欧盟气候援助面面观

周帅 曾庆学梓

全球气候变化问题是人类社会生存发展面临的重大挑战之一，其对粮食、饮用水等重要资源的供给有着严重负面冲击，极端天气频发也给世界各国人民生命财产安全带来了巨大的威胁，更加需要关注的是气候变化问题对发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿国家的生态、经济、社会带来了更为严峻的挑战，这也给全球减贫的努力带来了制约。因此，气候变化问题自20世纪90年代《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）签署以来，就逐渐成为国家间非传统安全领域讨论的重要议题。根据《公约》及其附属条约的规定，发达国家应向发展中国家提供应对气候变化的对外援助，发达国家与发展中国家基于“共同但有区别”的原则，共同进行全球气候治理行动。

虽然当前受新冠病毒疫情影响，各国实施了旅行禁令，工业生产也有所放缓，由此预计2020年的温室气体排放量将减少6%，但是这种改善只是暂时的，气候变化问题并未消失，当全球经济从疫情中复苏时，预计排放量将达到更高的水平。因此，对于全球气候变化问题的关注不应受疫情影响而忽视。

中国作为最大的发展中国家，既接受来自欧盟等发达国家的气候援助，同时也秉持“量力而行、尽力而为”的原则积极开展对发展中国家的气候援助，但是由于中国气候援助起步较晚，在战略、机制、方式、规模等方面都存在着完善的空间。此外，作为全球第二大经济体，中国正处在迈向发达国家行列的进程之中，而联合国提出发达国家官方发展援助与国民总收入的比值应为0.7%，当中国在不远的将来成为发达国家一员之后，自然作为负责任的大国也要将国民总收入的0.7%用作对外援助。如何用好这一笔钱也是现在需要认真思考的问题，而气候援助也必然是重点投入领域。总之，中国当前要积极完善气候援助的战略、政策、机制等内容，而欧盟是全球最早在气候援助问题上采取行动的行为体之一，是目前气候援助的最大供给方，在全球气候问题的谈判进程中发挥着引领作用，其经验对中国开展气候援助有着重要参考价值。

一、欧盟气候援助的政策实践

在欧盟成立之前，欧共体就对气候变化问题非常重视，在联合国政府间气候变化专家小组的建设工作上给予了积极的帮助，并且在1992年《公约》的制定和签署工作上都起到了推动性的作用。

1.《公约》时期欧盟的气候援助政策实践

在《公约》签署之前，国际社会就已经针对气候变化问题采取了具体的措施：1985年在联合国环境规划署的倡导下于奥地利首都维也纳签署《保护臭氧层维也纳公约》，明确指出臭氧层的破坏对大气和环境会造成严重的伤害，并将氟氯烃等可能造成臭氧层空洞的物质列为需监控使用的化学品;在1987年联合国及其下属的26个成员国签订了《蒙特利尔议定书》，对破坏臭氧层的具体物质进行了详尽的分类并给出处理办法;1988年跨政府组织气候变化专家小组建立，联合国希望通过该机构对气候变化及其影响的准确评估促使世界各国各地区在全球气候保护问题上达到观点一致。在这种背景下，《公约》于1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上决议通过，并于1994年正式生效，联合国为确保《公约》的落实专门创建了一个联合国秘书处，位于德国波恩，希望在IPCC（联合国政府间气候变化专门委员会）的配合下，促进国际气候谈判以及相关会议的顺利进行。

欧共体在促进《公约》规则制定的过程中发挥着重要的作用，欧盟及其前身欧共体在气候援助议题上的积极态度为国际社会做出了一个很好的表率。与当时还在争论温室气体的排放是否有害的其他国家相比，欧共体在当时已经明确表示要减少本地区的温室气体的排放量，并且提议将1990年的各国的气体排放量作为《公约》的起始对照量，这一提议最后被正式纳入《公约》。在《公约》的谈判阶段，有很多发达国家对于减排和气候援助的态度是比较冷漠的，在欧共体多方面沟通的努力下，最终为工业化国家制定了一个具有弹性的减排要求，为最后《公约》的成功出台做出了贡献。《公约》规定发达国家应率先减排且有责任向发展中国家及最不发达国家提供气候资金和技术支持。考虑到发达国家与发展中国家处在不同的发展阶段且各国国情不同，《公约》制定了五项原则，分别是：共同但有区别原则、考慮到发展中国家的具体需要和国情、缔约国应当采取必要措施，预测、防止和减少引起气候变化的因素、尊重各国可持续发展权、避免将应对气候变化的措施变成国际贸易的堡垒。《公约》的生效意味着气候保护的议题被正式纳入国际政治的研究领域，欧盟自此成为推动国际气候谈判与气候援助议题的主导行为体。

2.《京都议定书》时期欧盟的气候援助政策实践

《京都议定书》是对《公约》的补充条款，于1997年日本京都召开的《公约》缔约方第三次会议阶段签署，其签订是在欧盟领导推动下完成的。《京都议定书》的签订是应对气候变化领域的里程碑式事件，该份文件秉持着《联合国气候变化框架公约》规定的“共同但有区别”的原则，针对不同发展阶段的国家制定了相对具有差异的要求，该文件在全球范围内首次对温室气体的排放问题作出了法规性限制。

在《京都议定书》的谈判过程中，欧盟曾对工业化国家提出较高的减排目标：到2010年，工业化国家将主要温室气体排放量降低15%。在最终的《京都议定书》中，对发达国家提出的强制减排目标是到2010年，6种温室气体的排放量相比1990年应该降低5.2%，其中欧盟的贡献是所有工业化国家中最高的，其减排目标是8%。此外，美国7%、日本6%、加拿大6%。《京都议定书》继续遵循《公约》设定的“共同但有区别”的原则，对发达国家的减排要求较高，对发展中国家则适当将减排的时间推迟。

《京都议定书》的生效经历了一个曲折漫长的过程，以美国为首的发达国家认为中国、印度、巴西等发展迅速且温室气体排放量较大的发展中国家应该承担更多的减排任务，而发展中国家则认为经济发展仍是其首要责任且应该遵守“共同但有区别”的原则。美国作为最发达国家，其人口总数仅占世界人口的3%—4%，而其温室气体排放量居世界前列，但是美国并不愿意承担《京都议定书》中对于发达国家的减排责任，于2001年拒绝批准《京都议定书》。美国的退出一方面激励加拿大、澳大利亚等国的效仿，另一方面也造成本应由这些国家分担的援助资金的缺失。正是在这种困难情况下，欧盟在气候援助领域的领导者身份更加凸显。

3.哥本哈根世界气候大会后欧盟气候援助政策实践

2009年由超85个国家元首或政府首脑以及192个国家的环境部长出席的《公约》缔约方第15次会议在丹麦首都哥本哈根召开。该气候大会的召开目的是在2012年《京都议定书》第一时期结束之后，迅速衔接上新的全球性的气候保护的政策，避免限制温室气体排放行动受到阻碍。这次会议对于欧盟来说是其在气候援助领域领导力下滑的一个转折点，因为在该会议召开之前，欧盟曾表态认为发展中国家应当首先做出减排的承诺，欧盟及其他发达国家才能确立融资目标，所以欧盟将融资目标的设定时间一再推迟，并试图将援助任务分摊给发展中国家。欧盟的这种做法引起了国际社会以及欧盟下属国家的批评，造成了欧盟气候外交在哥本哈根世界气候大会上的失败。

欧盟及时调整了自己的气候援助政策和气候外交态度，力图挽回其在气候保护方面的领导地位。首先，欧盟增加了对发展中国家的气候援助的资金数额，虽然欧洲当时面临欧债危机等经济紧缩状态，但是欧盟仍按期超额完成了对发展中国家的资助，且呈逐年上涨趋势。

2016年由195个国家签署通过的《巴黎协定》，是为2020年以后全球气候变化做出的制度安排，欧盟在这次气候大会上仍然体现出表率性的作用。欧盟承诺：将削减至少40%的温室气体排放量，这也是此次巴黎气候变化大会上减排力度最大的行为体。

二、欧盟气候援助的机制

自20世纪后半叶开始，欧盟对全球气候变化做出的贡献是举世瞩目的，这除了欧盟良好的气候保护理念外，要归功于欧盟内部针对气候保护与气候援助议题建立了完善的政策法规、负责机构以及融资机制。

1.欧盟气候援助的运行机制

自1992年《公约》确立之后，欧盟一直都在遵循“共同但有区别”的原则，对发展中国家提供气候援助。包括欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲中央银行等机构均在欧盟对外气候援助方面给予了很大的政策支持和资金支持。按照欧盟的标准，很多岛屿国家与最不发达国家在气候保护方面的技术支撑是远远不够的，欧盟的援助机制已经从单纯的资金援助发展为能力建设为主，资金支持为辅的局面。欧盟加强对发展中国家和地区气候援助的技术支持会大幅度提升这些国家和地区的减排能力以及公民对于气候保护的意识，同时还会增加受援国的就业机会。此外，欧盟鼓励气候援助参与方的多元化，也就是说欧盟除了与受援国政府或相关部门的直接沟通外，也支持地方政府、民间组织以及企业等机构参与进气候保护的大队伍中。提升气候援助工作的民间认可度，除了可以促进气候援助工作的顺利进行，对于欧盟在气候外交上的突出地位也是一种巩固。

欧盟内部成员国也在气候援助方面采取了积极的措施，以欧盟的两大领导国家法、德为例。德国负责气候援助的机构是经济合作和发展部与环境部。该部主要通过德国开发银行来进行气候融资，通过德国国际合作机构对发展中国家进行能力建设。该部曾在2008年发布《国际气候倡议》，每年的气候援助预算在1.6亿美元，主要是应对气候减缓以及碳捕捉和封存技术，所有的发展中国家都有资格申请。法国作为欧盟成员国中重视气候援助问题的先锋性的角色，将气候外交的重要性提升到与集体安全平齐的高度，秉持着《公约》规定的“共同但有区别”的原则，由法国发展署与法国全球环境负责气候援助工作。法国发展署是法国气候援助的主要执行机构，对法国全球环境有管理的义务，在制定创新型气候援助政策方面发挥了关键性的作用，同时积极与受援国政府高层进行沟通，为法国树立了在气候外交领域的良好形象。法国全球环境主要关注对低量温室气体的能源再利用，减少化石能源的开发，对发展中国家进行小规模的气候援助。

2.欧盟气候援助的融资机制

欧盟气候援助的融资来源主要有三个部分。第一个来源是欧盟的财政拨款。在2014年至2020年期间，欧盟20%的财政拨款用于气候保护领域。发达国家专门为促进发展中国家的经济发展建立了政府开发援助机制，它的资金来源主要是国家财政资金。

第二个资金来源是公共资金和私人资本。欧盟善于借助公共资本来吸引更多的私人资本的投入，同时政府部门出台相关政策鼓励私营企业对气候延缓及减排项目的资金支持，并保障私人部门进行气候活动的安全性。在《巴黎协定》签订之后，欧盟也将进一步缩减公共投资的供给量，进一步鼓励私人资本的投入，并制定详尽的计划，做好公共资金和私人资本的平衡。

第三个资金来源是国际融资机构。其中承担较多气候融资额的是欧洲复兴开发银行，曾一度成为全球最大的气候融资的借贷方。此外，国际社会非政府组织以及一些慈善机构对于气候保护的关注也在逐渐提升，这些机构在气候领域的资助也是欧盟气候援助资金来源的一部分。

此外，双边和多边银行发行气候债券、股票以及碳交易市场的收入等，也是欧盟气候援助基金的来源。

三、歐盟气候援助的启示

欧盟气候援助的政策实践历史与其领导力的变化，其气候援助的运行机制和融资机制，都对中国开展气候援助有着有益的启示。

1.将气候援助提升到外交战略层面

中国自20世纪50年代起，开启了对外援助的序幕。中国在加入《公约》之后采取了一些减排措施，近年来也对一些贫困国家提供气候援助。但与欧盟、美国等发达行为体相比，中国的气候援助工作的进展程度仍处在起步阶段，欧盟成员国法国早已将气候援助提升到集体安全的层次，发达国家也都设立了专门援助机构来负责对发展中国家的气候援助。中国在2018年建立了国务院直属机构中华人民共和国国家国际发展合作署，主要针对对外援助制定战略、政策，执行工作由相关部门按职责承担。由此可见，中国已经提升了对外援助的战略高度，这是一个好的开始。未来中国可在此框架下提升气候援助的战略地位，并建立气候援助专项基金，使其成为中国外交战略的重要一环，提升国家形象，用积极的行动来改变一些国家对中国气候援助的误解。

2.建立多层次的融资机制

中国应当使气候援助的资金来源多元化，除了基础的财政拨款外，可通过国际性开发银行发行气候债券，制定政策鼓励商业银行或是建立政策性银行来支持气候援助融资，最为重要的是要鼓励私营企业的参与。根据欧盟经验，私人资本是气候融资的重要来源。此外，中国也可以通过本国在减排等气候保护方面的出色表现争取国际社会非政府组织和慈善机构的捐赠。在筹集足够资金的基础上，利用现代化的金融工具，提升资金的流动性。

3.健全气候援助的监督机制

对道德风险的担忧是欧盟开展对发展中国家气候援助的阻碍之一，欧盟对于气候援助资金在发展中国家的运用情况表示担忧，希望发展中国家能够及时汇报国内气候治理的成果，而发展中国家则普遍没有建立这种监督汇报机制。这种监督机制的缺失也可能会成为中国开展气候援助的阻碍。为了避免这种情况的出现，中国应积极推动发展中国家建立健全气候治理的监督与评价体系，保证气候援助资金的“透明度”。

（本文系2020年辽宁省教育厅社科类青年科技人才“育苗”项目“百年未有之大变局下的全球经济治理变革研究”成果之一）

（周帅：辽宁大学转型国家经济政治研究中心、国际经济政治学院准聘制副教授，硕士生导师;曾庆学梓：辽宁大学国际经济政治学院科研助理）

责任编辑：彭安玉