从“村账乡代管”到“村账乡监管”的探讨

闫宏伟

摘要： 论述了村集体经济组织财会业务问题，由乡镇经营部门代为管理的优点和不足，村集体经济组织为了适应乡村振兴的发展，必须实行村级财会工作由村级自己独立处理业务或者聘用第三方会计代理公司处理业务，以解决乡镇经营管理部门代理村账的弊端。

关键词： 村集体经济组织;财会业务;独立自主使用;第三方代理会计业务

伴随着国家实施“乡村振兴”战略，村集体经济组织的经济实力飞速壮大起来，“村账乡代管”的财务管理制度对农村集体经济发展的制约和束缚也逐渐凸显，需要进行大的变革，以适应不断发展的农村集体经济管理需求，即以“村账乡监管”模式代替“村账乡代管”模式。

1 村账乡代管制度建立的原因

2003年，为了规范农村集体经济组织的财会业务，强化村级经济组织会计核算。兴安盟开始实行“村账乡代管”制度，就是村集体经济组织的经济业务由乡镇经营管理部门进行核算的一系列的经济管理模式，这种经济管理模式适应了当时的农村集体财务管理需求，为推动农村集体经济的会计业务规范管理发挥了积极作用。

1.1 当时的集体经济十分薄弱

上世纪九十年代，村集体的经济来源基本上是依靠“三提五统”中的“三提留”，即按上缴农业税的耕地面积做为基数，用该基数征收“三提五统”形成的。“三提”指三项提留，即公积金、公益金、管理费;“五统”指五项统筹，教育附加、计划生育、民兵训练、优抚、交通等 民办公助事业统筹款。“三提五统”所收缴的款项用于村级的人员工资、办公经费、村级教育事业、“五保户”供养以及公益事业。

从1994年至2003年，农村各项事业发展较快，尤其是农村大办教育搞“两基达标”使当时的集体经济组织背负了沉重的经济负担（“两基”即：基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的简称）。加上1998年世界经济危机之后的几年间，粮食价格受到影响持续下降，旱灾等灾情持续，导致农民种地的收入不增反降，挫伤了农民种粮积极性，部分农民举家外出务工，导致农村都不同程度上出现了耕地撂荒的现象。这样不但造成农业税无法征收，也造成了“三提五统”无法收缴。有些村集体经济组织为了村级工作的运行，不但违规对外发包了机动地，也低价拍卖了“四荒”、集体林地、路旁林，甚至有的村集体已经没有任何集体资产了，部分村的集体经济处于崩溃的境地。

虽然村集体经济组织都在金融机构开设了银行账户，但银行账户基本上没有存款。

1.2 财务管理制度执行不到位

早在2000年10月1日实施的《内蒙古自治区村财务管理条例》就明确规定了村以及村集体的资金管理、资产管理等方面职责，但在具体实施工作中，村集体经济组织均没有严格执行该条例，所以时常出现了“包包账”、“条条账”、“账外账”、“高息借款”等问题，不但出现了大量違反财经纪律的现象，也加剧了村集体经济的债务迅速增长。

1.3 财务人员的频繁流动以及专业素质整体不高

村民委员会每三年都需要进行换届选举工作，由于每次村民委员会换届后，就会出现财务人员频繁变动现象。部分村集体经济组织的财务人员整体素质不高，有的财务人员甚至只有小学文化，没有接受过专业财会业务培训。

为了解决这些问题，当时实施了“村账乡代管”制度。“村账乡代管”的财务工作管理模式适合于集体经济体量小，业务笔数少或者村集体经济组织财务管理混乱的情况。“村账乡代管”的工作模式在刚刚实施之初，缓解了村集体经济组织财务水平低的问题，初步遏制了“包包账”、“条条账”、小金库、“账外账”、“高息借款”等违反财经纪律的问题。

2 “村账乡代管”的工作管理方式上存在的问题

随着中国加入世界贸易组织后并于2004年取消农业税，国家为了稳定并发展“三农”，也取消了 “三提五统”的征收依据，不允许对农户征收“三提五统”。

所有民办公助的事业支出均由国家公共财政承担，包括原来由村级负担的乡村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等。同时，村集体经济组织的办公经费也由上级财政给予补助。

随着国家财政的迅速增长，为了弥补村级事务整体运行支出、村级基础设施建设支出、办公场所的逐渐改善以及“一事一议”等公用事业的发展，经济情况得到了极大的改善，集体经济不断的壮大起来。

随着村集体经济的好转，村集体经济组织可用的资金量逐渐增大，村集体的经济业务发生笔数也出现了量的变化，“村账乡代管”的模式已不适应时代的要求，存在许多的缺陷，具体如下：

2.1 职能交叉，职责混淆

《内蒙古自治区村财务管理条例》中第四条规定“苏木乡镇人民政府负责本行政区域内村财务管理工作，其日常的指导和监督工作由苏木乡镇农牧业经营管理机构负责”。所以，乡镇经营管理部门的职能是指导、监督村集体经济的运行。实行“村账乡代管”后，经营管理部门由一个指导监督的业务部门转变为具体业务操作部门，不但代理村集体经济组织财务收支的记账业务，同时监督各村各项费用支出。

按照《内蒙古自治区村财务管理条例》第二十八条规定“苏木乡镇农牧业经营管理机构对本行政区域内的村的财务每年至少审计一次;旗县农牧业经营管理部门每年应当进行抽查审计;专项审计可以根据实际需要安排。”而在实际工作中，几乎没有乡镇经营管理部门按照《内蒙古自治区村财务管理条例》去认真执行审计工作。

乡镇经营管理部门在工作角色上即当运动员，又当裁判员，也就是 “耕了别人田，荒了自己的地！”。

2.2 经营管理部门人才短缺，专业水平整体下滑

由于实施了乡镇机构改革后，专职财会人员逐渐调出;另一方面，乡镇政府把一些非专业的干部调整到经营管理部门，所以，就出现经营管理部门专业财务人员财会业务水平整体急剧下降的问题。

为了“村账乡代管”的模式持续运行，就招聘了一些临时非财会专业的工作人员，充实到“村账乡代管”的会计代理服务工作中，代理记账业务水平严重下滑。

2.3 在管理上没有执行财经制度，存在严重的廉洁风险和廉政风险

“村账乡代管”的工作模式，在实际工作中，没有按流程执行财会工作，存在严重的风险。例如在资金使用过程中，没有执行资金直接支付制度，反尔全部是大额提现情况，村集体经济组织发生经济业务时，出现大额资金直接提现至村书记或报账员的个人账户上，村干部直接用现金购买商品和服务，在这种大额现金支付的情况下，存在非常严重的廉洁风险。

因为村集体经济组织没有独立账户，专项资金或发生突发事件时的备用金直接拨付至村民委会成员的私人账户（含存折户）的，极易形成“公款私存”风险。由于公示不及时或专项资金处理不当等原因，也给村干部公信力和群众满意度大打折扣，严重影响了干群关系，也极易产生廉政风险。

2.4 挤占乡镇经费并存在长期临时工现象

一方面，大多数乡镇政府为了完成经营管理部门的代理记账工作，在政府干部不足的情况下专门聘用了临时工作人员;另一方面，国家政策不允许向各行政村收取任何服务费，所以，乡镇政府为经营管理部门聘用的临时工作人员工资，只能挤占乡鎮的公用经费。

另外，长期聘用临时工作人员，乡镇政府极易产生劳务纠纷风险。

2.5 经管管理部门权力过大

由于经管管理部门负责审批村集体经济组织的财会业务支出，所以财经权力过于集中，极易产生弊端，如：有些乡镇经管管理部门向被管理的村销售办公用品，甚至变向从各村收取服务费用。

2.6 资金使用不方便

因为村集体经济组织没有独立账户，各村银行存款都存放在乡镇经营管理部门设置的统一“代管账户”中。

一是村级工作费用使用时审批的环节过多，工作效率极低。例如某村实施一项环境整治工程，按照“四议两公开”执行时，村集体经济组织的资金，按要求由村民监督委员会成员签字并盖章，按“村账乡代管”的工作模式必须由分管乡镇长签字审批、主管财经工作的乡镇长签字审批、经管管理部门负责人签字审批，层层审核审批导致资金到达速度慢，影响村级事务的执行，更影响村干部的干事积极性。

二是存在被挪用的风险。村集体的款项存入账户时容易，使用款项时难。如某村征地款存入在代管账户中，在其不知情的情况下，被乡镇强行从“代理账户”上挪用几十万资金用于乡镇的基本建设支出，当该村想用征地款办村级公用事业时，代管账户上却无款可用。

3 “村账乡监管”制度模式的主要优势

“村账乡监管”本质是对接《内蒙古自治区村财务管理条例》而采取的具体落实措施，具体内容是村级财务工作由本村集体经济组织自主承担或者由村级委托的第三方代理机构代理指导和监督。这种监管模式，是一种适应新农村建设的集体经济管理模式。它的优越性主要表现在以下几个方面：

3.1 “村账由村级聘用专业的财会人员独立管理”的模式，即“自己的家自己当”

在村级集体经济不断增强的情况下，集体经济组织能独立自主的承担所有人员的经费，包括聘用的财务人员工资。在乡镇经营管理部门指导和监督下，村级集体经济组织聘用专业的财务人员进行独立核算，在拥有独立银行账户的基础上，严格执行财务制度，减少现金支付业务;及时办理收入和支付业务，使村级集体经济组织迸发出青春和活力。

3.2 “村账由村级集体经济组织委托的第三方代理”的模式，即代理记账公司记账模式

通过村级集体经济组织与代理记账公司签订代理协议，让第三方专业的财务人员对村集体经济组织的财务工作进行专业的管理，该管理模式的优势是：

一是节省财务管理成本，享受专业财会人员的服务。村集体经济组织财会业务由第三方代理记账公司代理，村集体经济组织就不用直接聘用一个专业财务人员，用最少的工资成本享受最佳的会计业务服务。同时解决村级财会人员会计水平太低等问题，避免因村民委员会换届选举引起的财务人员频繁变动问题，也解决了乡镇政府经营管理部门财务人员整体水平不高的问题。

二是提高乡镇公用经费支出效率。经营管理部门不再使用临时工作人员，节约了政府的公用经费，乡镇政府提高公用经费的使用效率。

三是发挥经营管理部门的指导和监督作用。经营管理部门专心于主责主业，加大对所辖村的财会业务工作进行有效的指导和监督工作。

四是降低劳务纠纷风险。乡镇政府减少聘用临时工作人员，从而降低劳务纠纷风险。

3.3 适应时代发展，加快支付业务办理流程

村集体经济组织因为拥有独立的银行账户，可以及时使用网银办理各种支付业务。在正常业务支出和突发事件的资金支出过程中，村集体经济组织可以快速的办理银行存款的支付业务，解决村级事务执行慢的问题。

3.4 解决财务权力过于集中、资金被挪用的问题

村集体经济组织独立管理本集体的资金，在严格按照规定下使用村集体资金，监督委员会严格按程序审批，及时办理收支业务。有效的解决权力集中的问题，快捷的办理村集体经济业务。与此同时，解决村集体经济组织资金被挪用等不良现象。

3.5 降低现金支付风险，防止发生违反廉洁纪律问题

用村集体经济组织的银行账户进行收支，可以有效防止“坐收坐支”、“个人账户收付款”等问题，加大银行转账业务的办理，减少现金的直接支付业务，防止发生违反廉洁纪律问题，更好的融洽干群关系。

总之，“村账乡监管”模式适应现在农村集体经济管理的先进模式，适应时代发展的要求，更符合“乡村振兴”的需要。

参考文献

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