区块链技术在政府绩效评估中应用研究

戴 建 忠

一、引言

自2016年12月工信部发布《中国区块链技术应用和发展白皮书》以来，区块链技术已经被众多国内学者界定为“能够有效促进电子政务管理和政府绩效评价”的前沿技术。2018年9月中国科技情报研究所、中国电子工业协会一致通过的《电子政务评价体系蓝皮书》指出，借助于分级区块链技术可以解决政府绩效评估过程中元区块链的融合问题、信息区块链和价值区块链的契合问题、电子区块链对边缘区块链的内生保密问题、区块链嵌入式代码的端口问题、各种大数据“灾祸”问题、“数据污名化”问题，等等。本文将在全球区块链技术突飞猛进的时代，深度研究区块链技术下政府绩效评估的可行性、风险和对策机制。

二、区块链技术下政府绩效评估的可行性

(一)哈希函数为政府绩效评价体系的构建奠定了算法基础

所谓“哈希函数”是指根据数据关键词(key)的对比来寻找元素纵横存储位置的函数，记为address=H(key)。具体到政府绩效评估过程中就是要把政府绩效评估中的各个评价指标(元素)与相邻地区或国家的政府绩效评价指标(元素)进行递推式(上推或下推)比较，并通过对比了解各“评价单元”的绩效水平和改进措施，比如把北京市政府绩效的专家评议结果和天津市、河北省的政府绩效评议结果进行横向比较；把北京市2019年的政府绩效评议结果和2018年或者更早年份的评议结果进行纵向比较，通过纵横比较找到专家评议过程中出现的主观随意性和“功利寻租点”，从而提高各级各类政府绩效评估的准确性和科学性，避免各种片面追求政府形象的“面子工程”和“绩效工程”，有效提高政府绩效评价的效率和公允性。哈希函数有直接定址法、除留余数法、数字分析法、平方取中法、折叠法、随机数法等六种主要算法，与此相适应,政府绩效评价可以采取直接定点评价法、重点区域评价法、绩效评价数字法、中间调取法、同一区域政府横向对比法和随机抽查法进行政府绩效的综合评估，见表1。从表1中我们可以看出元区块链技术不仅避免了传统政府绩效评价过程中的“过度中心化问题”和“高度权威化问题”，而且使得“评估主体单一化问题”得以有效解决，其政策执行功能和政府绩效提升效用显著[1]。

表1 基于哈希函数的政府绩效评价方法及其定义策略

(二)时间戳技术为政府绩效评价数据的代际承继奠定了电子学基础

从整体上看政府绩效评估一般分为过程性评估(Processing Evaluation,PE)和结果性评估(Result Evaluation,RE)两种类型，无论是PE还是RE都必须以“时间认证和存在性签名”为基本的法理依据，而时间戳技术就是证明政府绩效评价主体合法性、政府绩效评价标准合理性、政府绩效评估过程公开性、政府绩效评价结果权威性、政府绩效评价理念开放性、政府绩效评价公众参与性的广域区块链技术。时间戳生成的基本原理是：由用户提出时间戳请求，然后用蚂蚁算法将用户需求传递给“时间戳服务器”，国家授时中心根据权威时间源(格林威治时间或者北京时间)依据《电子签名法》(正在完善中)对时间戳请求进行授时和守时。然后由第三方可信时间戳服务机构对电子数据摘要和权威时间记录进行数字签名并生成可信时间戳，该时间戳证明书上标示了文件生成的确切时间并因之而具有广泛的法律效力，见图1。时间戳技术被广泛应用于知识产权保护和文化创意领域并取得了不菲的经济效益和社会收益，近年来伴随着区块链技术的深度演进，时间戳技术已经被应用于“政府绩效评价领域”并且获得了广泛好评，比如时间戳技术对电子政务绩效评价的影响、时间戳技术对广义政府绩效评价机制的影响、时间戳技术对微观政府绩效评价机制的影响、时间戳技术对中外政府绩效差异性评价机制的影响、时间戳技术对政府经济绩效评价和精神文明绩效评价的影响、时间戳技术对各级政府部门生态治理绩效评价的影响，等等。

图1 时间戳工作原理示意图

三、区块链技术下政府绩效评估的风险

(一)政府绩效评估数据丢失风险

用户级意义上的“数据丢失”一般表现为用户关键信息在电脑中的消失，而在编程开发者的意义上，“数据丢失”主要分为两种情况：一是数据被意外删除，系统提示“不可恢复”；二是数据被各种杀毒软件“粉碎”因而导致数据丢失[2]。事实上任何在电脑终端(含移动终端)上所做的信息展示都会永恒保存在各级服务器里，数据不是“不见了”而是被斐波那契散列法改变了“桥接代码”而已，所以要想重新找回丢失的资料必须通过各种手段回溯斐波那契黄金法则。政府绩效数据是对政府官员及行政机构考核期内各种工作效能的综合评估记录，具有不可回溯的特点，所以必须采用基于混合算法的斐波那契散列法进行交叉加密，否则数据一旦转码将不可逆转。但是由于斐波那契散列法是建立在数组基础之上的区块链技术，这些数组一旦创建便难以扩展，也就是说在哈希表未被数据填满时，哈希数据的运算速度(查找、插入、删除、复制和转移)是无与伦比的，但当哈希数据接近“满哈希矩阵”的时候，整个机器的运算性能就会快速下降，所以区块链技术在保证了不可逆性优势的同时存在着“慢则失焉”的缺陷，此时溢出的数据将被打乱重组，导致“明文数据”的彻底丢失，比如政府绩效积分计算方法模块、政府绩效人员名单及信息模块、政府绩效分级模块、政府绩效时间戳模块、政府舆论评价绩效模块、政府外事活动绩效模块、政府反腐倡廉绩效模块、政府公益活动管理绩效模块、政府亲缘关系信息模块，等等。与传统大数据时代互联网信息的丢失相比，区块链技术下的信息丢失将更具破坏性和发散性，在某些时候“明码绩效信息”的丢失将使整个绩效评价过程丧失证据可追溯性和取证可能性，这是各级各类政府部门和国家信息管理部门应该密切关注的重大技术“瓶颈”。尽管世界各国区块链研发中心极尽可能优化桥接代码的嵌入机制，但在目前的技术条件下要想保证政府绩效评价信息的绝对保真将极为艰难。

(二)政府绩效评价官僚性风险

所谓“官僚性风险”是指基于“官道逻辑”和“传统吏文化”而酿生的官僚机构之间、官僚机构组成人员之间、官僚机构服务网络之间、官僚机构和非政府机构之间、官僚机构上下级之间、官僚机构与异化官僚体系(主要指基于平行四边形法则的“三权分立”体制、“两权制衡”体制、“多权牵制”体系和“政治中立性”体制)之间相互制约、相互作用和相互影响而形成的“治理”与“管制”之间的博弈困局问题。官僚性风险是一个国家系统性风险的一种，与政治体系性风险紧密相连，也就是说官僚系统的上下层级性和平行同构性越严密，其所产生的的外部风险越大，反之亦然。官僚体制风险的最大可能性边界是政治体的改朝换代而不是“官僚体制”的消失。尽管区块链技术能够全天候360°监控公职人员的行政行为及其法治后果，但受制于目前的电缆技术和卫星技术，元区块链技术还不能将公职人员的全部行动轨迹完整复制出来，所以政府绩效评价的最佳策略是减少官僚体系的超级稳定性、促动官僚机构灵活性并由此激荡出全新的官员治理区块链。在实际行政管理中，各级官僚机构及其组成人员之所以能够充分利用行政权力谋取可观的货币收益，就是因为垂直式官僚体制可以带来“最小投入的最大收益”，也就是说在官僚系统中投入的货币量必然和从官僚系统中获得的货币量成正比，而且在大多数时候这种边际货币收入会乘数增长。假定区块链技术下政府绩效评价官僚性过程的投入方程为：

(1)

其中C1表示基础成本，包括政府绩效评价过程中投入的文件成本、印刷成本、装订成本、运输成本、保密成本、宣传成本和培训成本等。这部分成本由国家财政通过转移支付加以核销；C2表示情感成本，包括投入到政府绩效评价全部过程中的精神损耗、思想成本、意识成本、道德成本和感性成本。这部分投入可以按照马克思的“劳动时间学说”加以计量；C3表示机会成本，是将人财物投入到政府绩效评价官僚系统中而相应造成的其他领域的损失。可以根据社会平均利润率加以计算；C4表示博弈成本，包括各评价主体之间、各评价主体内部、参评人员之间为了得到理想的评价结果而投入的货币性成本(其中非货币性投入比如古董投入、文化创意投入、众筹信息投入、股权投入、期货投入、期指投入、债权投入、配股、基金信息投入、结构性理财信息投入等均可以按照第三方公证机构的标准加以货币折算)；δJ表示区块链技术支持成本(j=1,2,3,4)。接着我们可以还原区块链技术下政府绩效评价官僚性投入的收益方程：

(2)

其中Ri表示投入到官僚系统中的全部货币经过官僚运作而产生的总体收益。显然经过最小投入和最大产出的转换(公式1和公式2)，国家财政必然面临着不断被蚕食的风险，当这种官僚性风险上升到最大可能性边界的时候，寻租和续租几乎成为政府绩效评价过程中的新常态，社会逆势运行将不可避免。

四、区块链技术下规避政府绩效评价风险的具体措施

如何规避区块链技术下政府绩效评价的系统性风险，杨宏山(2012)认为必须通过电子政务建设、政府机构改革和政府职能转换实现政府绩效评价机制的优化，进而推动区块链技术在政府绩效评价方面的合理应用[3]。庄国波、时新(2019)认为只有建立多元化的评估主体、采取多维化的评估视角、构建差异化的政府绩效评估指标体系才能避免区块链技术的负面效用，强调“试图建立普适性的政府绩效评估指标体系，并将其统一应用于各级政府和部门，这种‘一刀切’的做法缺少可操作性，也不符合绩效管理的现实要求”[4]。侯衡(2018)强调必须从行业标准、制度构建和安全认证等三个方面推动区块链技术在政府绩效评价过程中的正面效用[5]。将余浩、贾开(2018)指出只有建立多层协作、多头互联的公共责任分摊机制才能克服海量数据交叉集成的区块链风险、才能推动政府绩效评估的民主性和普惠性[6]。王鹏、丁艺(2017)认为必须通过量子计算模式的改革推动区块链技术在政府绩效评估中的智能化应用和智慧政府的变迁[7]。张毅、肖聪利、宁晓静(2016)认为在政府绩效评价中嵌入区块链模式的技术条件已经具备，关键是政府机构的态度、财政支持的力度和社会多元信任，没有政府对技术研发部门的高度信任、没有技术研发人员的保密道德素质、没有和谐多元的民主氛围，区块链技术将很难推广开来[8]。本文认为规避政府绩效评估过程中出现的区块技术风险，必须开发基于元区块链技术的干部绩效评价“私有公用链”、必须开发基于子区块链技术的政府社会绩效评价“共有私用链”、必须开发基于动态区块链技术的政府绩效舆论评价“传播价值链”、必须开发基于廉政评估技术的“政府绩效评价DNA算法链”。具体应做好以下几个方面的工作。

(一)开发基于元区块技术的领导干部绩效评价“私有公用链”

领导干部是一个有着特殊行为模式和人文气质的群体，领导干部的私域活动直接关系到政府官僚阶层在人民群众中的“权力所有者”形象(1)复旦大学林尚立教授的研究表明，领导干部的心理特点、情感因素和学术观点对于其个人绩效有着很大影响，但是存在计量上的诸多困难。如何避免领导干部个人情感因素对政府创新绩效的影响已经成为学术界研究的重大课题。，在传统大数据时代受网络传输速度和解码质量的影响，干部全体很难在一个公正的电子平台上进行成果比较和绩效考核，然而在区块链技术下这种设想将成为可能，具体见图2。基于元区块技术的“私有公用链”不仅能够解决领导干部绩效评价的“私密属性”而且可以解决领导干部绩效评价的“资源共享属性”，真正做到了领导干部“私有领域公共化”和“公共活动私密性”[9]。比如对于领导干部私有财产的公证材料就可以采用时间戳技术进行获取、领导干部家属子女的经商记录和资金流向问题也可以采用时间戳技术进行追踪、对于领导干部业余生活的时间地点信息也可以采用哈希算法进行搜寻、对于领导干部的出国访问记录和违法犯罪记录都可以藉由默克尔原理进行追溯、对于领导干部的私人社会关系也能通过降码技术轻松获取、对于领导干部公共活动的保密属性也能够通过实名电子政务链进行区块加密。正如有学者所指出的，利用“区块爬虫”(2)“区块爬虫”(block worm)技术是一种基于模糊集算法和“网络蜘蛛”算法的“互联网智能机器人”技术，使用“区块爬虫”技术可以快速抓取万维网络中的基本程序和脚本，但是不能直接进入Proxy的桥接模块，可以对脚本进行复制、编辑、存储、传输和学习，但是不能直接修改源程序代码。这一技术广泛应用于网络文档、图片、音频、视频、电影和微电影的搜索和剪辑，深得网民信赖。技术可以快速获取领导干部的微信记录、微博记录、非官方聊天记录、短信记录和消费记录，可以有效监督领导干部在“8小时之外”的行为方式和活动轨迹，对爬虫信息的分析有助于评估机构或者评估智囊全面掌握领导干部的“言行举止和个人信息”，从而有助于全面客观评价领导干部的个人绩效，避免了政府绩效评价中的形式主义和官僚作风。

图2 领导干部绩效评价“私有公用链”运作模式图

(二)开发基于子区块链技术的政府社会绩效评价“共有私用链”

自党的十八届三中全会以来中共中央先后在多处官方文件中提到推进国家治理体系现代化，指出实现国家治理体系创新是实现政府综合治理能力现代化的必然要求，基于此《国家治理》杂志还提出了社会治理标准“12条”,即公民参与、党内民主、公共服务和法治建设四个一级模块；人权和公民权、政务公开、政府责任、行政效益、廉洁政府、政治合法性、社会稳定、社会公正等八个二级模块。在传统大数据时代对上述政府目标的评价往往采用网络抽象赋分和客观问卷调查相结合的方法，导致评价指标泛化现象严重[10]。有些指标基本上是依据行政权威加以“随意确定”的，根本谈不上政府绩效评价体系科学化和准确性的问题，但是在区块链技术时代，对上述12个模块进行标准化将成为可能，比如对于政府绩效评估中的公民参与问题将通过时间戳技术实现参与时间、参与地点、参与人员、参与深度、参与监督、参与效能的准确计量；对于“党内民主”指标将通过政党会议区块链、政党学习区块链(比如“学习强国”“中国法治”“法治在线”“良法”等)、政党外事活动区块链、政党查处重特大要案区块链、政党“带路”战略区块链、政党财经建设区块链、政党自我教育区块链等加以准确追寻和定位，任何有违党内民主的指标和数据都不会游离于区块链以外；对于政府公共服务的评价将通过服务时间、服务次数、服务水平、服务监督、服务反响等分支区块链加以快速搜寻；对于法治建设绩效的评价问题也可以通过司法审查区块链、刑事立案区块链、民事纠纷区块链、国际公法区块链、外事法律区块链、国际电商法治区块链、跨际贸易私法区块链等加以准确追溯[11]；对二级指标的评价也可以通过相应的区块链加以合理推进，从区块链技术支持政府绩效评估的实际状况来看，各“子区块”评价标准如下。其一，公民参与区块链下属的“公民参与政府绩效评估的时间模块”以“小时”计量，一般来说参与时间集中在特定时间段内的绩效评价效能最高，超出或者低于时间阈值的公民参与往往导致绩效评价效能的降低甚至无效；“公民参与政府绩效评估的人员模块”以“人员数量合规则性”为计量标准，一般来说有效讨论的参与比例越高越好；“公民参与政府绩效评估的深度模块”以“公民建议或者意见的采纳率”为计量标准；“公民参与政府绩效评估的监督模块”以“参与过程的事故概率”为计量标准，事故越少效率越高；“公民参与政府绩效评估的效能模块”以“社会问卷好评率”为计量标准，好评率越高说明公民参与政府绩效评价的程度越高。其二，“党内民主区块链”下属的“政党会议模块”以“政党会议时间成本(分钟)”为计量标准，时间越长的会议成本越高，反之越低；“政党学习模块”以“党员学习时间成本(分钟或者点击率)”作为计量标准，学习时间越长说明党内民主化程度越高；“政党外事活动模块”以外事部门提供的数据为准；“政党查处重特大要案模块”以“报案率和结案率比值”为计量标准，该数值越大说明政党活动绩效越高；“政党财经建设模块”以“政党财政支出占当期GDP和当期基尼系数参考值”为计量标准，执政党财政支出比例越大，扣除当期基尼系数比例后的政府绩效评价效能越低；“政党自我教育模块”以“正当开展各种实践教育活动的问卷好评率”为计量标准。其三，“公共服务区块链”下属的“公共服务时间”以“政府参与公共服务的时间长短(天)”为计量标准，时间越长政府绩效越高，反之越低；“公共服务次数模块”以“政府相关部门参与慈善捐助、社会公益、国际捐赠、无息贷款等的次数”作为计量标准，参与次数越多说明政府效能越高；“公共服务水平模块”以“合法性公共服务泽被人数”作为计量标准，政府公共服务惠及的人数越多，说明政府绩效越高；“公共服务监督模块”以“公共服务出错概率”为计量标准，该数值越大说明政党活动绩效越低；“公共服务反响模块”以“社区公共服务差评率和好评率的比值”为计量标准，该数值越大说明大众对公共服务的反响越差。其四，“法治建设区块链”中的“司法审查时间效能”以“每月结案数量”作为计量标准，如果刑事涉法案件久拖不决且证据匮乏，应该即时中止法治程序并快速转变为其他民事程序；“刑事立案模块”以“刑事案件可立案率”作为计量标准，特定区域刑事案件可立案率越低说明政府绩效越高；“民事纠纷模块”以民事纠纷结案率作为计量标准，结案率分为名义结案率和实际结案率，本研究适用实际结案率作为评价标准；“国际公法模块”以国际纠纷中的“曲解率和退约率比值”作为衡量标准，该比值越高说明在国际上该政治体被国际社会误解的概率越高，也从另一个角度窥探出该国的政府绩效评价总体状况越差；“电商法治模块”以“电商交易额度”作为计量标准，一般来说交易额度越大说明互联网法治水平越高，该区域政府管理绩效越好；“跨境贸易法治平台”是衡量政府网络治理水平的重要指标，一般来说法治管理绩效较低的政府对于跨境贸易的法治化治理水平越低，反之亦然。这些基于“面上行为”的政府“共有”区块链评价模式既彰显了国家强化社会治理的信心和决心，也为政府官员和人事部门进行“私域”有限浏览提供了条件。

五、结语

区块链技术是以哈希函数、默克尔拓朴树、家族算法和时间戳共识机制为底层支撑的大数据技术。从技术社会化的角度看，哈希函数为政府绩效评价体系的构建奠定了算法基础、默克尔拓朴原理为政府绩效评价机制的建立奠定了类型学基础、基于SHA-3的散列群技术为政府绩效评价系统的建设奠定了密码学基础、时间戳技术为政府绩效评价数据的代际承继奠定了电子学基础。从政府绩效评估的技术效能角度看，分级区块链技术可以解决政府绩效评估系统中元区块链的融合问题、信息区块链和价值区块链的和谐问题、电子区块链对边缘区块链的内生保密问题、区块链嵌入式代码的端口问题、各种大数据“灾祸”问题、“数据污名化”问题,等等。

快速发展的区块链技术为政府绩效评估提供了广阔的发展空间，区块链技术可以协助解决政府绩效评估中的“过度中心化问题”“高度权威化问题”“评估主体单一化问题”“评估指标泛化问题”“评估内容固化问题”“评估方法机械化问题”，因而大大拓展了政府绩效评价的深度和广度，使得建构在区块链基础之上的政府绩效考评体系更加科学化、公平化和合理化。但是作为一种高风险大数据技术，区块数据的准入机制问题、区块数据传输过程中的密码丢失和信息失窃问题、区块数据复制权限的市场化问题、区块数据包流量的计费问题、国家机密区块数据的安全通道问题、政府管制引发的人为泄密问题、网络盗匪盛行问题、“区块数据小偷”的包装和“广告时间戳的非法复制”问题、区块数据模块之间的交叉和冲突性问题等构成了区块链技术在电子政务管理领域和政府绩效评价领域的凸出问题。也就是说在政府绩效评估中广泛使用区块链技术必然产生政府绩效评估数据丢失风险、政府绩效评价道德风险、政府绩效评价官僚性风险、政府绩效软实力差评风险。

风险和机遇并存。区块科研机构只要努力开发基于元区块链技术的干部绩效评价“私有公用链”、努力开发基于子区块链技术的政府社会绩效评价“共有私用链”就可以大大推动政府绩效评价体系的建设，进而加快政府职能的转换、提升政府机构的运行效率。