基层投资审计转型发展的积极探索

◆周琪 梁驹/广西壮族自治区柳州市政府投资项目审计中心

自开展投资审计以来，基层审计机关主要以工程造价审计服务为主，但随着我国经济发展进入新常态，政府投资的模式、比重和方向等都相应发生了较大变化，政府投资审计工作正面临着新形势、新任务、新挑战。为更好推动“放管服”改革不断深化，柳州市审计局主动求变，积极探索投资审计转型发展,在推进投资审计“三个转变”等方面取得了切实可行、可以复制的审计效果。

一、提高政治站位，坚持依法审计，在根本方向上转型发展

（一）坚持解放思想，提高政治站位。为更好履行党中央、国务院赋予审计监督的新职责、新任务，柳州市审计局党组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，坚持党建引领。牢固树立“四个意识”，认真做到“两个维护”，切实提高审计政治站位，依法履行审计监督职责，积极开展公共投资审计监督，聚焦重大建设项目，按照“围绕中心、服务大局、突出重点、确保质量”的原则，积极探索适应地方经济发展需求的投资审计模式，不断拓展提升审计监督广度和深度。

（二）坚持依法审计，规范审计权限。审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》下发后，柳州市审计局组织全市投资审计骨干召开专题讨论会，认真梳理全市投资审计工作，进一步厘清建设单位的管理责任和国家审计的监督责任。修改《柳州市政府投资建设项目审计监督办法》，删除以审计结果作为工程结算支付依据的条款，不再强制要求将审计结果作为结算依据。

（三）坚持多管齐下，主动探索转型。一是全市审计干部把习近平总书记在中央审计委员会第一次会议的讲话精神与实际工作结合并纳入“三会一课”学习中，常学常新，从思想上解决“不想转”“等靠拿”的依赖观念。二是坚持保留政府投资项目审计中心，多次就投资审计转型和专职机构问题主动向上级部门做专题汇报，全力争取上级领导部门支持。三是修订、废止不符合现行制度要求的内控管理制度。四是召开全市投资审计工作专题会议，学习传达审计署办公厅《关于进一步严格规范投资审计工作的通知》文件精神，彻底纠正“以审代结”问题。五是举办《柳州市政府投资建设项目审计监督办法》政策说明会，明确工程价款结算审核是建设单位职责，认真梳理是否还存在“以审代结”建设项目。

二、转变思维方式，准确定位投资审计职责，在审计职能上转型发展

目前关于投资审计的职责定位众说不一。有人认为投资审计的主要作用是为政府节约财政资金，因此审计重点应放在工程造价审计上；有人认为投资审计的主要作用是提高工程建设资金使用效率，因此重点应是资金来源和使用。前者混淆了政府审计和中介服务的职能，后者有一定的片面性。明确投资审计的定位，柳州市审计局是这样做的：

（一）定位与审计全覆盖要求相适应。审计全覆盖强调的是审计监督对象和范围的全覆盖，近年来，我局坚持“两统筹”，有计划、有重点地开展重大投资项目审计，同时充分考虑党委、政府的中心工作和审计机关的资源承受能力，坚持从实际情况出发，稳妥推进。主动创新求变，加强对宏观政策调整的研究，积极关注重大公共工程目标实现情况和相关政策措施、发展规划的推进落实情况。

（二）定位与改革方向相适应。党中央提出了深化投融资体制改革、优化营商环境、防范化解地方金融风险等一系列改革举措。我局十分关注国家“十三五”“十四五”规划在柳州实施的项目，以及柳州本地“十三五”“十四五”规划中的重大建设项目。围绕项目规划、投资审批、融资信贷、用地用能、环境评价、工程建设、项目绩效等方面，找准审计工作切入点，发挥专业性强、涉及面广等特点，促进解决这些重大项目建设中遇到的瓶颈问题，有效发挥投资在稳增长中的关键作用。

（三）定位与基层实际相适应。转型发展不是一蹴而就的短期行为，也不是敷衍塞责的应付之举，不能好高骛远也不能畏缩不前。我局清楚地看到基层审计队伍能力素质参差不齐，造价审计人员多，而懂施工管理、懂法规、熟悉大数据分析、能综合判断、善于沟通协作的复合型人才缺乏，能够独立承担项目审计的人员不多，有的县区只有1至2人从事投资审计工作，与当地投资项目数量和资金规模存在较大的比例悬殊。大部分投资审计人员年龄偏大，知识更新慢，出现了青黄不接的局面，面对投资审计转型无所适从、难以适应。要真正实现审计转型发展，这些都是不可回避的客观问题。

三、调整审计目标，从“单一”造价向整体评价转变，在全面审计监督上转型发展

柳州市审计局下属单位柳州市政府投资项目审计中心从2008年成立到2019年，共计完成结算审计项目427个，审计总金额213.64亿元，核减金额27.38亿元，为政府节约大量真金白银。但是伴随着我国经济发展进入新常态，单一的工程造价审计已经不能满足服务大局的需要，面对一些体制上的障碍、机制上的扭曲、制度上的缺陷和管理上的漏洞等问题，不能精准把脉，不能揭示体制机制问题的难点和痛点，不能充分发挥“免疫系统”功能，对此，柳州市审计局进行了一些转变与探索。

（一）从数量规模向质量效益转变。一方面，抛弃与监督职能不符的事务，不断丰富审计内容和审计方式；另一方面，突出政府工作重心，重点关注群众关心的热点、难点问题，对审计发现问题的定性判断更加精确，从而更有针对性地、从更高层次的视角提出审计建议，为政府宏观决策提供依据，充分发挥政府谋士的作用。2017年后，审计项目逐年下降，审计金额逐年增加，2020年，审计项目已减至15个，审计金额高达43.71亿元。自2019年以来，为政府直接挽回损失2.09亿元；向市政府报送审计要情（审计专报）3份，均得到市政府主要领导肯定批示；促进被审计单位出台、完善制度3项；开展2个广西审计重点课题研究。

（二）从单一工程造价审计向全面投资审计转变。从过去单纯的结算审计拓展为以监督为主要目标的竣工决算审计、专项审计调查、项目执行情况审计、概预算执行情况审计等，重点涵盖了立项审批、征地拆迁、招投标、环境保护、建设资金、建设程序等20多个方面内容。审计视野从传统的造价审计逐步扩展至涉及民生的医院、学校项目和市政基础设施项目、影响本地经济发展全局性、战略性、基础性的重大公共工程项目以及新型投融资模式等领域。多种审计方式结合，形成了多领域、集事前、事中、事后、督查等多种组织方式结合的审计新模式。仅2019年柳州市政府投资项目审计中心开展的9个执行情况审计项目，项目金额高达39.39亿元，同比增加了27.78亿元，达到了减少审计项目数量的同时提升审计质量的效果，审计结论和审计建议层次更高，审计覆盖面更广。

（三）从传统投资审计向现代公共投资审计转变。在审计项目计划安排上，采用多种审计类型组合方式，主要聚焦公共资金、公共资源、公共政策、公共权力以及重大公共工程项目的监督。在项目实施上，积极探索审计新实践与现代工程建设技术及智能化、信息化技术的融合，增强投资审计技术含量和科技支撑。一是借助科技信息化、智能化提高审计效率和可信度，实现传统投资审计向现代化审计转变。二是根据审计署下发的审计数据规划，结合项目实际特点设计数据采集标准表，编写分析模型，搭建投资审计系统环境，建立数据审计通道。三是通过参加计算机审计成果演示等交流活动，强化大数据审计意识，积极探索计算机审计与传统投资审计方法的融合应用。

四、转变审计方式，以需求为导向落实整改，在整合资源上转型发展

（一）从实际需要出发制订审计计划。将需求前置，结合自身队伍建设能力，谋划、部署和组织审计工作。紧盯市委、市政府关注的难点，疏通阻碍改革、制约发展的堵点，防范经济运行中的风险点。积极关注新基建、支撑内需扩大的各项政策举措贯彻落实情况，聚焦重要性程度高、涉及面广、资金量大、落实难度大的具体项目和政策措施，聚焦政策不落实、项目不落地以及政策措施不适应、不配套、不衔接等问题，避免资源、资金过剩浪费。

（二）抓好队伍建设，加速复合型人才培养。在现有编制条件下，在夯实专业知识储备的基础上，加强对大数据、人工智能等科技创新领域复合型人才的培训、培养力度。传承“导师制”，倡导“轮岗跟班制”，通过以老带新、以审代训等方式，扩宽人才培养渠道，确保审计事业青蓝相继、薪火相传。

（三）创新组织模式，提高审计效率，落实审计整改。一是在项目实施审计前，以“行动学习进支部”为载体，对审计项目调查了解的重点内容进行“沙盘演练”，采用“头脑风暴”等方式激活查找问题的思维，聚焦突出问题，深度剖析问题存在的原因，制订可行性“作战计划”。同时构建集政策研究组、数据分析组和现场审计组为一体的审计团队，集中进行政策、业务研究和数据分析，提高“作战效率”。二是在审计过程中，实行任务清单制，推行“业务例会制”。对定性难、核实难等难点问题共同研究，整合利用各部门的审计成果、审计线索、审计经验等资源，集思广益找方法、群策群力解难题，协同作战、共享审计成果，激发审计工作效能，减少审计人员自由裁量权。三是坚持以问题为导向，切实做好审计项目质量检查的“后半篇文章”。联合其他市直单位成立联合督查组，对投资审计发现问题的整改落实情况进行全面督查，不定期开展整改落实情况“回头看”检查。通过多项举措，将审计整改落到实处，审计整改率达到100%，实现了“审计一点、规范一片”的效果。

五、提升审计层次，探索新技术研究新模式，在审计应用现代化上转型发展

（一）探索开辟技术创新路径。投资审计的对象是具体的工程建设项目，具有很强的时代性，专业技术含量比较高，与科技的进步发展紧密同步。将丰富的投资审计新理念、新实践与当前突飞猛进的工程建设新技术、现代信息化技术等深度融合，将先进的定位、检测、评估等现代技术手段推广到投资审计实践中。例如：利用无人机倾斜摄影技术，对土方开挖构建3D-GIS模型，实现高空巡查，探索大范围、高精度土方算量，破解地域范围大覆盖难问题；利用地理信息技术、卫星遥感影像等破解时空变化追踪难问题；利用BIM技术建模、地质雷达探测技术解决隐蔽工程量核实难问题等。

（二）大力推进投资审计新技术新方法研究应用与推广。一是组建新技术研究队伍，加强对投资审计领域新技术新方法的研究应用，培养审计人员对新技术发展和应用的高度敏锐和浓厚兴趣,树立数据先行思维，全面提升大数据审计应用能力。二是加强新技术推广应用。从具体的项目出发，将新的技术有机嵌入投资审计项目中，转化为实际的战斗力和工作成果。如在某项目执行情况审计中，借助渣土车卫星定位系统、执法局监控平台和公安天网监控系统，高效准确核实外弃土方运输情况，助力项目节省资金1100余万元。三是加强新技术创新培训。采取“送出去、请进来、干起来”的培训模式，选派骨干到建筑工程院校或施工企业进行专门培训或跟班实习，提高实操技能。邀请行业专家授课，加强与行业、专业院校的联系和交流，收集、研究各地新技术在行业中应用的经典案例，做好理论与实际的深度融合。

（三）注重对新投融资建设模式的研究与应用。以政府与社会资本合作（PPP）模式为例，目前PPP模式已完成从高速推广到清理整改的阶段，进入了规范、可持续发展的新阶段，随着已经开工建设的PPP项目陆续进入运营期，政府进入了依约履行支出责任的阶段，大部分PPP项目需要政府安排预算资金履行付费义务，同时政府支付对价高低直接关系到政府履约能力、当期及未来的财政压力。将PPP项目成本审计纳入参与各方的研究和实践范围，加强对PPP项目成本的真实性、合理性、合规性审计，确保政府支出合理、合规，才能确保PPP项目实现物有所值的目标，PPP模式才能行稳致远、可持续健康发展。

六、转变审计理念，从微观领域向宏观层面转变，在服务党委、政府重大决策上转型发展

（一）坚持审计理念驱动。在审计实践中，坚持先易后难、先小后大、先局部后整体的审计思路，对审计发现的各类问题进行集中归类，再进行深入的研究分析，最后做出审计判断。如将项目立项依据、工程价款结算等与投资的经济性相结合，将建设资金使用、损失浪费与投资的效率性相结合，将总体规划、投资决策、建设规模等与投资的效果性相结合，实现项目审计与绩效审计的有效融合，对项目投资效益进行综合评价，整体提升投资审计监督的科学内涵。

（二）坚持审计重点驱动。根据当前党委、政府工作的需求，重点关注影响改革创新、政策落实的难点问题，着重反映制约项目建设的梗阻问题，对审计发现的普遍性、倾向性、典型性问题抓住主要矛盾，从体制、机制和制度建设层面提出更有针对性的审计建议供宏观决策参考。对不合时宜、影响改革发展的制度规定、管理漏洞和阻碍当地经济发展新旧动能转化的问题，提出具有前瞻性、可行性的意见和建议，力争有更多精品进入领导决策圈，充当好党委、政府的参谋和助手。

（三）坚持审计效益驱动。公共投资项目效益审计主要是对建设项目实现经济、效率和效果的程度和途径，按照一定的标准进行评估，这也是投资绩效审计的总体目标。为实现这一目标，要以投资决策为核心，以工程审计为基础，以资金为轴线。一方面，将前期决策纳入建设项目效益审计的重中之重，加大对项目立项过程中影响项目投资效益的因素分析力度，主要关注决策确定的各项目标是否真正实现、是否满足设计要求、是否取得了预期效果。将前期决策的合理性、合规性与效果性结合起来，重点关注领导干部在工程招投标、设备、材料采购、工程变更签证、结算等方面是否有违背项目管理制度的做法。另一方面，通过检查投资资金的管理、拨付和使用情况，揭示资金在使用管理上的问题，纠正违反财务规章制度的行为。确保资金及时、足额拨付到位，确保资金使用真实、有效、合法，同时对资金的使用是否达到预期的投资效益进行审计评价。

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（吴冬冬 谭丽华 摄影报道）