京津冀区域环境污染治理的立法协同问题研究

田亦尧，糜同年

（天津大学 法学院，天津300072）

从京津冀环境治理的角度看，加强区域立法协同，可以有效推动经济发展与环境治理的协调发展，从根本上解决区域环境的协同治理问题[1]。从我国区域发展的历史进程来看，自新中国成立以来，在不同时期的区域发展思想的指导下，我国推出了不同的区域发展战略，这在一定程度上促进了具有特色的经济圈的产生，对经济的发展起着积极的作用[2]。从立法协同角度看，立法工作实际上就是为今后区域合作发展所需要的法制提供理论基础，对区域内部的合作与经济的协调发展具有十分重要的意义。

目前，学者们针对区域立法协同的名称及涵义、区域立法必要性、区域立法主体与立法模式、区域立法原则等进行了诸多探讨[3]。也有学者针对特定区域的立法进行了研究[4]。但是，时下更多的研究重点聚焦于原则性的研究，着眼于对“可操作性”等要素进行理论探讨。相应地，在结论上，一些如加强程序法建设[5]、完善立法原则[6]、建立立法协同机制[7]等旨在进一步促进立法协同顶层设计协调的思路，成为绝大部分研究成果的共同指向。京津冀区域环境保护立法协同既面临着地区行政区划壁垒、资源要素分配不均的问题，又面临着区域协同制度创新、理论供给的难题。然而，各地方立法主体在实际操作时总是通过制定地方法规和政府性规章将各自的利益保护起来，这种“一亩三分地”的思想严重阻碍了地区整体的环境保护，导致现行规范实施的收效甚微。长期以来，我国的法学研究都偏向于本体与价值方向而忽略了方法或技术的研究。为此，本文将以治理京津冀地区环境保护为出发点，同时借鉴国内外立法协同的成功经验，提出京津冀地区环境治理立法协同的基本对策与建议，进而为我国其他区域立法协同的开展提供参考。

一、区域立法协同的内涵

在研究京津冀区域环境立法协同时，需要对定义进行明确地界定，进而对目前存在的问题进行有针对性地研究，并寻求解决问题的合理方式。

（一）区域立法协同概念

区域立法协同对区域整体发展正起着愈来愈大的作用，因而对区域立法协同的概念进行明晰地阐述具有十分重要的意义。区域，又称为地区或者地域。区域立法协同是在区域经济协调发展不断深入的基础上应际而生的，在当前语境下，区域协同发展主要针对经济发展而言，环境问题也主要是由经济的无序发展导致的。因而，在对区域环境治理中的“区域”进行定义时，可以部分参考经济学中“一国经济范围内划分的不同经济区”的定义[8]。本文所说的“区域”是指在经济、政治、环境等多方面具有相当关联但又跨行政功能区划的多个地方组成的某个地区。这里的“区域”还应当符合《宪法》、《立法法》等关于我国立法权配置的规定，即必须至少包括两个省级或较大市级地方的立法机关，以确保该“区域”有立法的权力基础。

至于所谓立法协同，在《说文》中，协同的释义为：“协，众之和也。同，合会也。”立法协同并非指不同地方组成同一立法机构进行统一立法，而是在充分协调的基础上，各地方人大分别就相关事项进行立法，各地方政府分别制定政府规章，在制定的法律和规章上又具有较高一致性的立法模式。立法协同并不突破我国现有的立法体制，而是在其基础上通过加强各地方政府与立法机构的沟通实现较高的协同性。立法协同也并非强制地使各地立法完全一致，而是充分考虑各地方的实际情况，在整体协调的基础上，有针对性地进行适当调整，有一定的“弹性”空间。

不同于中央立法所具有的“全国普适性”，区域立法协同作用于某些特定的行政区域之间，是指由多个地方进行的协同立法，与目前地方立法相较更强调“协同”二字，其主要特征是各地先在特定的区域形成共识，再由各自立法主体或政府颁布相关法律或规章。在环境治理上，区域立法协同要求在地方立法的基础上，两个或两个以上平等立法主体针对同一环境问题进行立法。本文主要探讨平等主体之间的区域立法协同，而对中央与地方之间的协同不做过多研究。

（二）区域立法协同构成要素

区域立法协同的过程是对各地的利益诉求进行协调的过程，立法协同包括了立法主体的协同、立法程序的协同和立法内容的协同。

1.从区域立法协同的主体上看，在我国目前的立法实践中，立法职权主体占据着主导地位。区域立法协同的主体也应当以立法职权主体为主，原因在于这些机关是制定或通过法律和其他规范性文件的法定主体。区域立法协同指平等的主体之间进行的协同，即在区域立法合作时，合作是横向的。因而，对京津冀区域而言，立法协同的职权主体应当为河北省、天津市、北京市的人民代表大会及其常务委员会以及同级人民政府。

2.从区域立法协同的程序上看，立法程序是指我国的立法机关在进行立法活动时所必须遵循的步骤和程序。区域立法协同的程序的独特之处在于，需要以地方立法程序为基础，最终仍然是由地方人大或政府颁布法律或规章。在两种立法程序中，都需要加强不同省（市）立法主体的沟通与协调，不再仅仅是单独的立法主体的决策结果。

3.从区域立法协同的内容上看，区域立法协同的内容，指通过区域立法协同确定的事项。目前，京津冀区域就交通、环保等方面展开了一定的立法协同。值得注意的是，适合的内容应积极推进立法协同，反之则应由各地区单独立法。随着经济发展与实践推进，医疗、教育等领域的立法也将逐渐纳入协同的范畴。在进行协同立法的过程中，需要对立法内容进行充分的甄别与思考，因地制宜，因事易策，将立法效益最大化。

二、京津冀区域环境立法协同的现状与问题

自2014年2月国家主席习近平召开座谈会专门听取京津冀协同发展工作以来，京津冀三地在促进经济协同发展的同时，也将区域合作立法工作提上了日程。例如，2016年《河北省大气污染防治条例》在制定过程中征求了京津两地人大的意见；2020年京津冀三地有关机动车和非道路移动机械排放污染的防治条例在制度框架、基本原则、处罚力度等多方面保持高度一致。但是，从当前京津冀区域整体立法情况来看，区域立法协同的项目单一，仍然有进一步深化的空间。

（一）京津冀环境立法现状与问题

纵观京津冀三地的环境立法，尽管目前正积极寻求立法协同，但三地现有环境立法差异诸多，冲突仍然存在，也由此制约着今后立法协同的制定与执行。京津冀三地环境保护地方性法规、政府规章在数量与类别上的差异如图1、图2所示。可以看出，目前针对环境保护的不同类别立法数目差异较大。

图1京津冀三地环境保护地方性法规统计

图2京津冀三地环境保护政府规章统计

在关于环境协同治理的立法方面，其存在的具体问题主要是以下三个方面。

1.关键性概念缺乏统一标准

京津冀三地环境保护立法对于环境保护中一些关键性概念没有做出明确的界定与统一，三地标准不均衡，对环境保护投入的力度也会不同，长期如此，区域整体环境往往会被最低标准所“拖累”。京津冀三地大气污染和水污染立法在“关键概念”上的差异见表1和表2所示。

2.重要指标在区域内未能协调一致

京津冀地区在污染排放、产业准入和淘汰、节能减排等方面仍然有待统一。重要指标的差异体现了各地不同的环保政策和不同的技术标准。京津冀三地大气污染和水污染立法在“重要指标”上的差异见表3和表4所示。

3.造成污染所需承担的法律责任不同

在三地目前的立法中，各地分别对本地区的企业排污做出了相关规定，导致同一行为所需承担的法律责任存在差异，由此，在对一些污染企业跨区域污染进行处罚时，处罚标准不统一，造成实际执行中的困难。可以预想，同一行为在区域内不同地方的处理方式不同，必然带来一体化管理的混乱，进而阻碍区域的发展。京津冀三地大气污染和水污染立法在“法律责任”上的差异见表5和表6所示。

（二）京津冀环境立法协同存在问题的成因

京津冀区域环境立法协同的主要任务为区域大气污染的联防联控、水资源保护、生态补偿机制三个方面的立法协同[9]。但是，已有的立法协同的实践仍然存在着关键性概念、重要指标和法律责任等方面的冲突与问题，正是这些问题构成了三地环境协同治理的壁垒，阻碍着三地环境治理的进程。京津冀区域环境治理的立法之间存在诸多差异，主要源于三地管理模式不同，经济发展不均衡和协同机制不健全。

1.地区发展定位不同影响立法目的难以协同

长期以来，京津冀的发展定位不同，导致三地立法目的有所差异。北京是全国政治、文化、国家交往和科技创新的中心；天津为国际港口城市、北方经济中心；河北省的定位则侧重于物流、产业转型升级和京津冀生态环境支撑方面。政治地位差距大导致各地发展定位不同，长期的发展规划也有所差异。

表1京津冀三地大气污染立法关键概念差异

表2京津冀三地水污染立法关键概念差异

表3京津冀三地大气污染立法重要指标差异

表4京津冀三地水污染立法重要指标差异

表5京津冀三地大气污染立法法律责任差异

各方强大的行政势力坚持自身发展优先，形成了坚持地方本位主义的发展模式，导致立法目的难以达成一致。这种发展模式下，各地聚焦于各自区域内的环境情况，缺乏对整个区域环境保护的统一认识。在实践层面，各地对“协同”的认知存在差异，各自不同的管理模式使得京津冀三地在进行环境协同立法时缺乏整体观念，总是“单兵作战”，碎片化现象十分突出。有学者指出，这种政府之间协同管理的碎片化，是合作理念、合作动力、组织结构和合作程序的碎片化[10]。这样的碎片化的管理模式使得区域环境保护工作事倍功半，因而需要对京津冀三地的规划进行整体上的统一安排。

表6京津冀三地水污染立法法律责任差异

2.经济发展不均衡影响立法标准难以协同

京津冀三地经济发展差距大，2019年京津冀三地在全国的人均GDP排名分别为第1、第7和第26。北京作为政治中心，同时享有更多的教育、医疗等的政策资源优势，天津作为直辖市，且临近海域，拥有经济发展的政策与地理位置优势，更多的优质资源不断向京津两地靠拢，形成“虹吸”效应，使得三地经济发展不协调，彼此产业结构上差异大。

环境治理是一项整体性的工作，产业结构的不同使得不同污染物的排放标准很难统一，各地的地方环境标准在满足国家环境标准的基础上又会有不同的规定。河北省在平衡经济发展与环境保护的关系时承受的压力更大，立法协同相对京津两地需要考虑的因素也更为复杂。

3.立法协同的工作机制不健全

京津冀区域内的立法主体相对较多，各主体之间相互协同的力度明显不足，导致存在一些相互冲突的法规。目前京津冀区域形成的“人大常委会联席会议研究、各地人大常委会主任会议批准”的立法协同模式，仍然缺乏刚性的约束机制，在立法数量的控制与立法质量的提升上也存在问题[11]。

环境治理具有整体性和系统性等特征，临近区域的生态治理具有很强的关联性，局域性生态事件往往会造成整体的生态问题[12]。由于目前立法机制不健全，各地立法信息不对等而导致的环境立法协同不协调、环境治理不统一，更需要在目前的法律框架下寻求建立完善的立法协同机制。

三、国内外区域立法协同模式经验考察

区域一体化发展要求区域立法协同不断向纵深方向推进。世界各地区域化发展形成了各具特色的区域协同制度，京津冀区域协同发展的过程中，可以从其他区域的立法中得到宝贵的经验。

（一）国外区域立法协同模式考察

国外各区域的立法协同，虽然区域政治体制、历史情况等与京津冀存在差异，但其区域建设的理念等仍然值得借鉴。

以美国为例，“州际协定”是美国最为重要的区域立法协调机制，基于美国宪法授权的保障，涵盖的领域非常广泛，且是各州之间互相协作的重要形式[13]。20世纪20年代，密西西比州同纽约州签订了旨在解决都市扩大带来的问题的协定，并成立了美国历史上第一个州际机构——纽约港口管理局。美国的“州际协同”在形式上类似于一种民事合同，一方违约后，其他的受害方可以通过向联邦最高法院提起诉讼的方式以获得司法救济。美国的州际协定条款的缔结一般包括要约和承诺，而承诺的成文法效力决定着其往往以“州法”的形式出现。在签署的州际协定条款中，必然有该协定的执法机构，且该执法机构一般而言是长期性的行政机构并采取委员制，以保证执法的公平。但是，签订州际协议的过程十分缓慢，在调节各地资源方面往往不能及时发挥作用。在我国京津冀区域立法协同的实践中，要充分尊重各行政主体的平等地位，要注重保障各地的利益平等，确保各地方利益诉求表达完整；注重区域内各地方之间的横向法律冲突问题，从这一点来看，可以参考美国联邦制法制协调机制；在保护环境基础上，要提高发展效率，重视立法协同的合理性与长远性。

复以欧盟为例，在全球一体化发展背景下，欧盟已经发展成为最发达的经济体之一。考察欧盟的立法协调机制可以拓展我国京津冀区域立法协同的思路，其协调机制主要可概括为共享机制、制衡机制和程序机制。共享机制体现在欧盟各成员国均在立法机构中享有席位，且各成员国享有平等的参与权；制衡机制体现在立法协调机构的安排，立法涉及机构主要包括欧盟委员会（立法提倡者）、欧盟理事会（决策者）和欧洲议会（监督者），各机构之间相互制衡；立法程序主要可概括为咨询程序、合作程序、决策程序和同意程序。由此可以看出，协调机构的设立促进着立法的进程，对区域立法协同的开展具有极其重要的意义。在加强立法协同的同时，也应当注重公众参与机制的建立，重视民意的表达。从欧盟成立进程来看，在新法实施后，要及时对原有与之冲突的旧法规进行清理。

（二）国内区域立法协同模式考察

不论是从政治体制还是历史文化角度，国内各区域与京津冀区域都有很高的相通性，因而国内的区域立法实践对京津冀区域立法协同工作的开展具有现实意义。

以长三角地区为例，长三角区域立法协同的协调模式具有多样性，通常通过召开座谈会、峰会等会议，就某一事项达成共识后由各地分别立法，且允许各地立法有不同的表述[14]。从2014年开始，长江三角洲地区的三省一市立法协作会议已经成为惯例，并逐渐走向成熟。此会议在三省一市之间轮流举办。目前，四地人大已经签署的《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》明确提出了要进一步完善立法协同的工作机制。2019年，长三角各地政府在上海召开了“长三角地区人大监察和司法工作协作会议”，确定了立法联动协同的领域，要求在知识产权保护、互联网保护、生态环境保护和法制营商环境等多项领域展开。但是，目前每年与会人员并未稳定，会议召开的模式仍未常态化，同时此协作会议在立法的深度上仍然有待提高。为保障经济稳定发展，京津冀之间也可以构建联席会议制度进行充分论证并保证信息的常态化更新。同时，在协同立法的领域上也应适时拓展，走向全面。

以珠三角地区为例，得益于珠江三角洲九座城市均隶属于广东省，在进行区域立法协调时，珠三角相比其他区域有着得天独厚的优势。在一体化实践中，通过制定《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》将实行的政策法律化，以确保一体化进程有序开展。该条例还对信息共享、组织协调等的立法协同机制做出了一系列规定，并且明确要求在进行重大决策时采取多种方式充分吸收公众意见。目前，珠三角大气联防联控已经初步具备规模，对该区域的大气污染防治发挥了重要作用。另外，珠三角区域充分利用自身优势，专门制定了适用于珠三角地区的规章制度，同时对不符合珠三角规划的地方性法规和规章进行了清理。目前的成功实践中所采取的机制建设充分发挥了广东省的全局领导作用，因而在进行京津冀区域立法协同时应当注重三地人大、政府之间的协调。

四、京津冀环境治理立法协同的对策建议

自京津冀协同发展战略提出至今，三地在京津冀立法协同方面已经做出了尝试并且取得了一些有益成果，针对区域环境保护的立法实践还在不断完善，需要由“碎片化”治理模式向整体协同方向发展。待经验成熟，可以再向其他领域逐步拓展。为保证京津冀区域立法协同的稳定性、合理性和均衡性，并保证其在实施过程中的可行性，仍然需要对相关的立法协同机构和机制进行完善。

（一）设立区域专门立法协调机构

部分学者的“设立专门区域立法协同机构”的提议虽然能够提高立法协同机制的刚性和约束力，但是突破了现有的立法体制，实行难度较大。在现有体制下，设立“京津冀区域环境立法协调小组”则可兼顾合法性与效率，推进治理区域环境立法走向标准化，改善目前“碎片化”治理的现状。

针对治理京津冀区域环境保护的立法协同工作，可分别从三地政府人大常委会法制工作委员会和生态环境部门等机关抽取相关工作人员组成。在建立工作小组时，应当由三地共同建制，明确选任小组成员的条件、职能以及工作方式等，同时在人员数量上应保证三地均衡，小组组长应当由三地的成员轮流担任。京津冀区域环境立法协调小组应当按照平等协商、相互一致的原则进行立法协商，而后分别向三地人大或政府提出就某一事项立法或制定规章的建议，三地人大或政府分别就此建议进行审核后各自立法。三地在成立京津冀区域环境立法协调小组后，应当首先就关联度高、存在问题大、污染严重的相关环境问题进行集中讨论，从各地实际情况出发，求同存异。在委员会协商达成一致意见后，形成立法文本，分别提交三地人大，再在三地结合本地情况做出适当调整后，形成立法草案。

（二）突出技术性协同，建立技术性协作机制

由于各地之间存在经济条件、产业结构、自然环境等诸多因素的差异，治理污染企业立法时不能简单地对立法所涉及的环境指标参数或污染排放物的特征参数进行“一刀切”限定。在设立不同指标时，不能为了迁就低标准而舍弃高标准，也不能为了迎合高标准而忽视当地发展的实际情况。突出技术性协同，需要专业领域人士结合立法的内容对具体执行指标进行磋商。立法前应当由京津冀三地相关领域专家就立法内容涉及的技术性指标共同协商，将预期结果形成报告提交给立法委员会，在标准统一的基础上允许一定的浮动空间。针对跨区域污染的企业可制定企业污染评估机制，按照对不同区域产生的污染大小由相关技术人员运用各种理论模型制定参数。

在治理京津冀区域环境污染的具体实践中，应当采取“共同但有区别”的责任，在整体利益一致的基础上要有所区别，从各地实际情况考虑，在注重环境保护的基础上减缓经济发展的压力。京津冀三个主体之间要积极实现利益共享，并推进生态补偿政策，明确区域内或跨区域污染带来的直接损失和间接损失，结合本地区的社会、经济、环境等因素制定适合的补偿标准。在污染费用的制定上，应根据地方具体情况，制定出整体一致但又具有一定浮动空间的排污费用与赔偿标准，同时也需要注重三地之间法律制度的深度融合，对区域协同执法等内容做出与地方情况相适应的规定。

（三）建立立法后评估协同机制

针对性的环境立法实施后，需要及时对立法后效果进行相关评估。通过常态化的立法评估机制，可以了解到区域内立法的具体实施情况，从而为区域立法的完善提供宝贵的建议。与一般法律立法后评估的不同之处在于，京津冀区域环境立法在评估主体、评估标准、评估内容、评估方法以及评估后的回应上都要有相应的调整。治理区域环境污染的立法后评估协同机制能够更清晰地反映出目前的立法协同工作存在的问题和各具体指标制定时存在的漏洞，关系着各地区立法主体对后续立法工作的调整方向，关系着区域立法质量的提升，也关系着区域整体环境改善的效果，对今后开展区域立法协同工作大有裨益。

评估工作在具体实施时，应优先选择具有相应专业知识，同时兼备开放性和权威性的无利益关系第三方作为评估的主体，以保证评估结果的中立性和科学性。由此，在政府主导下可联合区域内各高校形成“立法评估委员会”，对立法协同的实施效果及影响进行客观性的评价，弥补在立法时无法预见的不足之处。评估标准可以从两个角度展开，分别是区域立法的实施效果、影响和区域立法文本自身的逻辑性、合理性。评估体系指标的确定应当由专业的机构或人员制定，评估内容上应包括立法被有效执行的程度、效益水平、群众满意程度等等。评估的方法由“立法评估委员会”决定，可以采取前后对比分析法、投入与产出分析法等。在形成评估报告后，各地立法机关应以此为依据，积极采取措施，协同修改或补充区域立法。

（四）搭建信息交流平台，整合信息交流方式

目前，三地省级人大和政府之间的交流略显不足，其原因便是没有高效的交流方式，导致信息更新缓慢，交流成本过高。搭建信息交流平台，一方面可以加强各地之间现有立法信息的共享，充分节约立法资源，另一方面则可以有效地避免协同立法与现有立法之间的冲突，减少后续审查时不必要的工作，及时清理现有的冲突法规。

搭建京津冀立法信息交流平台可以采取的形式众多，例如：开通动态通报功能，设立动态通报机制，区域内立法需通过平台及时公开，以自然季度为准定期进行汇报工作，便于平台的信息及时更新；制定立法工作例会，以每年召开两次为宜，由三地轮流承办，充分交流目前立法实施情况及立法评估结果分析，明晰日后协同立法的方向；开展实地考察项目，加强三地立法人员的互相交流，促进立法人员了解其他省（市）的实际情况，在进行协同立法时更利于理解其他地方的考量。在建立信息交流平台时可以充分发挥北京的政治中心优势，以北京相关部门为主导，收集各项资料，随后再迅速分发给各地方的协同立法委员会相关部门，平台运行的费用应当由三地政府共同承担。

在对区域环境污染的治理上，需要及时对各地区的环境现状和处罚结果予以公示，并通过横向地区之间的对比和纵向各自地区协同治理前后的对比，发现立法协同对整个区域的影响，以便为后续的生态补偿政策提供依据。同时，此信息共享平台的建立可以为后续其他领域的立法协同问题提供基础，并整合各类立法协同相关的信息，极大地减少因信息杂乱而造成的资源浪费。