国外政府过程研究方法及其中国适用性分析

郭瑞

摘要：胡伟的《政府过程》一书是国内较早进行政府过程理论与方法研究的权威著作，通过将西方的政治学研究成果纳入中国政府运作的分析之中，从动态角度来分析中国政府决策与行动的实际过程，促进了中西方政治学的融合。国外政府过程研究一般从利益集团的角度出发，通过结构--功能主义方法研究政府过程。《政府过程》将该方法成功运用于研究中国政府过程之中，一定意义上证明了该方法的适用性。基于中国的实际情况，在运用政府过程理论与方法时应注意适当的变通。

关键词：政府过程;胡伟;结构--功能主义;适用性

一、政府过程研究的由来

“政府过程”，英文为Governmental Process或Process of Government，这一词汇最早见于美国著名政治学者阿瑟·本特利的《政府过程：一项关于社会压力集团的研究》一书，此前对于政府的研究大多是静态的，即研究正式的机构：立法机关、行政机构以及司法机关，本特利一书开创了对政府研究的新视角：从利益集团的角度来分析政府政策的形成，把政府活动看做利益集团之间博弈的结果。对于政府的研究，这是一种新的研究方法。把政府活动看做动态的、政府决策和行动的实际运作过程，此种研究为政府过程研究。

戴维·杜鲁门在1951年出版了《政府过程：政治利益与公共舆论》，该书进一步发展了本特利对利益集团的研究，认为利益集团是社会中的积极因素，是美国民主运作不可或缺的成分，因此，不应对利益集团持敌视心理。杜鲁门在本书前言中指出：“总的来说，对利益集团的认识只停留在‘解剖学’的表象上，而没有将其充分理解为一种‘生理学’的有机现象。”[1]因此，杜鲁门的《政府过程》一书旨在对利益集团的具体运作进行详细解析。该书和本特利的著作相比，最大的不同在于：本特利是以利益集团视角研究政府，而杜鲁门则更加关注利益集团本身，杜鲁门的著作也推动了美国学界对于利益集团的研究，使利益集团研究在20世纪50年代迎来“黄金时代”。

以上两本著作代表了美国学界对于政府过程研究的比较早也是比较权威的代表作，与美国相比，中国对于政府过程的研究相对比较滞后，但是这些研究也取得一系列成果，结合中国国情，对当代中国政府运作过程进行了动态分析。

朱光磊的《当代中国政府过程》一书对“过程”二字进行了分析，按照书中观点，“过程”有四种涵义。[2]这四种涵义总的来说可以归纳为两种取向：第一，政府过程是指政治学的一个研究领域。这些研究领域包括立法、行政、司法之间的相互关系;政党、媒体、利益集团是如何影响政府政策的制定与执行的;从动态角度来把握政治形态的内在特征和运行规律。第二，“过程”意味着一种研究方法，政府过程是对于传统政治学强调正式的法律制度和政府结构的一种反动出现的。朱光磊的著作有三个方面的问题：第一，该书可能的缺陷是存在回归静态理想政治分析的迹象。理解政府运作的应然状态的确十分重要，但是政府过程更加强调对实然状态的说明。朱光磊的《当代中国政府过程》中有太多对于法律制度的文本解读，规范分析较多。第二，结构分析方面。既没有分析政治过程中的政治录用，也没有分析政治结构中的政治文化，而且作者也未将单位、以及改革开放变化中的村委会和居委会纳入政府过程的基层结构因素。第三，功能分析方面。作者没有对政府过程的管制状况、提取状况、分配状况做一个有说服力的分析，此外，在讲到中央与地方关系时，讲两个积极性，这些都是规范分析，而对于央地关系的现状未进行介绍。

二、《政府过程》一书的创新与现实价值

胡偉的《政府过程》是运用国外的方法研究中国政府运作的力作，该书有效避免了朱光磊《当代中国政府过程》的局限，通过两个方面进行经验研究，力图揭示当代中国政府运作过程。

一方面，作者通过实地调研，掌握了许多的第一手资料。早些年中，中国的政治学者对于实证研究不够重视，比较侧重于法律以及制度文本的研究。但是本书的作者胡伟则通过大量的实证研究、调研分析来揭示宪法结构与制度运作之间的偏差，真实地向人们展示了中国政府在实践过程中的政策形成与执行情况。当然，作者也承认，这样做是有一定难度的，政府高层的决策模式绝非一般人可以观察、调研的。另一方面，利用文字资料进行搜集、分析、归纳。胡伟在书中解释道，弥补第一个方面的局限最好的方法就是通过史料、档案、回忆录、访谈等诸多方式来进行分析。在西方，对于政府实际运作的了解也是通过这些资料进行挖掘的，西方的学者也不可能完全接触政府的决策活动，但是西方的政治学家和历史学家却克服困难，出版了一批又一批关于政府过程的著作，所以，西方的学者采用的方法在中国同样适用，这可以有效弥补客观条件对于中国政府过程研究的制约。

除了经验研究外，胡伟的《政府过程》的亮点还在于其动态视角。前文已有所述，朱光磊的《当代中国政府过程》实际上在某些方面走向了静态视角，不能算作把政府过程理论运用到中国的最好分析。但胡伟的《政府过程》则更加关注中国政府过程的实然状态，虽然也会涉及结构问题，但是对结构问题的分析同样也是为了揭示这种实然状态而服务的，为了将“应然”与“实然”之间进行有效的对比，从而完整地揭示中国政府的全貌。

胡伟的《政府过程》中，对于政府过程的含义也作了详细的说明，他认为，政府过程有广义和狭义之分，广义的政府过程等同于“政治”一词，是指“特定的政治共同体获取和运用政府权力的全部活动”。[3]（P1）狭义的政府过程则表示政治学的一个研究领域和一种研究方法。在胡伟的著作中，政府过程是主要狭义上的，是一种研究领域和一种研究方法。但是胡伟也并非完全排斥政府过程的“广义”理解，比如说他研究政府过程是以政府过程的宪体体制作为研究起点的，这是因为，尽管政府的实际运作和宪法条文之间存在种种脱节现象，但是宪法依旧是理解中国的开始，不对宪法进行深入细致的研究就难以触及中国政治运作的逻辑，当然我国是社会主义国家，中国共产党是社会主义事业的领导核心，所以党章的地位也是极为重要。胡伟也在书中指出：“党章对于政府过程规范的意义较之宪法甚至更为重要”。胡伟在书中的第一章是从纵向和横向两个层面进行分析，胡伟对这两个层面的规范分析实则在为政府实际运作中的“变通”埋下伏笔。其实，对当代中国政府“应然状态”的分析是至关重要的，因为努力促进中国政府的运作向“应然状态”发展是中国努力的方向。

王沪宁认为，一个国家的宪法可以规定主权在民的原则，但在这个原则的旗号下，垄断财团、利益集团、超级富豪、跨国公司、政府官员们却可以演出完全不同的政治闹剧。[4]所以，对于宪法的解读虽然重要，但是更重要的是寻找到动态政府研究的视角，找出政府运作的“黑箱”。

胡伟的《政府过程》一书最大的特点和创新之处是在于运用结构--功能主义方法来分析当代中国政府的运作，结构--功能主义“试图把结构和功能联系起来进行系统分析，其核心是研究政府的各种实际功能以及履行这些功能的相应结构，这在一定程度上克服了单纯的结构分析和单纯的功能分析的片面性。而且这一分析方法本身也建构了关于政治过程的研究框架。”[3]（p11）机构功能主义强调“输入”、“转换”、“输出”三个环节。“输入”是指“要求”和“支持”;“输出”是指政府制定的一系列政策、法规;处在“输入”和“输出”之间的是“转换”，按照结构--功能主义方法，输入和输出属于体系和环境之间的交换，而这种交换过程实际上就是政府过程，这一过程具体可以分为：利益表达、利益综合、政策制定、政策执行等方面，由此，便可形成关于政府过程的基础性分析慨念和框架。

总之，胡伟的《政府过程》一书将西方的理论运用于中国政府的分析，是一次比较成功的尝试。该书的动态视角、经验分析、对结构--功能主义理论的运用都是比较成功的。

三、政府过程理论和方法在中国的适用性分析

胡伟的《政府过程》一书中运用的政府过程理论与方法在中国也会遇到适用性问题，在研究中国问题时需要考虑中国的特殊性，中国的政治制度不同于西方，唐晓认为，西方的民主制度的基本内容包括：代议制、普选制、多党竞争制度、以分权制衡原则建立的政府制度、确定和保障公民基本权利、监督制度等。[5]而中国政治制度的基本内容则包括：人民民主专政制度、人民代表大会制度、选举制度、国家元首制度、民族区域自治制度、国家行政制度、司法制度、军事制度、干部人事制度、人民直接参与制度、共产党领导的多党合作制度、政治协商制度、特别行政区制度。[6]因此，可以发现，中国和西方的政治研究内容存在很大区别。此外，由于我国政治生活是受执政党也就是中国共产党领导的，这使得在对我国政治制度进行研究时一定要充分考虑党的地位和作用，如果离开党，空谈政府的制度，那么就无法认识当代中国政府政治生态的全貌。中国政治制度是中国历史和人民的选择，是适合我国国情的好制度，这一制度本身具有相当的复杂性，这也是由于中国的国情、历史、地理情况所决定的。但是，这并不意味西方的政府过程理论与方法在中国不适用，相反，胡伟等人的著作充分表明政府过程研究在中国的生命力，我们可以在充分理解当代中国党和政府机构运作的基础上来运用政府过程理论和方法。

政府过程研究既涉及硬件，又注重政府行为的社会背景，注重考查“人--团体”与政府机构间的相互作用，这种研究方法在中外都是共通的。随着我国经济和社会的发展，出现了新型的政治社团、行业协会、NGO等，这些团体开始对政府决策产生影响。比如，近年来，邻避运动就对政府决策产生很大影响。作为一种社会抗争形式，邻避运动本身并不是法定的表达公民意见的渠道，邻避运动遭到地方政府压制的例子更是不胜枚举，但是由于邻避运动作为一种合理的社会诉求，受到政府重视，加之互联网时代提供的便利，民众的合理诉求往往会得到政府回应。作为一种社会抗争行为，邻避运动必将会塑造中央或者地方政府行为。所以，从这一角度出发，可以发现团体对于政府政策形成构成的影响。当然，中国的“团体”和西方的利益集团有着明显的差别，但是其作用方式却有相同之处。这种注重考查集团对政治运作的影响实际上就是政府过程理论，通过政府过程理论，把政府政策的制定及执行看成特定的团体发挥影响的过程，这种研究路径将在未来中国政府研究中依旧发挥重要作用。当代中国政府过程的研究促进了宏观研究和微观研究的结合，硬件与软件的结合，在关注大的制度框架和理論背景之下，对个人和团体也高度重视，从而使中国的政治学和发达国家的政治学研究可以接轨，缩小与那些发达国家政治学之间的差距。

总之，政府过程理论与方法在中国的运用也会面临“中国化”的问题，但是，经过胡伟等人的努力，这一理论和方法在中国总体上是使用的，特别是对于中国的团体和行为人的理解都需要政府过程理论和方法。政府过程里的结构--功能主义思想虽然在西方逐渐衰落，但是对于理解中国政府的运作依然具有十分重要的意义，它有助于正确认识“输入”和“输出”之间的转换过程。胡伟的《政府过程》一书是西方政府过程理论和方法在中国的成功运用，对于中国政治的研究应该广泛借鉴西方的方法，当然任何一种理论的运用都需考虑本国实际情况。

四、余论

胡伟的《政府过程》一书对西方的政府过程理论与方法进行了详细的介绍和分析，并将之运用于中国政府分析。其两大特点值得重视，其一，动态视角，政府过程研究之所以不同于以往的法律和制度研究，根本差别在于政府过程理论及方法采用一种运动的观点来分析政府的运作，虽然也会涉及宪法及结构的规范研究，但是这种规范研究是为分析政府的真实运作情况做铺垫的。其二，经验研究，对大量史料及回忆录的挖掘是《政府过程》的第二大特点，从国体、法律制度等上来看，我国是人民民主专政的社会主义国家，但是“从经验上看，人民群众究竟在多大程度上行使了民主权利、参与了政治过程，还是一个有待进一步研究的问题”[3]（p9），现实中的政府运作及其复杂，依靠规范研究无法完全正确解释政府行为的真实情况。经验研究要求作者通过一系列的调查，来发现政府的实际运作情况，当然这种方法存在许多困难，高层次的政府运作情况恐怕只有决策者自己才能了解，但是低层次的政府运作，可以通过调研、甚至直接观察来发现的。

胡伟的《政府过程》一书出版后，国内对于政府过程的研究逐渐多了起来，一些这方面的书籍和论文也不断涌现，学者们对于这种理论和方法进行了不断的分析、研究，不仅关注其由来，而且对其在中国的适用性问题也进行了分析，这些研究使得政府过程研究在国内重新焕发生机，其结构--功能主义在研究中国政府过程中具有重要意义。

参考文献

[1][美]戴维·杜鲁门.政府过程：政治利益与公共舆论[M].陈尧译、胡伟校，天津：天津人民出版社出版，2005（13）.

[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社出版，2003（14）.

[3]胡伟.政府过程天津[M].天津：人民出版社出版，1998.

[4]王沪宁.比较政治分析[M].上海：上海人民出版社，1987（91-92）.

[5]唐晓等.当代西方国家政治制度[M].北京：世界知识出版社出版，2006（13-14）.

[6]浦兴祖.中华人民共和国政治制度[M].上海：上海人民出版社出版，1999（9）.

[7]许超.政府过程理论研究述评[J].湖北社会科学，2010（01）.