城市群高质量发展与土地利用效率耦合协调度评价——基于黄河流域七大城市群的实证分析

韩 琭，何佟佟，杨 勇

(山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

一、问题提出及文献回顾

在2019年黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记提出“黄河流域生态保护和高质量发展”这一重大国家战略，并对加强黄河治理保护，推动黄河流域高质量发展作出战略部署，为黄河流域及其沿岸地区的发展带来了新契机。城市群作为区域经济社会发展的高地和参与国际竞争的主要载体，在推进黄河流域生态保护和高质量发展战略过程中发挥着重要作用。整体来看，黄河流域城市群存在发育程度较低、生态脆弱、产业低端、开发过度等问题，不稳定的自然条件和高强度的开发活动导致黄河流域可利用土地资源供给不足。伴随着人口增长和城市群迅速扩张，土地资源存在的供需缺口使黄河流域人地矛盾日益凸显。因此，正确处理人地矛盾是推动黄河流域可持续发展的关键(1)李小建等：《黄河流域高质量发展：人地协调与空间协调》，《经济地理》，2020年第4期。。为实现这一目标，黄河流域城市群必须以生态保护和高质量发展战略为导向，通过技术创新、产业结构调整、集约高效发展等手段，改变依靠大量资源消耗换取经济社会发展的老旧方式，促使城市群发展的物质消耗与区域资源环境承载力相适应，以缓解人地矛盾，推动黄河流域城市群高质量发展。

从已有文献来看，城市群高质量发展的相关研究尚处于起步阶段，研究领域多集中于长江流域城市群(2)卢丽文等：《长江中游城市群发展质量评价研究》，《长江流域资源与环境》，2014年第10期。和京津冀城市群(3)许爱萍：《京津冀智慧城市群建设：探求城市群高质量发展路径》，《开发研究》，2018年第5期。。随着国家战略的提出，学界逐渐开始围绕黄河流域城市群开展研究，已有文献多从城市群发育空间格局、高质量发展基本逻辑、城市群高质量发展水平评价等层面进行了探讨(4)方创琳：《黄河流域城市群形成发育的空间组织格局与高质量发展》，《经济地理》，2020年第6期。(5)盛广耀：《黄河流域城市群高质量发展的基本逻辑与推进策略》，《中州学刊》，2020年第7期。(6)马海涛，徐楦钫：《黄河流域城市群高质量发展评估与空间格局分异》，《经济地理》，2020年第4期。。关于土地利用效率的研究，大多数文献在理论分析的基础上构建模型，进而利用综合评价指标体系测度土地利用效率以及影响因素(7)Harrison C,Haklay M,The Potential of Public Participation Geographic Information Systems in UK Environmental Planning: Appraisals by Active Publics，Journal of Environmental Planning and Management, 2002(6).(8)卢新海，陈丹玲，匡兵：《区域一体化背景下城市土地利用效率指标体系设计及区域差异：以长江中游城市群为例》，《中国人口·资源与环境》，2018年第7期。(9)Masini E,Tomao A,Barbati A,Corona,Serra P,Luca S,Urban Growth,Land-use Efficiency and Local Socioeconomic Context: A Comparative Analysis of 417 Metropolitan Regions in Europe. Environmental Management, 2019 (3).。围绕城市群发展质量与土地利用效率之间的关系，学者们多以区域一体化为视角，揭示两者间的互动反馈机制，并探讨适宜性土地利用规划和政策的制定方法(10)陈丹玲，卢新海，张超正：《区域一体化背景下城市土地利用效率的空间关联及其解释：以长江中游城市群为例》，《华中农业大学学报》(社会科学版)，2019年第4期。(11)杨君，贺际康，陈丹玲：《长中城市群区域一体化与土地利用效率耦合关系演变》，《城市问题》，2019年第1期。。在研究方法上，运用主成分分析法和耦合理论、随机森林算法和Tapio脱钩指数，测度区域城镇化水平与城市土地利用效率二者间的耦合协调水平(12)杨小芳，代侦勇，田士如：《城市化与城市土地利用效率的时空耦合关系：以长江中游城市群为例》，《测绘与空间地理信息》，2017年第10期。(13)Louw E,Land Assembly for Urban Transformation：The Case of Hertogenbosch in the Netherlands.Land Use Policy,2008(1).。以上成果为本研究提供了丰富的理论依据与实证支撑，但仍存在一定缺陷，例如涉及黄河流域城市群的研究成果数量有限，针对城市群高质量发展与土地利用效率之间关系的文献相对匮乏等。基于此，本文选取黄河流域七大城市群作为研究对象，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以“人”为本构建城市群高质量发展评价指标体系，以“地”的承载力为依据构建土地利用效率评价指标体系，测算黄河流域城市群高质量发展与土地利用效率之间的耦合协调度，并依据此结果提出对策建议。

二、研究区概况、指标体系与研究方法

(一)研究区概况

黄河流域自西向东流经9个省(自治区)。截至2018年底，该流域人口规模约占全国的30%，地区生产总值约占全国的27%。黄河流域内七个城市群(如表1所示)的人口规模约占整个黄河流域的78%，地区生产总值约占整个黄河流域的60%，这表明沿黄城市群是整个黄河流域社会经济发展的支柱，也是黄河流域实现高质量发展的重要载体。

表1 黄河流域城市群概况

(二)指标体系构建

1. 城市群高质量发展评价指标体系

本文借鉴马海涛(14)马海涛，徐楦钫：《黄河流域城市群高质量发展评估与空间格局分异》，《经济地理》，2020年第4期。等对城市群高质量发展水平的测度方法，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，综合黄河流域的实际情况及数据的可获取性，构建城市群高质量发展评价指标体系(如表2)。其中，创新是城市群高质量发展的动力，创新能力的提高在于人才、技术等不断发展，故从创新要素投入与产出两个层面进行指标选取。协调是城市群高质量发展的内在要求，通过促进城乡融合和产业协同等解决区域发展不均衡、不充分等问题。绿色是城市群高质量发展的基本要求，应秉持可持续发展的理念，破解人类活动带来的环境破坏和资源浪费等问题。开放是城市群高质量发展的关键，在全球化、数字化不断发展的当下，城市群需要通过对外经济及文化交流融入全球治理体系。共享是城市群高质量发展的基石，是中国特色社会主义的本质要求，而全民共享则是提升人民生活质量和幸福感的必要条件(15)张军扩等：《高质量发展的目标要求和战略路径》，《管理世界》，2019年第7期。。

表2 城市群高质量发展评价指标体系

2. 土地利用效率评价指标体系

参考现有文献(16)Chuanglin F,Haitao M,Zhenbo W,Guangdong L,The Sustainable Development of Innovative Cities in China:Comprehensive Assessment and Future Configuration.Journal of Geographical Sciences,2014(6).，本文从投入和产出两个维度测算城市土地利用效率。城市群建设与发展依赖于资本、劳动、土地等要素的投入，产出指标则从经济、社会和生态三方面来建构，具体如表3所示。

表3 土地利用效率评价指标体系

3. 数据来源

本文数据来源于各年份的《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》及各省、市、县统计年鉴和统计公报等，部分指标无法直接获取，需以原始数据为依据进行相应计算间接获得。

(三)研究方法

借鉴已有研究(17)赵建吉：《黄河流域新型城镇化与生态环境耦合的时空格局及影响因素》，《资源科学》，2020年第1期。，为测度城市群高质量发展和土地利用效率间的耦合协调关系，本文选择以下模型(如表4)对指标进行处理。

表4 研究方法与意义

参考已有分级标准(18)唐辉，陈松林：《安徽省城市紧凑度与土地利用效率耦合分析》，《亚热带资源与环境学报》，2019年第4期。，并结合计算结果，将耦合协调度划分为7个等级(如表5)。a和b为待定参数，表示两个子系统对总系统的相对重要程度，本文视两者同等重要，故a=b=0.5。

表5 耦合协调度取值及分级

三、实证结果分析

(一)城市群高质量发展与土地利用效率耦合协调度的时间特征

2003-2018年黄河流域城市群高质量发展与土地利用效率间的耦合协调度呈上升趋势(如表6)。东北部城市群保持在中度协调及以上。中部城市群发展稳定，处于初级协调。西南部城市群发展不平衡性明显，除呼包鄂榆城市群外，其余两个城市群处于失调状态。

1. 东北部城市群相对较协调

山东半岛城市群一直保持在良好协调及以上，2008年达到了优质协调，原因在于该城市群凭借区位、交通等方面的优势，吸引了众多高新技术产业和项目落地，同时加大科技支出，通过提升创新能力促进土地利用效率提高，加快了城市群高质量发展步伐。2013年以来，城镇化推进速度加快，城市空间盲目扩张造成了土地粗放利用，对环境和居民生活产生了一系列的负面影响，降低了城市群高质量发展水平和土地利用效率，导致二者间耦合协调度有所下降。中原城市群由中度协调进入优质协调，高质量发展水平和土地利用效率都有明显提高。近年来，中原城市群承接了大量东部沿海地区转移的产业，为区域发展提供了新动力。一方面，通过产业结构和空间布局的调整，区域内资源配置得以优化，促使农村剩余劳动力流向城镇，提高了人口城镇化水平，缩小了城乡差距，缓解了城市建设压力；另一方面，伴随固定资产投资的增多，加快了基础设施建设速度，提高了对外开放水平，实现了经济稳步增长。

表6 黄河流域城市群高质量发展与土地利用效率耦合协调度的实证分析结果

2. 中部城市群稳定发展

结果显示，关中平原城市群作为西部地区第二大城市群，从轻度失调上升至初级协调状态。在西部大开发战略支撑下，城乡居民收入改善较为明显，差距逐渐缩小，且城镇化率稳步提升。近年来，中国外向型经济进入快速发展阶段，西安借此机遇，积极发展高端、现代的制造业和服务业，改变了高耗能、高污染产业占据经济增长主导地位的局面。随着创新能力、对外开放水平、环保意识的提高以及沿黄公路的开通，产业结构呈现向高级化、合理化发展的趋势。由于晋中城市群土地利用效率下降明显，且城市群高质量发展水平不稳定，导致两者的耦合协调度在2013年后呈下降趋势，但维持在初级协调及以上。山西省在城镇化建设初期，将小城镇作为发展对象，虽然取得了一定成果，但鉴于小城镇承载力有限，对人口、产业、资本等要素的集聚能力较弱，无法支撑城市群的发展，加上工业化进程中侵占了大量耕地，造成了生态环境破坏和城乡发展失衡。此外，着力建设小城镇分散了大中城市的建设资源，不仅导致城市规模体系不完整，还降低了土地利用经济效率，造成了城市群发展水平滞后。

3. 西南部城市群不平衡发展

西南部城市群目前处于发育初期，与东北部和中部城市群相比，发展水平较低，耦合协调度的实证结果分为两类：一是处于协调状态的呼包鄂榆城市群，其耦合协调度与中部城市群相近，但存在下降趋势。呼包鄂榆城市群资源密集，经济增长过度依靠资源开发，不仅易陷入“资源诅咒”，而且在土地开发利用过程中牺牲了较高的生态环境成本，损失了较多生态效率。此外，科学教育等方面投入较低导致创新能力较弱，基础设施共建共享不足导致居民生活水平较低，产业转型困难导致经济增长缓慢。二是处于失调状态的宁夏沿黄城市群和兰西城市群，其中，宁夏沿黄城市群耦合协调度上升趋势明显，该城市群聚集了宁夏大部分人口，且回族与伊斯兰国家在宗教信仰、文化交流等方面有着独特优势，通过特色旅游业吸引国内外游客，成为城市群发展动力之一。同时，伴随科技支出增长、产业空间布局调整等举措的实施，土地利用效率有所提高。兰西城市群耦合协调度具有波动式特征，2013年下降程度较大，虽然在西部大开发战略推动下城市群发展趋势向好，但固定资产投资的下降对城市群发展高新技术产业、完善基础设施建设等方面有较明显的负面影响，也出现了土地利用不集约、不充分等问题。

(二)城市群高质量发展与土地利用效率耦合协调度的空间特征

总体而言，从东北部到西南部，黄河流域城市群高质量发展与土地利用效率的耦合协调度呈递减趋势，各城市群表现出明显的空间差异，具体体现在如下几个方面。

1. 东北部城市群呈现良好协调

东北部城市群耦合协调度较高，这是由于山东省与河南省相较于黄河流域其他省份，在区位、资源禀赋、科技发展等方面均具有较强优势。此外，这两个城市群是我国粮食主要产地，在耕地和生态保护方面具有较为严格的政策。山东半岛城市群内邻京津冀城市群，外邻日本、韩国等发达国家，陆海空交通条件优良，城市群的聚集效应、辐射效应及科技引领效应较为突显，是带动黄河流域发展的核心力量。国家级中心城市郑州是中国中部崛起的重要战略高地，同时郑州新区作为中原城市群的核心增长极，在区域内部发挥了不可替代的辐射作用。但由于缺乏发展较好的次增长极，中小城市发展缓慢，延缓了中原城市群整体发展速度。

2. 中部城市群呈现基本协调

中部城市群耦合协调度处在初级或中度水平，“承东启西”作用明显。中部城市群拥有较为丰富的能源资源储备，作为介于黄河流域较发达地区和欠发达地区之间的“桥梁”，受东北部城市群辐射的同时，还要承担为西南部城市群的发展输入人才、技术等资源的重任。但中部城市群高质量发展水平和土地利用效率水平均不高，这说明中部地区仍未完全将资源优势转换为推动区域协调发展的内在动力。与此同时，水土流失灾害、水资源短缺、土地利用不科学等问题也阻碍了城市群发展。其中，关中平原城市群将黄河两岸的陕西、山西和甘肃连为完整的经济区块，有利于城市之间的有效协同，为解决城市群内部区域发展不协调等问题提供了思路。晋中城市群位于山西省境内，各城市规模相对较小，且地处黄土高原，耕地资源相对匮乏，虽然煤炭资源优势明显，但产业趋同、空间布局不合理等因素导致该城市群竞争力较弱。

3. 西南部城市群呈现失调

西南部城市群耦合协调度低于其他区域城市群，这是由于该区域内多数城市地处干旱、半干旱地区，先天的自然条件导致人居环境较恶劣，适合城市发展和人类居住的盆地、河谷等地带的面积明显不足，人地矛盾突出。同时，西南部城市群城市规模等级不完整，缺少具有较强辐射能力的大中城市。呼包鄂榆城市群煤炭资源和矿产资源丰富，是黄河流域最大的开发区，然而集中、粗放的开发造成了土地承载力减弱，生态环境破坏严重。宁夏沿黄城市群属于少数民族地区，深处内陆，投资规模受限。兰西城市群紧靠黄河发源地，环境容量的有限性对城市发展有较强约束力。

四、结论与建议

黄河流域城市群高质量发展与土地利用效率间的耦合协调度，在时间上呈现出东北部和西南部城市群发展速度较快、中部城市群发展速度平缓的特征。空间上呈现从下游到上游耦合协调度逐渐降低的特征。基于此，为提升城市群高质量发展与土地利用效率的协调度，推动黄河流域城市群高质量发展，本文从以下方面提出建议。

1. 紧扣五大发展理念，全面提升黄河流域城市群的发展质量

与长江流域相比，黄河流域存在生态环境脆弱、发展滞后和开放水平较低等问题，导致对人才、技术、资金等要素的吸引力较弱。此外，黄河流域城市群产业以传统制造业、能源化工业等低端产业为主，产业结构升级、转型较为迟缓。因此，应围绕高质量发展的五大理念，在创新层面，通过顶层制度设计破解城市群发展滞后的困局，以教育为基础、高精尖技术人才为核心、科学技术支出为保障，充分释放城市群发展活力和潜力。在协调层面，积极承接东部沿海地区转移的产业，结合生态环境承载能力及各城市群产业布局规划，有序推进新旧动能转换，推动产业链、供应链现代化建设。在开放层面，要依托“一带一路”倡议，增强市场活力，积极融入国际市场。在绿色层面，以“绿水青山就是金山银山”的理念为指引，建立生态环境治理与防控一体化机制，提高污染物处理率及绿化覆盖率。在共享层面，破除行政壁垒，通过区域生态保护协同、环境污染共治、基础设施共建共享、公共服务无差异供给，实现城市群之间的互联互通，全面提升居民生活质量。

2. 创新土地制度，提高黄河流域的土地利用效率

一是创新土地供给机制，改变政府主导的传统土地供给方式，通过完善土地交易规则，建立公平公正的长效合作机制，鼓励企业、个人等其他主体积极参与土地供给，充分利用闲置土地资源。二是建设数字化土地管理体系，将黄河流域纳入统一的土地利用数据库，及时、准确地把握黄河流域城市群土地利用实际情况，结合各城市群资源要素集聚程度，对区域土地资源需求量进行评估，适时调整区域土地利用结构，以实现资源合理分配。三是协调组织七大城市群建立国土空间规划统筹机制，综合考虑耕地保护、生态功能区治理、建设用地高效利用等目标，进行全黄河流域国土空间规划，提升土地资源要素空间配置效率。

3. 充分发挥地区优势，促进黄河流域的可持续发展

黄河流域七个城市群发展水平迥异，因此应深度挖掘自身优势，充分发挥地区特有优势，提升黄河流域的高质量发展水平和土地利用效率。东北部城市群技术、资金密集，应重视战略性新兴产业和高新技术产业发展，同时可借助区位优势，提高对外开放水平。此外，东北部城市群承担着粮食生产重任，应积极推动智能化农业生产技术的研发和应用，精准寻找发力点。中部城市群制造业发达、历史底蕴丰厚，应大力发展高端制造业和文化产业，发挥“桥梁”作用，更好地连接东西城市群。西南部城市群能源资源丰富，应该着力推动传统优势产业转型，发展清洁能源和特色旅游业，有效实现该区域的可持续发展。