二战后日本乡村规划发展历程对我国的启示

周力行 刘宇

摘要 近年来在美丽乡村等乡村再造运动的发展和带动下，我国乡村土地的利用、规划以及原有环境的整改和优化等乡村建设，在取得了可观成果的同时也暴露出空间利用不充分、管理不合理等问题。相比之下，同样面临人多地少等问题的邻国日本在70多年的乡村发展、建设和再造的过程中逐渐进行着乡村土地、空间的合理规划以及环境的整改，在完成工业化和城市化的同时建成了均衡、稳定的乡村环境。以日本乡村规划的演变历程、发展方向和采用的方法、手段为基础，探究这一过程的经验对中国的启示，以便为将来的研究和实践提供借鉴。

关键词 日本乡村;乡村规划;空间;土地;环境

中图分类号 TU982.29  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2021）04-0209-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.04.057

The Enlightenment to China of the Development of Japanese Rural Planning after World War II

ZHOU Li-xing，LIU Yu

（Suqian College，Suqian， Jiangsu 223800）

Abstract In recent years， with the development and promotion of the rural reconstruction movement such as beautiful countryside， the rural construction and development in China are in full swing， including the use of rural land， planning and the rectification and optimization of the original environment， which has made considerable achievements， but also exposed the problems of insufficient space utilization and unreasonable management. In contrast， neighboring Japan， which is also faced with the problems of large population， less land， has gradually carried out reasonable planning of rural land and space and environmental rectification in the process of rural development， construction and reconstruction for more than 70 years， and has built a balanced and stable rural environment while completing industrialization and urbanization. Based on the evolution process， development direction， methods and means of rural planning in Japan， this paper explores the enlightenment of the experience of this process to China， so as to provide reference for future research and practice.

Key words Japanese Village;Rural planning;Space;Land;Environment

作者简介 周力行（1994—），男，江苏宿迁人，助教，硕士，从事风景园林规划设计研究。

收稿日期 2020-07-11

二战结束后的十几年里，在土地私有制和地方自治的框架下，在推进广大乡村地區发展的同时，日本以“农村计划”为名推进着乡村环境及用地的规划设计与建设，其中包括经济发展、用地规划、防灾减灾、基础设施建设、景观营造、人居环境优化等方面，这一过程中不同层次的国土规划的方法、手段和相关规章制度都推动着乡村规划的进行[1]，不同时期的社会经济背景和相关政策也对这一过程产生着不可忽视的影响。

经过七十多年来的发展、建设和改进，日本乡村规划成效显著，通过合理的土地利用与空间规划，结合相关法律条例与治理方式的完善。逐渐实现了乡村在经济生产、居民生活、自然生态等领域的均衡发展。基本上实现了城乡一体化，保证乡村发展水平不落后于城镇[2]。这些对于同样人多地少且有着悠久农耕文明传统的中国而言，同样具有参考价值。除了乡村再造相关参与群体的参与与规章制度、方针政策等因素的作用，日本乡村环境和用地规划的体系、方法、法律条例等方面的形成、发展与完善，对于我国乡村地区的规划设计和发展建设同样有着显著的借鉴意义。

1 二战后日本乡村规划演变概况

1.1 战后经济恢复期

1945—1955年，日本的国民经济逐渐从战争中恢复并进入高速发展阶段，同一时期随着土地制度改革与地方自治化的进行，乡村地区的发展与建设逐渐展开。经济方面，从1947年起通过各地设立的农业协同组合（简称“农协”）将原本分散经营的农户组织起来进行农业的统一化生产，显著地提高了生产效率与产品竞争力[3]。从1949年起开始推行价格保护与农户补贴制度，并设立贷款和补贴制度保证农民生活水平与经济利益，同时通过农协进行农民的培训和教育，使之成为有独立思考和处理能力的居民。

这一时期日本的乡村规划与建设主要集中在农业用地的整理、扩展，以及农业生产和居民生活相关的基础设施的建设，如市町村等地方自治体开始进行大规模集资以建设道路、给排水、供电系统等基础设施，以此改善乡村居民的居住与生产生活条件[3]。

乡村国土规划方面，1950年由日本国会制定通过《国土综合开发法》，国家、地区、特殊地域3个层次的乡村规划体系初步形成，其中国家层面的规划以国土综合规划为主导，在此基础上由都道府县一级进行协调管理，市町村等基层行政单位根据所在地发展状况制定详细乡村规划计划，地区性的规划则是将日本全国分成北陆、北海道等7个区域，并根据各地区的特色与条件制定配套的发展计划[4]，特殊地域规划多针对自然条件较为恶劣的边远地区，如山村、渔村和雨雪灾害频发的村落。

1.2 经济高速发展期

1955—1973年，伴随着国民经济的高速发展，城市开始大幅扩张，日本城市化率由1955年的37%提高到了1970年的72%。与之相对应的是农业从业人口由1955年的1 610万降至1970年的1 010万，随着以东京、大阪、名古屋为中心的三大都市圈的形成，市町村开始根据中小学的服务范围展开合并[4]，从1953年的9 868个减少到1961年的3 472个。这一时期日本乡村空心化开始出现，兼业农户的比重不断提高。

针对这一时期出现的问题，1961年日本颁布实施的《农业基本法》标志着工业反哺农业进程的开始，次年颁布的《第二次全国综合开发计划》进一步巩固了“全国—区域—地方”的乡村规划框架[5]。随后于1971年出台的《乡村地区引入工业促进法》鼓励城市工业向乡村转移，为乡村居民提供就业机会带动乡村发展。

随着乡村建设的过程中城乡差距拉大、乡村劳力不足等问题不断显现，需要根据乡村的发展规律制定相应的规范条例。在此背景下1969年日本《农业振兴地区整治建设法》出台，农业振兴地区规划制度从此确立。许多地区开始实施乡村振兴计划，划定相应的试点并展开建设。乡村规划的发展重点逐渐由经济振兴转向乡村中土地的分类、规划，以及基础设施与人居环境的整治优化。乡村规划方法的研究随之提上日程，日本建筑学会和农业土木学会都设立了相应分支机构，展开对乡村规划理论与方法的研究。

1.3 平稳发展期

从1973年起由于石油危机的影响，日本经济结束高速增长进入平稳发展期。乡村经历了近30年的平稳发展后人口净流出开始减少，同时农民的非农业收入占比从1970年的60%上升至1985的80%。这一时期日本乡村文化遗产的保护与传承开始受到立法保护，如1975年日本文化省颁布的《文化财保护法》，不仅定义了传统建筑保护区域的实质和评定标准，还首次将民俗、工艺等非物质遗产纳入保护范围。在其推动下，一些历史文化遗产丰富的地区如白川村、古川町等地也展开了对古建筑等文化遗迹的修复与保护。

这一时期乡村的定位以及与城市间的关系开始被重新认识，在规划中开始尝试乡村在空间与功能上同城市相融合。乡村地区在加强基础设施建设的同时，突出自身在经济发展、环境美化、生态修复方面的功能与价值。其规划开始注重区域间的协调发展，努力缩小地域差距。为此日本国土厅制定了1977年的第三次全国综合开发规划与1985年的第四次全国开发规划，前者以乡村中自然和与人居环境的重塑为重点，后者强调加强乡村与城市的交流与联系[5]。同时为了改善环境、缩小城乡差距，相關法律条例不断出台并完善，如规范乡村土地利用秩序、促进乡村建聚落设的《村落地域建设法》、支援边远地区的《半岛振兴法》《综合保养地区建设法》，振兴特定地域的《农林业活性化基础设施整治法》《过疏地域振兴特别措施法》等一系列法律条例。

到了1990年，随着经济低迷期的到来与进口农产品的冲击，日本乡村开始面临产业衰退、文化凋零、自然环境恶化与人口老龄化的困境。这一时期农业在国家安全、文化传承、自然保护与生态平衡等方面的价值开始受到重视，许多地区在新一轮国土规划与地区自治的框架下开始了乡村环境的重新整治与规划设计，其中包括艺术家参与的越后妻有地区艺术化再造、北海道美瑛町山丘花田、饭仁町村落风貌整顿等。

1998年日本第五次国土综合规划出台，乡村规划的重点逐渐转向使乡村生产生活同原有自然环境与生态系统相协调[5]。如石川县下辖地区的用地规划中，便将乡村用地空间规划的重点逐渐转向城乡融合、环境治理、未开发区域规划以及地震等自然灾害的防治（图1～3）[4]。这一时期以农村规划学会为代表的乡村规划研究领域的研究重点逐渐由用地规划与基础设施建设转向城乡一体化与以乡村景观营造为代表的乡村环境与特色的塑造。其中包括离岛等边远地区的乡村景观规划、建设与管理，逐渐完善的研究和实际成果，也使社会日本各界加深了乡村空间中景观营造的思考。

2 战后日本乡村规划体系及其特色

2.1 规划体系

日本的乡村规划可分为全国、地区、地方3个层次，其中国家层面由国土交通省等主管部门制定用地规划方针进行统筹规划。颁布相关条例与制度作为规划实践必须遵守的规范，并在实际运作当中根据既定的规章制度进行管理与指导。

地方层面以都道府县与市町村两级地方自治团体为主体，其中都道府县根据国家的方针政策与法律条例，同中央的国土交通省等部门一道对市町村一级的乡村规划进行财政方面的援助，并调整其发展方向。市町村根据所在地的发展状况与地域条件、特点，划定需要进行整备的区域并制定规划计划，进而展开用地、环境与空间的规划设计[6]。

各种研究性的学术团体在实践中同各地行政管理机关合作，展开规划设计。其中1981年农村规划学会的成立标志着日本乡村规划研究体系逐渐臻于成熟，研究领域开始转向居住空间与农业用地的协调，乡村环境的进一步整治与建设，乡村景观的营造、评价与保护，以及居民参与下的乡村特色的体现[6]。同一时期随着政府对于乡村规划、建设与景观营造的不断推进，研究机构也开始同官方与民间的相关机构合作，推动山林、农田、水域、人文古迹等构成的乡村景观资源的分类分析与规划设计的相关研究进一步深化。

2.2 实际案例

作为重要的粮食产地，秋田县大潟村土地规划主要从农业生产、聚落建设、行政管理三方面入手。在1957年的最初规划中规划有农户4 700户，单户耕作面积为2.5 hm2（图4、5）[6]，在后来的计划中为了适应未来日本乡村发展的指标，聚落形态、生活环境、生产设施、土地规划方式都进行了重新探讨和更新[6]。至1961年户数减值2 400户，单户耕作面积扩大至5 hm2（图6）[6]，1973年的重新规划中户数和单户耕作面积变为580户和15 hm2以适应农业协同作业和机械化生产。同时聚落的规划形式也由1957年六村落+两综合组团，调整为1961年的三村落+一综合组团（图7）[6]，最终定型为综合组团融合居住用地的方案[6]。

受到当时西方国家中出现的职住分离、农家小规模住宅区化规划思潮的影响，大潟村在规划中出现了生活场所和生产用地完全分离的趋势，表现为居住用地集约化，生产场所与配套设施集中分布于居住空间的外围。另一特征是规划有相对集中且徒步可达的生活圈，如村落中心的公共设施带，其中布置有学校、商店、邮局等设施，最大程度地满足了所在地居民生产活动与日常生活的需求。

2.3 乡村规划体系的调整与改善

20世纪50年代初到60年代末，近20年的经济高速增长使日本城市近乎无序扩张，乡村大片空间被占据，许多土地的功能性质快速转变，大量农林渔业用地被开发为居住区和生产区域，生产、生活用地

空间和原有自然环境日益混杂，为了控制这一局面1968年颁布的《新都市规划法》开始对已建成的城市用地与乡村中的城市规划预留地的空间范围进行划分，次年颁布的《农业振兴地区整治法》将乡村环境中需要规划建设的区域划定为

农业振兴地区，并制定了其土地利用、产业发展、基础设施建设的要求和规范。

从1980年代初起在乡村人口流失、产业凋敝、公害污染加剧的同时，许多大城市开始出现人口拥挤、用地紧张、自然环境恶化的问题。为摆脱这一困境，以发掘乡村发展潜力的综合性地方规划开始提上日程。其要点之一是通过完善乡村基础设施与服务设施，改善居民生活环境和生活质量，为年轻人提供就业机会，并传承所在地历史文化。二是在当时“一村一品”运动的带动下规划各地特色产业，促进其进一步创造价值，并引入其他产业为居民创造就业机会。三是土地和环境的规划上顺应自然，保持动植物栖息地的原生状态，合理规划产业并控制其噪音、污染物对自然环境的影响。四是开通自治体和居民间的沟通渠道，使居民意见得以及时反映[7]。其中最典型的当属茨城县的乡村用地规划，其境内多个市町村根据自身的发展状况，在保障粮食供给量的前提下展开了乡村环境的整顿与基础设施的完善。包括改造住宅以优化生活条件，这一切都由当地居民和自治体共同出资完成，在此过程中也充分的采纳了居民的建议。

在同一时期德国“多核分散型规划”理念的影响下，祖田修等农学学者开始了对建设“农村都市”空间的研究，其本质是在各个区域中心都市的周围建立起田园式的城乡融合空间。其中既有农田、工厂等生产场所，也有医院、学校、商店、银行等服务设施，并保留有相对完整的自然环境[7]。从而在缓解了大城市资源匮乏、人口拥挤、自然环境退化等问题的同时，也满足了乡村维持人口、发展产业、改善生活、保持自然环境的需求，尤其是居民在医疗、教育、文化方面的需要。

这一方面以福井县上中町较为典型，作为一处以农业为主的村镇，自20世纪60年代起在完成了农业用地统一规划与农业系统化生产经营的基础上，开始咨询当地居民意见，制定出旨在整顿聚落生产生活环境，改善居民生活质量的规划计划。从20世纪70年代末到80年代初，镇上的道路等基础设施大规模整修，健身广场、村镇公园等也相继落成，极大地丰富了居民的文化与体育生活。许多神社、寺院、旧民居也在改造之后面貌焕然一新，并且都在增加绿化植被的同时最大程度地保持了原有风貌。环境的改善带来了产业的振兴，加工工厂的加入为当地提供了更多的就业机会。

20世纪80年代末日本许多纳入城市规划区域范围的土地开始兼作农业生产用途，而此类用地并不属于农林水产省的制度适用范围。为了应对这一变化，都市生产绿地规划制度由此建立，至2017年日本《都市农业振兴基本法》开始实施，标志着这一过程的完成[8]。

经过60多年的稳定发展，乡村规划的内容从最初的用地安排、设施保障与产业发展，逐渐扩展为通过社会、经济与空间三位一体统筹规划，对乡村的土地利用、社会治理、经济振兴、环境优化、生态平衡进行协调和完善。乡村规划的发展也促使乡村的功能由单纯的农业生产转向多方面综合功能，其中包括粮食和能源的保障，生态系统与生物多样性的维持，水源的保护涵养，景观塑造、环境美化，以及历史人文的展示与传承。

3 日本乡村规划体系的借鉴意义

3.1 健全规章条例体系

在日本乡村大发展的20世纪50—70年代，乡村建设所用的资金中中央政府拨款、都道府县出资和市町自筹款的比重分别为60%、20%、10%，20世纪80年代以后随着中央对地方转移支付制度的逐渐健全，中央投入的比重下降至50%，此后地方投入资金的比重日渐增加，至2012年全国市町村对乡村建设的投入为5 566万日元，超过了都道府县一级的4 948万日元。在财政投入不断加大的背景下，相应的管理制度与规章条例亦不断完善。

进入20世纪90年代，随着日本国土一体化规划时代的到来，为了在人口大量流出的同时保障乡村的发展动力，不仅对《国土利用规划法》《农业振兴地域整治建设法》等已有的法律条例进行了与时俱进的修改与完善，还根据当时的发展状况，制定并出台了《国土形成规划法》《过疏地区自立促进特别措施法》《国土形成规划法》等針对性的相关法律[9]。2015—2020年，日本又修订颁布了《村落地域整治法》《景观法》等更加符合地方基层现状的非刚性条例。法律法规体系的建立与完善，促进了国家、区域（都道府县）、地方基层（市町村）3个层面的乡村用地规划的推进，为其提供了可靠的法律依据与保障。如在《村落地域整治法》中村落农业振兴用地规划的基础上，制定具体的农村综合整治计划。从而保证了乡村规划有法可依，建设实践有条不紊地推进[10]。

3.2 因地制宜、尊重自然、突出特色 基于适时出台的政策与规章制度，在实践中日本的乡村规划建设亦遵循着因地制宜原则。即根据所在地的自然、人文、经济发展水平等指标，采取相应手段对环境进行规划设计与重新改造，为乡村赋予新的发展动力与活力[11]。如近年来的生态村规划，便是所在地根据城市郊区与乡村的自然环境与生态系统基底，进行乡村环境的生态化改造（图8）[13]。前者主要是建设能源循环利用的低碳型居住区与高效利用各种堆肥的市民农园，后者则是建设以生态农业为主打的，提倡融合自然并高效利用动物、植物等生物资源的新型生态乡村。从而在保障原有乡村稳定发展的基础上，显著地提升了其生态效益与价值[12]。

在推动乡村生态化建设的同时，乡村环境的美化提升与改造建设成为规划中的重要组成部分，以保留原有景物与建设新景观为主。前者主要内容是保留村落周围的寺庙、桥梁、古建筑等历史遗迹尽可能恢复其原有的风貌与样式，同时与节日、庆典、历史传说等非物质性要素相结合，使历史遗存以更加生动形象的样貌展示于游人面前[13]。后者则是基于现有的自然环境及其中出产的木材、石材、植物，以及各种工业生产中遗留的废料，在不破坏原有生态系统完整性的基础上，创造顺应自然景观风貌，且具有美化环境、传承文化、社交活动、修复生态环境的景观空间与设施（图9）[13]。最具有代表性的例子，当属北海道美瑛町的五色花海、岐阜县古川町以及越后妻有地区的乡村艺术祭，其共同特征是基于现有条件改造或新建景观设施，吸引外地游客，最大程度地体现了当地特色[14]。

3.3 广泛听取意见、积极沟通协调

经过战后近70年的发展演变，日本的地方自治制度已经相当成熟与完善。在行政管理体制上，随着20世纪60—80年代的多次市町村合并与20世纪90年代以来的地方分权改革，日本中央政府、地方政府（都道府县）、基层自治体（市町村）3级体系进一步强化，确保了高效管理与政令畅通。同时地方基层自治制度的改进，使得市町村一级的基层自治团体皆由当地住民选举选出，并对其负责[15]。一方面保证了中央制定的方针政策与法律条例能够执行并落实到位，另一方面也使得基层最真实的民意得以充分反映。许多地区的市町村议会时常进行民意调查，如山形县小国町便充分咨询了该地居民对于乡村居住、生活与工作环境的意见，并使之落实到规划与建设实践中，做到了群策群力、通力协作[16]。

实践中则是以村落为主导，展开乡村的规划与建设，并在过程中动员当地居民积极参与，如场地的设计布局与产业的定位与发展。同时与所在地上一级政府合作，推动并维持公共设施与工程的运转[17]，并在对当地居民提供技能培训的基础上，吸纳受过系统教育的高素质劳动力，并进一步明确经营主体与法人关系，保证乡村规划建设的有效成果。

4 总结

作为亚洲为数不多的发达国家，日本在战后70多年当中，走出了一条独具特色的乡村规划之路，在促进乡村发展延续的同时，亦为其他国家提供了可借鉴的经验。首先包括规章制度与法律条例体系的建立与完善，以法律为乡村用地规划与建设提供指导、依据与保障。其次是在规划、建设的过程中顺应原有的自然环境基底与尊重历史文化积淀，保证对用地空间进行合理规划、对乡村环境进行翻新建设的同时，保证自然生态系统的稳定性与生物多样性，并使规划、建设的成果与乡土文化元素相融合，保证发展的动力。最后是在实践中充分尊重民意，发扬群体智慧，集思广益、共谋发展。

相比之下，我国由于历史遗留原因与发展过程中特殊阶段的影响，城乡二元体制长期存在，乡村的发展建设一度滞后。近年来由于后工业化时代的到来、产业升级与社会治理能力改进的迫切需求，对乡村的投入力度不断加大，随着新农村建设与美丽乡村运动的不断推进，一批风景秀美、生活舒适、乡风文明、综合效益突出的新型乡村不断涌现，其用地空间规划与景观造景亦可圈可点。但总体来看，我国广大乡村地区仍然存在着治理体系不完善、民主活动参与度不高、产业结构单一、历史文化特征不突出、规划建设不合理、景观营造效果不显著的问题[18]。对于以上现状，邻国日本的经验或许有许多可取之处，实践中更应当因地制宜地采取其中的优点，推进乡村规划建设的有序推进。

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