股模式。

各省联社改革进展差异较大。至少六家省联社的改革方案已报送省政府或银保监会;两家省联社表示正在积极沟通银保监会，申请纳入改革首轮试点。其中个别省份已成立由省政府领导牵头的深化农村信用社改革工作领导小组，积极推进改革工作。但大多数省联社表示改革还处在方案讨论阶段，尚未有实质性进展。

未来发展是省联社考虑改革方向的重要因素。从调研反馈来看，各省联社对“自我革命”相对谨慎，制定改革方案时更多考虑未来发展空间。金融控股模式由于能够强化省联社管理属性，兼顾下级行社资本金补充问题，被大多数联社青睐，而行业服务模式则基本不被考虑。理论上，行业服务模式适合于农信社改革基础较好、农商行法人治理相对成熟的省份。但实际上，全国六个已实现全部下属法人改制为农商行的省份，均未考虑将省联社改组为金融服务公司或行业联盟，其中三家已确认选择金融控股模式。

此外，从改革内容的规划来看，省联社也高度关注如何增强业务竞争力，扩大后续发展空间。多家省联社表示将通过改革做强优势、补足短板，包括发挥资金集中运作优势、丰富金融服务品种、补足科技短板、加强对下级法人的培训和研发支持、提高风控水平、引入战略投资者和成立理财子公司等方面，并计划引入外部力量进行赋能或协助。这说明省联社改革的过程也将是农信系统进一步整合资源、开展业务合作与创新的过程。

省联社改革的后续发展

省联社改革的实质是通过对体制机制的重构，解决“省——县”两级机构之间在产权结构、权责分界、公司治理等方面的不足，其根本目的是为省内农村金融机构的后续发展打开空间。为此，改革不应止步于产权关系和管理体制层面，更需要深入到业务层面，着手补足短板、做强优势，实现自我赋能。从省联社及下属法人的微观诉求出发，对省联社改革的后续发展提出路径规划。

积极推进同业合作，实现业务赋能

省联社及农信机构扎根基层，拥有广泛的储蓄基础，且存贷比较低，资金充裕，同时其密集分布于县域、村镇的网点带来丰富的终端客户资源。因此业务赋能的主要方向是加强对资金资源、客户资源的经营能力。

赋能资金交易，发挥农信机构资金优势。通过广泛开展同业合作，拓宽资金运用范围，提升资金运作能力。此前，大多数省联社都已开展资金集中运作业务，但投向相对单一，大多集中于国债、利率债、高等级信用债、同业存单等低风险标的，投资专业性相对较低。预计在本轮改革中，多家省联社将申请银行牌照，将资金业务作为主营业务之一，积极提升交易和投资的专业性和盈利能力，为此需要大力开展与多类金融机构的资金交易合作。具体包括拓展交易对手方，解决同业授信额度、交易对手白名单等门槛，与同业市场活跃交易者建立稳定合作关系。一方面扩大交易规模，拓宽投资范围，提升资金运用能力;另一方面加强自身交易团队、投研团队的培养，提高资金业务专业性。

赋能财富管理，完善农村金融服务手段。当前，终端客户的财富管理需求越来越旺盛，而农信机构由于业务偏重传统信贷，在财富管理方面缺乏手段，难以满足客户需求，由此导致客户资源、储蓄资源不断流失，在竞争中处于不利地位。为此，省联社可以通过代销等方式，从大型商业银行等机构引入成熟的财富管理产品体系，从而补充产品线，为基层行社发掘客户价值、拓展中间业务收入来源创造条件。以代销理财业务为例，在资管新规、理财新规框架下，农信机构独立发展理财业务的难度大大增加，大多数农信社、农商行更适合转型销售端，专注客户服务。除了理财产品之外，省联社还应积极引入基金、贵金属、保险、债券等多种财富管理产品，广泛开展代销、代理业务，既能完善产品线，维护终端客户资源，同时也能推进中间业务收入增长，培育新的利润增长点。

发展金融科技平台，实现科技赋能

在金融科技和银行数字化经营快速发展的背景下，如何引入外部科技资源，做好信息系统基础设施建设，补足科技短板，为后续发展提供技术支持，是省联社改革中必须考虑的问题。省联社可通过与银行系金融科技子公司、互联网金融企业等机构的合作，推进科技基础设施建设，提升新型金融科技应用能力，加速银行数字化经营转型，实现金融科技治理的整体升级。

升级科技基础设施，构建“区域行业云”。云计算技术应用是银行科技系统升级建设的重要方向，云計算的分布式架构能够显著降低硬件要求，有利于银行硬件去IOE和推进国产化，并能够大幅降低硬件投入和运维成本。目前，多家大型银行已经在云计算技术应用方面进行了有效探索。通过引入大型银行的科技服务，依托云计算技术重构核心系统，并提供生产、测试、备份所需的服务器、存储和加密等基础设施云服务，是省联社推进科技基础设施升级换代、提升科技平台服务能力的有效方案。

省联社构建科技基础设施云服务，应选择“区域行业云”的建设模式。目前市场上的科技云服务大多为“私有云”模式，即将服务器等硬件布设在供应商，客户的所有数据都要上传云端，在私有云处理、存储、反馈。但是，商业银行将数据视为核心资源，很难接受数据上云的安排，而中小银行无力承担自建私有云的成本，导致难以应用云计算技术。省联社牵头搭建“区域行业云”则具有先天优势：一方面，省联社归集全省农信机构的科技需求，具有良好的规模效益;另一方面，省联社原本就是农信机构的系统服务商，将行业云布设在省联社，不会引发农信机构对数据安全的疑虑。因此，省联社应抓住改革机遇，积极部署科技基础设施升级建设，打造区域行业云。

导入业务应用模块，打造综合业务支撑平台。农信机构的业务相对单一，与省联社科技支撑能力的欠缺不无关系。为此，省联社可以基于科技系统，从外部引入丰富的局部业务应用，拓展前中后台各类系统功能，为省联社下级行社拓展业务范围、丰富管理手段、提升运营效率提供科技支撑，进而打造综合业务支撑平台，以科技赋能基层农信机构的业务发展。在相关建设中，应注重模块化开发，将业务系统尽量细分为独立单元，降低开发、运维难度。例如，将营销支持类系统分为客户信息管理、客户资产管理、销售平台、生物识别、双录系统、智能客服等模块，根据重要性、难易度等指标排序，从易到难，逐步拓展。在合作初期，甚至可以从办公自动化、即时通讯等外围应用入手，逐步推进业务层面的合作。随着应用系统建设的深化，省联社应推进业务应用呈体系化发展，从单一功能、单一服务，到横向产品组合、纵向客户生命周期经营管理等体系，为农信机构完善服务手段提供综合科技支撑平台。

关注前沿金融科技，预留智慧金融接口。当前，人工智能、区块链、大数据、物联网等新型科技虽然具备了一定的应用场景，但仍处于基础性研究阶段。对省联社而言，更合适的策略是谨慎接入、有限参与，即积极建立与金融科技头部机构的合作关系，预留系统接口，对前沿应用成果适时参与测试或应用，从而保持对金融科技前沿的敏锐度。省联社科技赋能的主业还是做好科技基础设施、业务应用平台的建设，为农信机构在未来接入智慧金融成果打好科技基础。

组织同业智慧交流，赋能农信机构“软实力”

省联社承担对全省各级行社的管理、指导、协调、服务职能，指导是其中的关键一环。改革后的省联社仍应进一步发挥省级交流平台的作用，积极搭建与大型商业银行等外部机构的交流渠道。一是寻求培训支持，系统化引进外部机构的精品课程、培训经验和培训资源，建立全面、科学、规范的培训体系;二是输入研究成果，利用外部智库资源的战略研究、行研、投研能力，为农信机构的管理决策、业务经营提供研究参考;三是建立对外交流平台，牵头与银行同业或其他服务机构开展常态化的交流与合作;四是统一采购管理咨询、科技咨询等外部服务。通过积极引入外部智慧成果资源，寻求在管理经验、制度建设、人才培训、研究能力等方面的赋能，为基层农信机构的长远发展提供智慧支持。

（作者单位：交通银行金融机构部）