半农半牧区基本农田利用现状及应对策略

永海 包玉珍

摘要 以半农半牧区典型区域内蒙古巴林右旗为研究区，基于农牧户与基层干部的实地访谈第一手资料，对基本农田的建设、扩大以及耕作利用等情况进行了分析。结果发现，因居住位置狭窄或缺少资金导致部分农牧户的基本农田面积小;旱地农田生产仅依靠种植国家补贴性作物维持;因生态移民项目移居导致居住地与农田距离拉远;林地没有补贴;草场与耕地补贴相比差距较大，导致耕地面积扩大;农业面源污染等6个问题，并对基本农田的有效利用与高标准化建设提出了应对策略。

关键词 基本农田;高标准化建设;半农半牧区;巴林右旗

中图分类号 F301.2  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2021）04-0204-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.04.055

Status Quo and Countermeasures of Basic Farmland Utilization in Semi-agricultural and Semi-pastoral Areas—Taking Balin Right Banner in Inner Mongolia as an Example

YONG Hai， BAO Yu-zhen

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongdia 010010）

Abstract The paper took Balin Right Banner， Inner Mongolia， a typical semi-agricultural and semi-pastoral area， as the object of study， and analyzed the construction， expansion and cultivation of its basic farmland based on first-hand information collected through field interviews with farmers， herdsmen and grassroots leaders. The results showed the following six problems： the basic farmland area of some farmers and herdsmen is too small due to the narrow living location or lack of funds; dry farmland production is maintained only by the cultivation of state-subsidized crops; the living place is far away from the farmland due to the ecological migration project; woodland is not subsidized; the gap between grassland and farmland subsidy is large， resulting in the expansion of cultivated land area; agricultural non-point source is polluted. Based on such problems， the authors put forward some countermeasures about the effective utilization of basic farmland and the  high standardized construction.

Key words Basic farmland;High standardized construction;Semi-agricultural and semi-pastoral areas;Balin Right Banner

基金項目 2019年度内蒙古自治区留学人员创新创业启动支持项目“日本农业农村的现状及整治方向对我国乡村振兴战略的启示”。

作者简介 永海（1982—），男，内蒙古赤峰人，助理研究员，博士，从事农村牧区发展研究。

收稿日期 2020-06-11;修回日期 2020-07-08

2019年3月5日，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时指出，要贯彻新发展理念，统筹好经济发展和生态环境保护建设的关系，努力探索出一条符合战略定位、体现内蒙古特色，以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。因此，内蒙古在发展导向上有必要体现本地区特色和优势，进一步有效利用有限的基本农田以及保护红线。

近年来，关于内蒙古自治区基本农田建设与保护研究的文献很多。王友凤等[1-3]讨论了内蒙古自治区基本农田建设、保护与有效利用问题。白雪红等[4-5]探讨了半农半牧区土地流转问题。尽管关于内蒙古自治区半农半牧区基本农田建设、利用与保护、土地流转等研究不少，而基于本地区特色与优势条件、弱点等的系统讨论并不深入。尤其是有关内蒙古东部半农半牧区农牧户的土地承包特征（田块的形状、面积、位置）、在村人口与青壮年外出务工情况、影响耕地流转因素等基于本地区特色与优势的系统研究几乎处于空白状态。

笔者通过与农牧户和基层干部的实地访谈，调研半农半牧区典型区域基本农田利用现状，分析内蒙古自治区东部半农半牧区基本农田的建设与保护、利用过程中存在问题，并提出有益的应对策略。

1 调研区域概况

巴林右旗地处内蒙古自治区东部，赤峰市北部，位于118°15′～120°05′E、43°12′～44°27′N。全旗辖9个苏木（乡）镇、2个街道。2017年末，该旗户籍人口181 930人，其中农牧业人口129 667人（40 316户）。表1显示[6]，巴林右旗土地总面积为102.56万hm2，其中农牧户的草场面积为84.71万hm2，占土地总面积的82.6 %。农牧业户均草场面积为20.01 hm2，人均面积为6.53 hm2。2019年全旗农作物总播种面积约12万hm2（其中，水浇地约5.33万hm2），占土地总面积的11.7 %。农牧业户均耕地面积2.98 hm2，人均面积0.93 hm2。

2 巴林右旗半农半牧嘎查的基本农田利用现状

据作者观察，目前内蒙古东部半农半牧嘎查（村）的基本农田几乎都在村落住宅的周围，面积一般在1～3.33 hm2，它起源于“草库伦”。草库伦也叫“小草库伦”（small fenced pasture）。 据巴林右旗志记载，“1982年春，巴彦塔拉公社阿拉坦德力格等4户牧民自筹资金400元，借贷1 000元，围封草库伦8.73 hm2，创右旗村民联户围封草库伦之开端”[7]。

总之，始于20世纪80年代末建设的小草库伦因有打草场、防风固沙、饲养种羊或病羊等特殊家畜、种植农作物等4個功能，加上网围栏被飞来的枯草和沙土淹没情况下逐渐扩大而变为目前农牧民自身利益最大化的基本农田。关于该内容作者已另有研究[8]。

2.1 A嘎查二组的基本农田建设

在本旗A嘎查二组（村民小组）的实地调研中了解到，草库伦建设始于1989年，3户牧民以铁丝网围栏围封了自家附近的草牧场，其面积为1 hm2，形状为100 m×100 m的正方形，一角有机井。由于“小草库伦”的很多益处，拉网围栏围封的农牧户也逐渐多了起来，同时面积也有了逐步扩大的趋势。随后，1995年嘎查委员会制定了一项小草库伦建设的面积规则，其内容为“每户人口1～2人的小草库伦面积为0.67 hm2;每户人口3～4人的小草库伦面积为1.33 hm2;每户人口为5人以上的小草库伦面积为2 hm2”。但随着时间推移，居住位置宽阔或资金充足家庭的小草库伦自然扩大起来了;反之，居住位置狭窄或缺少资金家庭的小草库伦无地方扩大。到了1999年，该村的居住区附近围满了小草库伦。于是，出于公平性的考虑，A嘎查委会对上述规则的面积不足或新婚家庭按规则重新分配了小草库伦。根据2013年的中央一号文件，该嘎查的农地已确权登记，据相关规定本嘎查的农地确权面积为每人1.67 hm2。因此，部分牧户由于小草库伦面积大于规定的面积导致未能整块确权。据调查了解，截至2019年，A嘎查二组的基本农田确权总面积约593 hm2，其中413 hm2（约70%）左右具有灌溉条件。该组80%的农牧户基本农田面积在1.33～10 hm2，最小为0.67 hm2，最大为17.33 hm2。

2.2 A嘎查二组基本农田的生产状况

经过近30年的建设，大部分草库伦已实施了土地平整作业。近年来，随着打井技术、喷灌、微灌、膜下灌等节水灌溉设备的现代化以及国家基本农田建设项目的支持，部分地下水位较高的平原地区农牧户的小草库伦已具备了基本农田耕作条件。

有灌溉条件的水浇地主要种植玉米、向日葵、谷子等农作物。灌溉农地租赁价格一般在3 900～4 500元/hm2，无论自己种还是出租农地，其收入比较稳定。主要作物的种植成本费用、补贴、产量、价格以及收入状况见表2。

低山丘陵地的作物仍然不具备灌溉条件，主要种植耐旱性作物绿豆和谷子，或者种植补贴金额多的大豆。旱地租赁价格一般在750～1 200元/（hm2·a）。之前750～900元/（hm2·a），因种植大豆有高额的生产者补贴导致旱地租赁价格上涨了。旱地租赁价格也随着春季降水量变化有很大的波动，因此春季旱地的租赁价格与秋季的收获都很不稳定。2017—2019年巴林右旗主要旱地作物的种植成本费用、补贴、产量、价格以及收入等见表2。

3 半农半牧区基本农田的建设中存在的问题

3.1 因居住位置狭窄或贫困导致基本农田面积小

部分农牧户因居住位置狭窄或缺少资金购买铁丝网围栏导致小草库伦的面积小。而后来确权的基本农田面积也小，因此无法投资大量资金打井或安装灌溉设备。在调查中发现，A嘎查二组仍有约180 hm2（约30%）的基本农田不具备灌溉条件。158户中仍有40余户的基本农田是非常零碎的小块（平均仅1 hm2）、不便于机械化作业。另外，根据相关资料[9]发现，内蒙古自治区高标准农田项目的条件都倾向于连片大块的农田，这一点对持有小面积基本农田，并且收入比贫困线略高或在贫困线附近徘徊的农牧户不利。

3.2 因生态移民项目居住地与农田距离远，导致老龄化农牧民营农不便

因实施生态移民项目移居后，居住地与农田距离拉远，或老龄化自身行动不便等原因导致营农不便。2005—2006年，A嘎查二组大部分牧户移到了两处聚集居住。虽然水、电、路、网络等基础设施已完善，但大部分农牧户住宅与基本农田的距离由原来零距离变为1～2 km。由于青壮年或男性人口的外出务工，耕作距离远对留村老龄化或妇女农牧民带来不便，导致他们产生弃耕的想法。

3.3 旱地农田产量低，仅靠种植国家补贴性作物维持

在水源不足的低山丘陵地建设的旱地农田，由于无法灌溉导致产量低下。只有种植绿豆、谷子等耐旱作物以及国家补贴性作物大豆才能盈利。例如，近3年在A嘎查二组旱地种植的绿豆、谷子的收入在1 365～5 535元/hm2，除去土地租金750～1 200元/hm2，盈利在165～4 335元/hm2。也就是说算自己劳动成本的话，盈利很可能是接近于零或负数。因此，近几年旱地一般都种植有3 000元/hm2生产者补贴的作物大豆。从表2看，若除去各种国家补贴3 540元/hm2，种植大豆的盈利几乎是负的。

3.4 大部分植树项目地未纳入公益林生态效益补偿区域，仍然在按草畜平衡区标准补偿

对防护林、退耕还林等各种植树项目林地没有实施公益林生态效益补偿办法。2002年开始，在A嘎查二组实施种植防护林、经济林（文冠果）、退耕还林等植树项目地有近2 000 hm2，只有147 hm2左右的退耕还林地项目地发放了连续13年的补贴，其他林地几乎都在按草畜平衡区补偿标准发放补偿金。因此，部分牧民总想在林间耕种农作物，前些年也出现了不少违规种植作物的现象。

3.5 草原生态补偿标准与耕地补贴相比差距较大，导致部分牧民想尽办法把草场变成耕地

该旗农牧民人均草牧场面积相比纯牧业地区小，因此，农牧民从草原生态补偿政策落实中可得到补助资金为禁牧区平均每人 1 248 元、草畜平衡区平均每人 319 元[10]。在A嘎查二组，人均草牧场面积9.47 hm2。在该嘎查实施草畜平衡区的49.875元/（hm2·a）补偿标准，平均472元/（人·a）。显然，这样低的补偿金额无法与540～3 540元/（hm2·a）的耕地补贴比较。

3.6 仍然存在农业面源污染问题

调研发现，基本农田利用过程中仍然存在农业面源污染问题，尤其是旧地膜的回收工作。据了解，2018年全旗实施膜下滴灌种植面积29 000 hm2，随着灌溉技术的发展，膜下滴灌种植面积也在不断扩大。因此，2019年实施了《巴林右旗2018年旱作农业和废旧地膜回收利用示范县项目》，购置废旧地膜回收捡拾机70台，废旧地膜加工再利用工作。

4 有效利用基本农田的应对策略

4.1 加大对半农半牧区基本农田的资金投入

国家或地方政府应当对半农半牧区基本农田的高标准化建设给予更多的关注，如投入更多的资金，对土地平整或购买灌溉设备、修建田间道路等进行鼓励与支持。例如，以低息或无息的专项贷资金款鼓励常年租赁经营或经营权流转等方式有效利用小面积的基本农田;把部分农牧户小块零碎的、无营农继承人的、或形状不整齐的农田整合为大块的、形状整齐的、适合老龄化农牧民，便于机械化作业的农田，提高基本农田的有效利用率以及高标准化建设，确保国家粮食安全。

4.2 充分利用本地区特征，以此实现“以农养牧”

应当充分利用本地区特征，以发展优质牧草来推进畜牧业发展。例如，制止在完全不具备灌溉可能性的旱地播种粮食作物，实施退牧还草政策，并鼓励人工牧草种植。在巴林右旗，实施第一轮（2011—2015年）草原生态补奖时，有过“生产资料综合补贴为每年每户800元”这一项，但在新一轮（2016—2020年）草原生态补奖方案中取消这一项。下一轮方案的议案中，应当考虑恢复类似于这种鼓励这种“以农养牧”性策略。

4.3 将林地纳入公益林生态效益补偿范围

应当以国土三调数据为基准，对林地进行重新确权。并在国家生态服务价值的相关规定的框架下，考虑纳入公益林生态效益补偿实施办法、或类似于草原特殊功能区[450元/（hm2·a）]生态补偿，至少按草原禁牧区[135元/（hm2·a）]的生态补偿标准给予支持。

4.4 借鉴先行成功经验，缩小耕地与草场的补偿差距来阻止草原开垦

应借鉴典型草原区的锡林郭勒盟正蓝旗、荒漠草原区的阿拉善盟阿拉善左旗等地区以人口为补贴对象的草原生态补偿办法先行经验，缩小耕地补贴与草场生态补偿差距的方法是有效阻止草原开垦的路径，因此这是今后值得探索的研究方向。

4.5 对农业面源污染问题进一步加强监管

政府应当进一步带动，积极指导农牧民进行残膜清理和捡拾。加大资金与技术的投入，继续回收废旧地膜再利用。进一步加强监管，严厉打击生产和使用不合格地膜的行为，推广使用符合国家标准的地膜。

参考文献

[1] 王友凤，鲁丽波.生态脆弱区耕地保护与可持续利用探讨：以鄂尔多斯市为例[J].安徽农业科学，2015，43（8）：282-283，286.

[2]  聂学海，宋戈，王蓓，等.内蒙古自治区耕地利用效益时空特征分析[J].江苏农业科学，2017，45（4）：206-211.

[3]  周廷芳.内蒙古绿色发展的路径与对策[J].前沿，2018（4）：105-113，136.

[4] 白雪红，闫慧敏，黄河清，等.内蒙古农牧交错区耕地流转实证研究：以太仆寺旗幸福乡和千斤沟镇为例[J].资源科学，2014，36（4）：741-748.

[5] 崔新蕾，吴丽娜.农牧交错区土地流转意愿研究：基于农户和牧户层面对比[J].农业现代化研究，2018，39（4）：626-634.

[6] 巴林右旗人民政府.巴林右旗草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016～2020）[Z].2016.

[7] 《巴林右旗志》编纂委员会.巴林右旗志[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，1990：28.

[8] 永海，星野仏方，ソリガ，等.内モンゴル半農半牧地域における「新たな農地開発」の実態と課題——赤峰市の末端行政レベルからの考察[J].沙漠研究，2017，27（1）：9-16.

[9] 赤峰市农牧局农田建设管理科.关于做好2019年高标准农田建设前期工作的通知[A].2019.

[10] 永海.半农半牧区实施草原生態补奖政策的效益问题与思考：以巴林右旗为例[J].北方经济，2020（1）：61-65.