“积极的惯性”:基层政府扶持农业产业发展的行为逻辑

韩喜平，王公博

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012)

提升贫困地区农业产业培育质量是顺利实现乡村振兴战略、增强贫困地区内生发展动力的关键途径。然而，在贫困地区产业扶贫的过程中，基层政府在行动中普遍且长期存在着差异化的行动结果：部分基层政府引入的产业项目能够适应市场需求，获取持续的市场竞争力，而其他基层政府推进的产业项目则陷入同质化、低效化的窘境。该现象包含两个层面的矛盾：一方面，基层政府通常采用宣传动员、考察调研、指标摊派、巡视检查等行政化的方式极力推进产业项目，表现出发展产业的积极性；另一方面，基层政府调动各种资源扶持农业产业，结果部分产业项目陷入无效或者低效状态，呈现出稳定的组织惯性。本文将基层政府积极发展产业项目却又陷入无效状态的现象称为“积极的惯性”。

为何贫困地区基层政府推进部分产业项目的行动会陷入“积极的惯性”这一窘境？学术界相关的讨论分两种视角展开：(1)基层政府发展产业的组织行为视角。持此观点的学者们大多将政府扶持农业产业差异化的行动结果归因为政府内部运作的低效。陈恩发现产业的市场逻辑和政府的行政逻辑之间的冲突限制了产业扶贫的效能(1)陈恩：《产业扶贫为什么容易失败：基于贫困户增能的结构性困境分析》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)，2019年第4期。。梁晨研究发现，部分贫困地区政府在推进产业扶贫的过程中以应对任务为导向，而非提升贫困群体的发展能力，从而出现选择性执行的策略(2)梁晨：《“扛着走”：精准扶贫政策过程中的“选择性执行”及其分析》，《北京工业大学学报》(社会科学版)，2019年第2期.。邢成举也发现，中央政府扶贫行动中遵循的政治逻辑、地方政府遵循的行政逻辑与乡(镇)政府遵循的治理逻辑之间的冲突在一定程度上消解了产业扶贫的效果(3)邢成举：《政府贫困治理的多元逻辑与精准扶贫的逻辑弥合》，《农业经济问题》，2020年第2期。。也有学者发现，地方政府在产业扶贫中遵循的“保姆式”扶贫模式和“大包大揽”的行政逻辑造成了贫困地区“兴业难”(4)刘智勇，吉佐阿牛，吴件：《民族地区扶贫的“兴业难”与政府扶贫模式研究：基于凉山彝族自治州M村的实地调查》，《西南民族大学学报》(人文社科版)，2020年第1期。。(2)政府行动的社会条件变量视角。持此观点的学者们认为贫困村社会条件的差异影响了政府产业扶持的效果。如李壮认为，贫困治理的结构性矛盾是制约产业扶贫效能的重要原因(5)李壮：《贫困治理的结构性矛盾:理解脱贫阻滞困境的一个新视角》，《西南民族大学学报》(人文社科版)，2019年第7期。。

为何贫困地区基层政府推进农业产业项目的行动会突破“积极的惯性”而取得成功？学术界给出了一定的解释：(1)基层政府发展产业的组织行为视角。尤琳等发现在地方政府政策支持下，村党支部直接领办或者动员经济能人、贫困户创办合作社参与产业扶贫的方式能够有效地提升产业扶贫的质量，并促进贫困户增收(6)尤琳，魏日盛：《“村党支部+合作社”产业扶贫模式:运行成效、实践困境与政策建议》，《中国矿业大学学报》(社会科学版)，2020年第1期。。(2)政府行动的社会条件变量视角。闫春华发现，村庄精英能够在产业定位、资金筹措、技术传授、市场开拓等方面给予贫困户重要帮助，从而提升产业扶贫的质量(7)闫春华：《扶贫产业落地中“精英帮扶”的实践及内在机理：以辽宁省Z县A村养殖业为例》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)，2019年第4期。。李博等人发现在行政主导下，村庄社会为主导的科技扶贫网络和乡土人才为依托的科技推广主体是科技助推产业扶贫的重要途径(8)李博，方永恒，张小刚：《突破推广瓶颈与技术约束：农业科技扶贫中贫困户的科技认知与减贫路径研究：基于全国12个省区的调查》，《农村经济》，2019年第8期。。

一、“积极的惯性”：一个基层政府扶持农业产业发展的分析框架

组织行为视角的相关文献能够很好地解释在开展产业扶持行动的过程中，贫困地区基层政府如何协调政府内部上下级之间的关系以保证完成产业扶贫考核任务，但是却不能很好地解释在同一政策条件下，不同贫困村开展的产业扶持行动为何会出现差异化的结果，即政府扶持产业的行动有些陷入“积极的惯性”困境，而有些则能够实现突破。政府行动的社会条件变量视角可以解释社会条件对政府行动结果的影响，但却不能很好地解释社会条件具体作用于政府行动的运行逻辑。本研究在调查中发现，基层政府往往会依据乡村社会的基础性条件而灵活调整组织内部的运行策略和机制，从而诱发差异化行动结果。为此本研究拟构建一个能够同时容纳组织行为视角和社会条件变量视角两种变量的分析视角，以更好地解释基层政府在扶持产业中出现差异化结果的根源(如图1所示)。

针对上述问题，本文选择甘肃省LT县的苹果产业作为典型案例来论述。LT县位于陇东黄土高原南缘，位于农业农村部划定的全国最适宜种植苹果区域内。该县也是甘肃省政府确定的重点苹果生产县。追溯LT县苹果产业的发展史可以寻找出一条明晰的线索：县乡政府扶持苹果产业的行动曾多次陷入“积极的惯性”困境，但最终突破这一惯性而取得了成功。本研究框架的基本设想源于2018年在甘肃省开展精准扶贫第三方预评估期间的调研。

二、基层政府扶持农业产业中“积极的惯性”的运作表征

在自上而下政策驱动下，贫困地区基层政府部分产业扶持行动依然落入“积极的惯性”困境。贫困地区基层政府行动中的“积极的惯性”困境在农业经营主体培养、农业技术革新和农业市场流通体系建设中均有所体现。

(一)农业经营主体培养中的“积极的惯性”

1.农业技术工人的培养。 在横向的府际竞争和纵向的政策压力下，贫困地区基层政府主政官员为了给上级营造良好的形象，往往会采取措施来贯彻落实自上而下的产业政策。但是由于惯性思维的影响，一些不顺应产业发展的政策执行理念就会延伸到新的政策执行过程中，造成的结果是基层主政官员表现得越积极，政策失误也就越多。早在20世纪70年代，LT县就已经开始种植苹果，对农民职业技术的培训也逐渐进入基层政府的视野。计划经济时期，LT县主要依托生产队来完成苹果园的种植任务。在苹果产业发展的初期，LT县曾取得了非常不错的成绩。然而好景不长，虽然基层政府在苹果产业中投入了大量的资源，但是由于沿袭当地传统的种植技术而忽视了对果农栽培技术和管理技术的培训，结果导致品种退化、树体衰弱，产量非常低。家庭联产承包责任制实行后，苹果产业的经营主体分化成了村集体经营和个体承包户经营并存的结构。LT县开启了第二次扶持苹果产业的政策行动。村集体经营的苹果园受惠于政府农机部门的技术扶持，苹果产业一开始发展得比较好。与之相比，由于缺乏外部技术支持，个体户经营的苹果园依然延续着传统经验种植模式。虽然LT县政府倾注了大量资源与精力扶持贫困村苹果产业的发展，但树龄增加、品种退化、经营效益下滑等问题一起集中爆发。到了20世纪80年代末，该县的苹果树基本被农民挖完。1986年LT县在第三次扶持苹果产业的行动中，县乡政府组织青壮年干部下乡与果农一起参与苹果种植和管理。虽然县乡政府在产业发展的过程中展现出了充分的积极性，但是该县的产业扶持行动并没有从过去的失败中吸取教训。由于忽视对农民生产管理技术的培训，粗放的生产和管理方式导致果树大面积死亡，到2003年，LT县全境苹果树基本上被毁坏殆尽。直到2007年，LT县被原国家农业部划定为全国最适宜种植苹果的地区和被甘肃省确定为苹果生产重点县后，该县的苹果产业才真正步入正轨，呈现出勃勃生机。

2.政府柔性引才(9)柔性引才是指人才引进过程中突破地域、户籍、身份、档案和人事关系的限制，不改变其户籍乃至人事关系等，将人才吸引到本地参加工作。。 懂技术和会经营的人才是农业产业可持续发展的关键。因此，为避免农业产业政策陷入“积极的惯性”陷阱，就需要通过外部引入技术人才来改变传统意义上的生产方式和方法。如上文所述，在计划经济时期，LT县实行生产队主体的经营模式，生产队的技术骨干是由本地的农户构成的。然而，由于乡村社会的封闭性以及整个贫困地区农业生产技术的落后现状，使得基层政府在培养农业产业的过程中只能依赖当地农户积累的种植经验来发展产业。家庭联产承包责任制实行后，随着经营主体的分化，村集体经营的苹果园与县乡政府的农机部门联系较为紧密，获取了更多的技术支持。与之相反，个体户经营的果园则依然坚守传统的种植经验和种植模式。基层政府原本希望通过引入农机部门来提升当地农户的种植技术水平，但是受农机部门技术滞后性等因素的影响，这一扶持经营主体的行动再次宣告失败。1986年第三次扶持苹果产业行动开始时，LT县乡政府已经意识到经营主体技术能力培养的重要性，遂动员全县青年干部下乡同果农一起参与苹果树的栽培与管理。但是由于对基层干部掌握先进种植技术过分的自信，使得扶持苹果产业的行动又一次宣告失败。直到2007年LT县开始尝试摆脱以往的经营主体培养思路，转而采取柔性引才的方式先后从西北农林科技大学和中国农业大学引进17名专家学者在该县设立院士工作室。专家团队的引入不仅很好地改进了当地的苹果种植和管理技术，而且还培养了一大批当地的技术能人。

3.农民企业家精神的培养。农民企业家精神的培养是提升农业经营主体经营能力，促进乡村农业产业持续健康发展的关键，也是促进本地群众与外部市场经营理念接轨的重要环节。与一般的企业家精神培养不同，农民企业家精神的培育有其特殊性：一方面，农民企业家精神是内生的，依托当地的自主发展能力(10)李贵成：《返乡农民工企业家精神培育的环境调适与优化研究》，《河南社会科学》，2019年第11期。，依托政府的大力扶持才可以完成；另一方面，在产业扶贫行动中基层政府要做好监督和引导。如在计划经济时期，LT县通过大力扶持生产队、培养基层干部企业家精神的方式来推进农业产业的发展。受制于当地封闭的环境，在这些社队干部之间传递的种植与经营信息大多来自当地农户以往积累的经验。家庭联产承包责任制实行后，随着经营主体逐渐分化，县政府也开始从村集体和个体承包户两个方向培养农民的企业家精神。虽然县乡政府想通过挖掘本土人才，培养本地农民的企业家精神，但是由于政府并没有着意改变培养企业家精神的具体行动，因此，农民企业家精神的培育效果并不显现。2007年第四次扶持苹果产业过程中，LT县乡政府摆脱了过去行动模式的束缚，转向引进外部农业龙头企业并依托这些企业提升当地农民的企业家精神。

(二)农业市场营销体系建设行动中的“积极的惯性”

1.农业市场营销体系建设。由于当地农业市场流通体系的滞后，基层政府在推进农业产业发展的过程中虽然取得农产品的丰收，但由于农户依然沿用传统的销售流通渠道，市场销售端和产品供给端不能够很好地衔接，往往造成“谷贱伤农”现象的产生，从而陷入“积极的惯性”困境。如此，基层政府越是扶持贫困地区农户发展农业产业，农户受损越多。农业市场流通体系建设中的“积极的惯性”通常在农产品品牌形象建设中体现出来。如上文所述，LT县早在计划经济时期就已经开始培育苹果果园，每个公社基本可以达到培育果园百亩以上，每个生产大队和林场都培育果园30亩以上。苹果产业实行统购统销政策，农产品的流通依托组织机构来运行，这种营销体系在物质短缺年代为保障民众基本需求发挥了很重要的作用，但是市场化的营销体系并未真正建立起来。家庭联产承包责任制实行后，以家庭为单位的个体户经营逐渐出现并发展壮大，农业市场营销体系也开始逐渐分化，除了原有的依托农业供销合作社等组织化体系的营销渠道外，市场化的营销体系也开始逐渐孕育。政府通过改革农村供销合作社管理体制，鼓励农民群众入股，增加其经营的灵活性和市场适应性。虽然基层政府为了拓宽苹果产业的流通渠道和革新营销流通体系表现出了充分的积极性，但苹果产业发展的管理模式并未革新计划经济体制的管理思维，而是沿袭了很多传统管理模式下的不足，致使苹果产业在后期出现流通不畅、买难卖难等问题，基层政府建设农业市场营销体系的行动最终陷入“积极的惯性”境遇。2004年中央一号文件提出要鼓励个体经营等非公有制经济发展，培养农业营销主体，2007年中央一号文件继续提出要建设农产品流通设施和发展新型流通业态。在中央政策的支持和引导下，LT县开始了新一轮的苹果产业营销流通体系建设行动。LT县不再拘泥于传统的营销体系建设模式，而从管理型政府的角色转变为了积极的有为政府角色。县政府出资建立了储存量达到500吨的空调库，新建冷藏库50多座，年果品储存能力达到46万吨。这保证了该县可以将苹果错峰出售，在春冬季苹果供应不足的时候销售秋季储存的苹果，以提升产品的利润。在这一阶段苹果产业营销体系建设行动取得成功后，该县才真正摆脱了以往行动中的“积极的惯性”困境。

2.农产品品牌形象建设。 农产品品牌形象建设不仅可以节省供需双方因为信息不对称而产生的交易成本，还可以推动农业整体发展质量的提升。在家庭联产承包责任制实行以前，LT县各生产大队所栽培的苹果品种大多源自当地果农扦插自家果树枝条而成。家庭联产承包责任制推行后，随着苹果产业经营主体分化为村集体和个体户经营，为了提升苹果产品品牌形象建设，基层政府也采取了不同的行动策略。对于村集体经营的果园，县乡农机部门对点帮扶，对于个体户经营的果园则实行政府有限技术扶持与市场服务供给相结合的策略。在县乡政府及相关部门的大力支持下，当地的苹果产业短时间内取得了不错的成绩，苹果果品质量和品牌形象建设也略有起色。但是好景不长，由于没有及时对果树品种更新换代，导致果品质量和产量逐年下降，失落的果农挥锄将果树悉数挖净。LT县乡政府推进的农产品品牌形象建设最终陷入了“积极的惯性”困境。2007年借助LT县被原农业部划定为全国最适宜种植苹果的区域和省政府确定为苹果生产重点县的政策机会，县乡政府开启了新一轮的苹果品牌形象建设试验。LT县不再拘泥于依赖本地资源建设农产品品牌形象，更多地寻找与外部市场和社会力量的合作。其一，县政府加大吸引果业公司进驻该县，以期共同打造当地的独有品牌。县政府先后引入公司建立了专业的苹果苗木培养基地，为全县果树品种更新换代提供种苗。其二，为了提升当地苹果产业的附加值，在县政府的积极努力下引进了全球最大的浓缩果汁生产企业，并投资5.8亿元建立了现代化的苹果产业高新技术产业园。因此，LT县逐渐从因循传统种植模式和种植经验的困境中走了出来，取得了产业扶持行动的成功。

三、基层政府扶持农业产业中“积极的惯性”的产生机理

贫困地区基层政府农业产业扶持行动所遭遇的“积极的惯性”困境是组织内外条件综合作用的结果。追溯案例中苹果产业的发展史可以发现，组织内外条件既是基层政府陷入困境的根源所在，也是基层政府破解上述困境取得产业扶持行动成功的关键途径。

(一)组织外诱因

1.乡村群众的自主发展能力。 虽然贫困地区推进农业产业的发展需要政府发挥核心领导作用，但并不是一切都要政府包办，因此政府产业扶持行动能否规避陷入“积极的惯性”的风险，离不开乡村社会农业经营主体的配合，其中群众的自主发展能力是影响合作行动非常关键的要素。

首先，要解决乡村社会固有的种植习惯与政府部门提供的管理技术相匹配问题。县乡政府推进的苹果产业项目最终要靠基层的干部和群众来执行，但在追溯性调查中可以发现，基层干部和果农对传统耕作技术和观念与新技术的采用之间常存在冲突。无论是计划经济时期，还是后来的三次大规模推进苹果产业建设行动，重视粮食生产而轻视苹果生产的观念在基层干部与群众的思想中根深蒂固，由此引发了下派干部在白天栽种果树苗，果农晚上趁天黑挖树苗的现象。此外，果树从栽种到真正丰产往往需要三五年时间，在此期间很有可能没有任何收益，有时甚至需要倒贴钱来培育。但这恰恰与群众收益预期的短期化之间存在张力，很多树苗即使成活了也有可能被群众私下悄悄复耕小麦等作物。在前三次推进的苹果产业扶持行动中，县政府虽然花费了很大精力和资源，但是最终却形成了政府扶持行动与群众之间的拉锯战。在第四次扶持苹果产业的行动中，县政府采取了以点带面的策略，引进了先进的农业龙头企业在试点村先行先试，在龙头企业的苹果基地获取利润后，再吸引更多的群众参与进来，指导他们逐渐革新果树种植的观念和种植方式。

其次，随着产业的升级，政府主导下的多元主体协同参与是提升乡村社会自主发展能力和确保产业发展取得实效的关键。其中，引入农业龙头企业等新型经营主体是最为重要的举措。农业龙头企业不仅具备较为先进的农业生产技术，还拥有自身固定的市场营销流通渠道。之所以贫困地区基层政府的产业扶持行动常落入“积极的惯性”陷阱，是由于没有发挥农业龙头企业的作用。农业龙头企业在辅助基层政府破解“积极的惯性”的作用主要体现在如下几个方面：第一，农业龙头企业的进驻可以有效地提升贫困地区乡村的组织化水平。在第四轮苹果产业扶持行动中，县乡政府支持村委会或者乡村致富能人领办苹果生产专业合作社，合作社成了衔接企业与果农关系的桥梁。第二，农业企业的进驻大大降低了苹果生产管理销售中的风险，调动了果农的积极性。企业负责苹果树苗的品种和成品果的收购和销售工作，苹果的具体种植过程由果农来操作，而农业企业会派遣企业的专业技术员入村指导农户开展生产管理活动，合作社则负责组织群众按照企业的要求进行生产，并负责从果农处收购苹果，最后统一售卖给农业企业。果农只需要付出一定的原始投资和精力，企业将品种选择、市场预期把控和成品销售各个环节的风险分担了大半，极大地提升了果农的积极性。

2.贫困地区果农优惠贷款的可获得性。 虽然党和政府始终将“三农”问题作为中心工作来抓，历年来不断加大对农业产业发展的资金扶持力度，但是融资难一直是制约农业发展的关键要素，尤其在落后偏僻的贫困地区这种情形更为严峻。正如前文所述，农业产业的发展是一个漫长的过程，前期需要巨量资金投资来完善产业发展所需的基础设施建设。然而， 以往银行的贷款条款中明确规定贷款者需要具备一定的资产作为抵押才能够获取贷款资格。在前三轮苹果产业扶持行动中，LT县乡政府虽然通过财政资金扶持、奖补等方式来辅助农户发展生产，但是并没有从根本上破解贷款条款对农民贷款的限制，故而收效并不明显。农业产业资金的匮乏不仅影响了农户在产业技术和市场营销流通体系建设中的积极性，也间接削弱了贫困地区基层政府的行动能力。2007年以后在农业部和省政府政策试点的激励下，大量的涉农专项转移支付资金为该县苹果产业发展注入了强心剂。2017年LT县政府建立了纵向一体的金融惠农政策结构，在县级层面建立了县级金融服务中心，在乡镇设立金融服务站，并在村建立了村级金融服务站，负责农户贷款的申请和发放工作。此外，以自上而下的涉农专项转移支付资金为依托，县财政积极为贫困户兜底，为银行向贫困果农发放的小微贷款全额贴息，对带领农户发展苹果产业的农业企业进行奖补并补贴一部分利息。

(二)组织内诱因

1.产业发展过程中政府政策执行的韧性。 与现代化的工业产业发展模式略有差异，农业产业发展耗时长，固定资产投资巨大，获利周期非常长，有的三五年才能够真正进入丰产期。前期需要投入大笔资金进行果树栽培和果农技术培训，任何一个环节出问题，都可能导致整个产业扶持行动前功尽弃。如果基层政府主政官员注意力分配发生转移，前期的资产投资就可能前功尽弃，造成产业资源浪费。LT县在扶持产业发展的过程中虽然历经“四起三落”，但最终取得产业成功，与县乡政府主政官员一直坚持发展苹果产业的决心有很大关系。在计划经济时期该县就开始鼓励生产队开辟苹果果园。家庭联产承包责任制实行后，县乡政府一方面动员县乡农机部门与村集体经营的果园对接，提升其产业技术水平，另一方面则动用有限的资源鼓励和支持个体农户发展苹果种植。1986年第三次扶持苹果产业行动开始时，县政府主政官员通过调查发现了果农对于发展苹果产业没有积极性，为了破解这些难题，县政府决定动员全县青壮年干部包村包户带领群众发展苹果产业。在县政府政策的压力和支持下，很多干部都长期驻扎在村里帮助群众栽培和管理果树。经历了前三次的起起落落，不仅果农的信心受到了沉重的打击，基层干部也对县政府发展苹果产业的行动怨声载道。即使如此，在经过深入调研的基础上，历届县政府主政官员丝毫未放松对苹果产业的扶持。正因为如此，该县苹果产业在经历了三起三落后，终于在2007年后发展壮大，并逐渐形成了包括育苗、成品果销售、果汁加工于一体的产业结构。

2.基层政府财政能力。 财政能力是基层政府治理能力提升的关键内容。基层政府的财政能力包括财政自主能力、财政汲取能力、公共服务配置能力(11)蒋文华，刘心怡：《省管县财政改革对地方政府财政能力影响的实证分析：基于中部六省倍差法的估计》，《经济问题》,2017年第5期。。基层政府财政能力的强弱直接关乎农业产业扶持效果，尤其在财政资源非常紧缺的贫困地区。首先，财政能力较弱会直接影响基层政府对农业技术人才的培养力度。追溯LT县政府前三次苹果产业的发展历程可以发现，基层政府没有遵循先小范围试点、再全面推广的行动逻辑，而是一开始就号召果农大力发展苹果产业。但由于忽视了基层政府的财政能力不足以供养那么多的农业技术人员，导致政府部门下派乡镇或者村里的技术员监管负责的果园面积非常大，难免衍生出一些应付行为。受访农户告诉研究人员，有些农业技术员举着技术手册在村委会讲解，并没有深入田间地头去指导农户实际操作，结果技术员所讲的原理与农户需求之间存在较大的差距。其次，财政能力是影响农业产业扶持行动启动的关键条件。苹果产业的发展前期需要做好育苗、嫁接、施肥等诸多事务，所付出的成本让很多果农望而却步。在前三次苹果产业扶持行动中，基层政府明显只帮助农户分担了很小的一部分成本，导致很多农户还没等到苹果树丰产就发生了毁苗和挖苗的事情。在第四轮苹果产业扶持行动开始初期，在涉农专项转移支付资金的辅助下，LT县乡政府就投资132万元为愿意参加苹果产业的农户免费提供了前期的生产资料，并投资1200万元在JY镇建立了一座能够一次存储5000吨水果的冷库，缓解了当时果农丰产后苹果无处存储的困难。此外，县财政依托涉农专项转移支付资金，邀请企业出资共同成立产业发展保证金，以1比10的杠杆从银行获取了低息贷款，缓解了产业发展初期农业企业的资金困境。

四、消解农业产业发展中基层政府“积极的惯性”的路径考量

贫困地区基层政府的产业扶持行动陷入“积极的惯性”困境是组织内外条件综合作用的结果。推进脱贫攻坚战取得胜利同样需要从组织内外条件两个层面寻找优化和调适基层政府产业扶持行动的路径。

(一)组织外调适路径

1.提升乡村群众的自组织能力。贫困地区乡村群众的自组织能力不仅事关政府产业扶持资源如何下沉到基层，而且对基层政府产业扶持行动的有效性产生重要的影响。然而，随着城镇化和市场化的推进，乡村社会原子化状态逐渐显现，导致个体的农户既无法有效地把握市场供需变化，也在市场竞争中缺乏足够的话语权。正因为如此才导致LT县在前三次的苹果产业扶持行动中虽然表现出了行动的积极性，但最终也无法规避“积极的惯性”的外部效应。因此，要提升乡村群众的自组织能力，需要从如下几个方面采取措施：首先，需要优化贫困地区农村内部治理结构。一方面，要合理利用农村社会的非正式网络。中国社会是典型的关系型社会，基层政府官员绝大多数属于本土成长，深深地受到当地关系网络结构的影响。因此要充分激发这些关系网络在资源整合、群众聚合、信任培养、利益协调等方面的作用，以确保乡村社会能够有效承接政府下沉的资源。另一方面，要着力建立和完善村落治理的制度规范，有效协调多方利益关系，促成乡村集体行动，规避农业产业发展中的“搭便车”行为。其次，基层政府要拓宽社会组织和经济组织参与政府的产业扶持行动的渠道。基层政府要继续积极支持社会组织和经济组织参与农业产业开发，创建多种经营主体参与产业开发的公共信息平台。

2.强化乡村群众的发展能力。构建政府领导下多元主体参与的行动模式是取得农业产业扶持行动成功的关键所在，其中很重要的一环就在于调动农民群众的积极性和发展能力。离开贫困地区农户发展能力的培养来讨论产业开发无疑是天方夜谭。首先，单纯依靠农户自身的资源来提升发展能力几乎是不可完成的任务，为此需要发挥国家、发达地区和社会力量的联动作用。由于贫困地区农户可抵押贷款的资产很有限，能够获得银行获取贷款的数量和机会都比较少。因此，需要政府部门增加对贫困地区的政策倾斜，继续出台优惠政策, 给予资金投入。政府部门要加大对农业产业基础设施建设中的资金保障力度，通过贴息和奖补等措施降低产业发展初期经营主体的运营成本。此外，政府要对返乡创业的农民工和新乡贤等提供一定的创业基金，搭建社会力量和市场资本参与乡村农业产业发展的平台，为市场资本进入乡村创造便利条件(12)杨钧，李建明，罗能生：《农村基础设施、人力资本投资与农业全要素生产率：基于空间杜宾模型的实证研究》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)，2019年第4期。。其次，基层政府要着重培养乡村经济精英的带领能力。农业产业发展的核心问题是要解决好小农户与大市场对接的问题。乡村经济精英相较一般群众享有更丰富的社会资本，对市场需求信息的把控能力也更强。在扶持乡村产业发展中，基层政府要采取措施激发乡村经济精英的带领作用，以精英带头激励贫困人口，克服单个小农户对接市场存在的话语权的不足。

(二)组织内调适路径

1.提升基层政府的财政能力。鉴于当下贫困地区基层政府财政能力不足的事实，纵向与横向的转移支付成为基层政府持续推进农业产业扶持行动、取得脱贫攻坚胜利的重要途径。首先，在县级政府财政独立性尚未获取充足发展的条件下，要进一步加大中央、省级政府自上而下的转移支付和发达地区对贫困地区横向转移支付的力度，破解贫困地区基层政府财政能力不足。其次，从长远计，要提升贫困地区基层政府的财政能力，还需要推进地方主体税种建设，构建县级财力保障机制, 夯实地方财力, 提高地方财政独立程度, 减少县级财政对转移支付的依赖程度。最后，提高地方政府征管能力。要加大宣传力度, 提高征管人员素质，利用网络信息技术进一步完善税收监控体系, 提高地方税收征管效率。

2.基层政府要扮演农业企业与农户冲突的缓冲阀角色。农业产业的发展是一个漫长的过程，在此过程中不仅面临巨大的风险，还需要在产业大战的初期投入巨量的资金。从农业企业角度来看，农业企业不仅要承担产业发展的诸多风险，还必须确保兑现给参与产业项目的农户的承诺。但问题的症结在于普通农户往往存在收益预期短期化的取向，他们不关心产业能否获得可持续的发展能力，只关心自己当年的投入是否能够得到预期的回报。在LT县政府前三次苹果产业扶持行动中，苹果树从种植到丰产往往需要五年时间，很多农户还没等到挂果丰产就私下悄悄地将果树挖了，种上了当年就能获得收益的小麦等作物，这是该县政府的产业扶持行动连续三次陷入“积极的惯性”困境的重要根源之一。在第四次农业产业扶持行动中，LT县以财政资金为基本保证金，从银行为企业争取到到优惠贷款，并为企业贷款贴息，有效地减轻了企业的运营负担，从而促进了产业扶持行动的成功。未来推进脱贫攻坚向纵深发展，基层政府需要进一步承担起缓冲阀的作用，为产业资本的形成创造条件。

五、结论与讨论

受自身条件的限制，贫困地区要促进农业产业振兴，必须在政府强有力的领导下才能够实现。但是由于组织内外条件的影响，贫困地区基层政府在推进农业产业发展的过程中往往会陷入“积极的惯性”困境，具体表现为：一方面，基层政府通常采用宣传动员、考察调研、指标摊派、巡视检查等行政化的方式极力推进产业项目，表现出发展产业的积极性；另一方面，基层政府调动各种资源扶持农业产业，结果部分产业项目陷入无效或者低效状态，呈现出稳定的组织惯性。贫困地区基层政府农业产业扶持行动之所以陷入“积极的惯性”困境，是由基层政府财政能力、政府政策执行韧性等组织内条件及乡村社会自主发展能力和自组织能力等组织外条件作用的结果。