政府投资项目决策咨询评估探讨

尹丁

（重庆国际投资咨询集团有限公司，重庆 400023）

0 引言

近年来，政府在地区投资项目评估中取得了重大成就，但不难发现，其中仍然存在一些不可忽视的问题。面对加快城乡一体化步伐，不断扩大政府投资，迫切需要走出更好地提供服务的途径，为科学公正的决策提供参考依据，认真探索以及深入研究。

1 政府投资项目概述

政府投资项目旨在适应和促进国民或地区经济的发展，利用金融投资发行政府债券和地方金融债券，并利用由国家金融和固定资产投资项目共同建设保证的外国政府补贴和来自国内外金融机构的贷款[1]。通过投资或融资国有资产来满足诸如经济增长、社会发展、环境保护和政治稳定等公共需求，具有公共福利和公有制特征的设施建设项目和一些产业化项目。城市发改委陆续制定一系列的管理制度，如“政府投资项目储备制”和“政府投资项目前期决策评估制”。

2 政府投资项目咨询评估的要点

2.1 审查建设计划的可行性

在项目决策阶段最重要的事情是确定项目的施工计划，施工计划是实现项目目标和投资规模的关键。施工计划审查结合项目特点，选择相关专家组成专家组，审查项目比和设计方案，并确定设计标准是否满足外部环境中的规格要求，市场和社会影响应结合检查。诸如审查施工计划的可行性等因素，重大项目也需要在现场进行。在此阶段的审查应纵向考虑施工计划的长期经济利益，在水平方向上，有必要考虑在发达地区的建设计划和发展水平之间进行比较，需要确保施工计划在经济上合理，并且施工水平正确[2]。

2.2 检查外部协调性

遵循中共中央关于“十三五”国民经济和社会发展计划的创新、协调、绿色、开放和共享的“五个发展”的构想。因此，在讨论和评估政府投资项目时，应注意项目与经济、环境、资源和文化等外部环境因素之间的相互作用，要求重大项目严格按照国家有关环境保护和节能的立法。

2.3 确认概算的完整性

项目决定获得批准后，政府将制定总体财务计划，并根据计划统筹资金，改变支出计划，这是非常困难的，因此，现阶段对项目的投资准确性有很高的要求。根据有关规定，在项目建议书阶段，概算应包括项目的建立、设计、施工和调试，必须检查完成和接受各个阶段的所有资金，以防止遗漏和短缺，确保足够的投资，同时确保预算估计的合理性，不仅在社会平均水平上，还需要根据实际市场计算预算，将来有很大的空间可以进行基于市场化的项目建设招标[3]。

2.4 确认项目合法性

政府投资项目的决策阶段主要是确保项目建议书和可行性研究报告符合需求和可行性，从准备单位审查的角度来看的可行性研究报告审查准备单位的资格水平和专业知识是否符合要求，以及准备负责人和相关人员的资格和职位是否符合要求，是否按照法规和规范章节进行编写报告，是否满足要求以及预算是否已估算。从监管的角度，可行性研究阶段还检查项目的招标计划和固定资产节能评估计划是否满足相关要求并符合规定。

3 政府投资项目咨询评估中存在的问题

3.1 筹备工作不够深入

建设项目的准备工作是非常重要的阶段，根据我国目前的基本建设程序，基本建设准备工作主要是提出项目建议、准备可行性研究报告、设计和准备项目预算以及获得管理当局的批准，包括向相关单位提交的材料[4]。在实际工作中，许多政府投资项目准备不充分，因此有些项目决策只是走个过场，流于形式。有些项目是“拍脑袋”决定的，具有盲目性，导致一些“政绩工程”和“面子工程”的出现，导致浪费巨额的金钱。

3.2 申请项目时各司法管辖区之间缺乏沟通

政府投资项目种类繁多，包括房屋建筑、运输和教育等行业，不同行业的项目由不同的主管部门或单位计划和申报。如今，不同的部门或单位在计划和提交项目时常常缺乏与其他部门或单位的协调和沟通，在评估建设项目的过程中，项目周围城市道路的实施计划远远落后于建筑本身，并且可能在完成后无法立即投入使用，导致浪费大量资源和投资。

3.3 优秀的非专业管理

工程建设管理有着非常高的专业性，工程建设中的质量控制有很多环节和很高的要求。如今，许多政府项目经理需要“先摆好舞台，然后演唱演出”，他们中的大多数将由相关政府部门调动，并将临时设立一个“项目指挥总部”进行管理。一些团队的负责人主要由单位或区域管理负责人担任，他们缺乏项目决策、预算审查和施工管理方面的经验，外行人负责管理内行人的情况经常出现。由于管理机构的反复浪费，难以提高管理质量。

3.4 投资体制改革不彻底

政府建设项目中的“投资、建设、管理和使用”是相互交织的，没有相互制约的机制，管理措施直接集成到工程项目的实施过程中，政府通常直接组织项目的建设，行政特权过于集中，项目质量、财务管理、招标和投标等关键环节没有有效的监督管理机制，主要投资目标不足，资源配置效率低下。结果就使项目的投资期变长，难以保证项目的质量，并且难以进行有效的监督[5]。

4 提高决策性咨询评估质量的相关建议

4.1 提高对项目准备工作重要性的认识

政府投资项目的准备工作是管理项目规模和投资的重要环节，也是顺利实施项目的重要前提。项目准备工作的深度和质量在一定程度上与项目的建设速度和成本有关，是可以控制的。因此，建设部门需要转变观念，把重点放在项目准备工作上，把重点放在施工上，而忽略准备工作。

4.2 做好项目计划和申报工作

所有主管部门或单位应尽快进行良好的工作计划工作，并根据国家、省和地方政府的政策、有关计划和社会经济发展情况等，建立初步的项目数据库。对于项目储备金中的项目，应根据条件的优先级和成熟度进行准备工作，在申请每个项目之前，相关部门有必要加强信息交流，并计划年度项目申请。这不仅可以帮助实现项目整体上的管理，而且还可以有效避免因项目重复建设、资源共享和信息不对称而造成的投资浪费。政府投资项目决策审批流程如图1 所示。

图1 政府投资项目决策审批流程

4.3 提高咨询评估专业水平

政府投资项目采用PPP 模式，在覆盖基础设施建设项目的基础上，引入越来越多的准公共福利项目，并且咨询行业正逐渐从标准化的项目立项过关服务转向定制的技术咨询服务。为了适应发展和变化，现有的咨询和评估中介机构需要继续加强团队建设，并且从业者必须熟练运用评估理论和实践方法来获取知识。需要不断拓展综合知识技能，及时掌握不同国家的政策并提高专业人员素质；同时设计、建造和监督相关专业，尤其是工程造价咨询公司，鼓励申请咨询资格，吸收更多咨询行业的专业人才，并扩大该行业的专业范围。第三方面是行业协会建立一个平台，以增强评估和咨询部门之间的横向和纵向沟通，提高整个咨询行业水平[6]。

4.4 完善咨询评估管理体系

随着项目审批机构权限的下放，根据项目审批机构的要求，各级投资主管部门建立了托运咨询评估管理系统，对成本核算和补偿以及处罚措施进行规定。必须澄清并通过科学控制，充分激发咨询机构的主动性，提高工作效率，确保咨询效果的可靠性，建立咨询服务并提高质量，在促进这些服务方面发挥非常好的作用。

5 结束语

总而言之，只有严格遵守国家对投资体系改革的要求，并不断改变服务理念和方法以满足政府投资和市场需求，结合政府投资、咨询和评估机构，转变服务理念，通过实施政府投资项目，才能确保行业的持续快速发展。