让城市更安全 社会更安定 市民更安心

同济大学城市风险管理研究院院长孙建平谈智慧韧性安全城市建设工程

“幸福美好生活十大工程”是“十四五”期间成都市委市政府的系统谋划部署，是成都增强发展战略优势、保持生活城市特质的重要抓手。“智慧韧性安全城市建设工程”将以创新、协调、绿色、开发、共享的新发展理念推动城市安全发展的质量变革、效率变革和动力变革，让城市安全、社会安定、市民安心是成都建设公园城市示范区重大使命的本源，是成都作为推进以人为核心的新型城市化发展先行区，迈向国际现代化超大城市的基石。

坚持以人民为中心，勇于创新、敢于担责

城市是人民的城市，建设智慧韧性安全城市要深刻把握人民城市的根本属性、人本价值、生命体征、战略使命、精神品格及主体力量。成都实际管理人口已突破2233万人，在当前新发展格局下和不明朗的国际环境中，智慧韧性安全城市的建设要更加关注城市风险防控责任的机制建设，形成良好的工作环境，推进“单一事故问责”向“问题问责与事故问责并重”进行转变。在刚刚过去的2020年，成都在疫情防控、防灾减灾、安全发展等层面取得的成绩，再一次印证了“中国人民所具有的不屈不挠的意志力，是战胜前进道路上一切艰难险阻的力量源泉”。

党的十九届五中全会确定了“坚持以人民为中心”的“十四五”发展原则，“统筹发展与安全”要坚持一切为了群众，不断强化人民群众在城市风险防控中的政治保障、制度保障、法制保障;要坚持广泛动员群众，引导群众对城市风险防控工作的认同感、责任意识;要紧紧依靠群众，发挥好人民群众“创造者”、“阅卷人”、“监督员”的作用。人的智慧、人的韧性是城市最大的智慧和最强的韧性，城市管理者要注重培育发挥人民群众力量的政治环境、经济环境、生态环境，从而推动城市风险防控的动力变革，进而实现城市管理智能便捷、灾害防治高效及时、安全防线牢固坚韧、社会环境稳定有序，让城市治理更加有序、更富活力、更可持续。

把握城市风险特征，少走弯路、精准定位

“双循环”整体格局下，成都作为国家中心城市的发展定位使城市风险防控工作面临更大挑战。一方面，人口高度聚集流动，产业高度集聚互联，高层建筑和重要设施高度密集互通，风险治理面临着棘轮效应，越发展风险越多。另一方面，极端天气引发的自然灾害，技术创新不确定性因素等，使风险治理和应急管理面临复杂性和长期性并存态势。

知己知彼方能百战百胜。城市风险具有放大性、叠加性、多样性的特征。一方面，城市是人口、工贸企业、各类建筑、经济要素、重要生活设施等高密度和超规模的集聚，小灾易引发大灾并形成灾害链，造成灾害损失的放大。比如交通枢纽的火灾事故，有可能导致城市主要交通的瘫痪，一到两个变电站事故就可能导致城市供电中断等。另一方面，公众对风险认知参差不齐、诉求多元带来的风险感知放大，比如社会对风险防控能力的“怀疑”等复杂情绪蔓延，会对城市风险治理共识的形成造成干扰。城市风险的叠加性，主要体现在传统、新兴、自然、社会、内部与外部的叠加上。一是传统风险与新兴风险叠加。经济高速发展、城市更新都可能带来新业态、新模式，尤其是新系统与原有系统的不兼容、管理缝隙易导致风险叠加且不易被察觉。二是自然风险与社会风险叠加。自然的、偶发的灾害事故发生时极易与城市公共政策、经济发展周期、社会心理等社会因素产生“共振”，增加危机处置难度。三是内部风险与外部风险叠加。城市群的协同、国际环境的不稳定性不确定性等，使城市在風险治理中经常面对多线作战的局面，对风险治理的合作能力提出了新要求。城市风险的多样性是由于风险载体的不同而导致的。比如病毒的多样和变异，会导致公共卫生风险的变化，埃博拉病毒、SARS病毒、新冠肺炎病毒由于其传染性、致死率的区别，公共卫生风险就存在多样性。桥梁风险、船舶风险、交通风险、建筑物风险、人群密集场所风险、电力燃气排水等城市生命线风险也是同样的道理。此外，人们也往往从事故事件的角度来理解风险，如危化品的泄漏风险、桥梁建筑物的倒塌或坍塌风险、人群密集场所踩踏风险、高空坠物抛物风险等。

有的放矢才能少走弯路。实现城市风险治理“一盘棋”，要优先保证风险认知角度的统一。一般而言，从事故或风险载体的角度去认知的优点在于“直观性”，然而城市风险治理多部门、多主体的特征会导致这种“直观性”变成风险防控统筹工作中的缺点，不利于城市风险治理“一盘棋”思想的实现。因此，从“常态风险、潜在风险、突发风险”的角度来理解城市风险将强化系统性，有利于统筹工作。常态风险可以理解为“灰犀牛”，比喻那些大概率（相对）事故事件，如交通风险、城市火灾、安全生产事故等;突发风险可以理解为“黑天鹅”，比喻那些小概率事件，如肺鼠疫、SARS、禽流感、中东呼吸综合征、新冠肺炎疫情等;潜在风险可以理解为“大白象”，比喻那些平时问题不大，但在某种情况下，容易出事的事件。如台风、强降雨、地质危害等发生时的“水淹停车场”、“城市看海”等城市内涝、建筑物坍塌等事故事件。

精准定位才能区别对待。“灰犀牛式常态风险、大白象式潜在风险、黑天鹅式突发风险”在辨识的难易程度上呈现递进关系，在防治的工作重心上也有所区别。常态风险应强化一个“防”字，要多维度的减小其可能性;潜在风险应强化一个“降”字，统筹响应行动降低其后果严重度;突发风险应强化一个“控”字，比如控住突发公共卫生事件风险的传染性等。此外，常态风险、潜在风险、突发风险并不是一成不变的关系，而是动态的。在疫情常态化防控的今天，就存在着从突发风险转变为常态风险的认知过程。同样，如果疏于对常态风险的管控，那么常态风险也会转变为潜在风险，比如大桥倒塌、隧道塌陷等。因此，如果不从风险治理工作角度统一认知，最终将是城市各管理部门“各说各话”、“各管一方”，进而引发系列“防救统分”问题。

要解决以上问题，就必须构建“城市大脑”、铺设智能感知、建立城市信息模型、搭建智能化便捷化管控平台，不断完善和提升城市安全运行管理领域重点业务系统和数据资源，积极构建城市运行态势一张图，为实现信息互联互通、整合共用、趋势关联分析提供技术支撑。

建立全生命周期防控范式，强化评估、持续提升

城市风险的周期性，是指风险往往在城市规划中肇始、在城市建设中成型、在城市运行中藏匿、在城市发展中演变，在城市管理中削弱，在责任失位中突变，最终以事故或事件的形式表现出来，旧的风险消失，新的风险产生。

在城市规划阶段，要统筹好环境、功能、形态，防范风险肇始。要以安全为前提，依法施行建设项目实施前安全评估论证工作，规划和调整居民生活区、商业区、经济技术开发区、工业园区、港区及其他功能区空间布局。在城市建设阶段，要注重质量、安全、进度协调，降低风险形成。“太快”、“太急”的城市建设必然会提高城市风险，造成城市生态失衡。在城市运行阶段，常怀敬畏之心，时刻保持警惕，避免风险隐匿。要严格依据各类风险评估规范，做好风险的辨识和分析工作，特别要从事故灾难形成的机理角度去分析，如果不详尽、不严谨、不科学，那风险隐匿的可能性就变大。在城市发展阶段，强调系统性，防止“木桶效应”，遏止风险演变。在城市管理中，要积极防控各类城市风险，将多种风险控制预警措施、技术和方法通过责任设计和考核来推动执行落地。要严防“责任集体失职失位”，例如“响水事故”。

2020年11月，在浦东开发开放30周年庆祝大会上，习近平总书记强调要“从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发来谋划设计改革”。城市风险具备典型的“全过程、周期性”特征，大致可分为“事前预防与准备、事发监测与预警、事中响应与实施、事后恢复与重建”四个环节，在“事前科学防、事发及时报、事中高效救、事后系统控”的“全生命周期”防控范式中，要强化“预防与准备”的完备性评估、“监测与预警”的适时性评估、“响应与实施”的高效性评估、“恢复与重建”的精细性评估。所谓“韧性”，不仅仅是技术上，还有管理上和文化上的韧性，只有强化评估的导向作用，定期开展城市安全体检或按需要开展专项评估，才是“统筹发展与安全”，才能避免“一人生病、大家吃藥”的“尬像”，才能实现全生命周期防控范式的动态自我完善能力。

比如在基层应急能力建设上，要做好“十有四清”的阶段性评估;消防站队建设要细化重点单位，评估建设节点，评价老旧微型消防站队战斗力;突发事件紧缺物资要摸清产能底数，动态调整物资储备的品类、规模和结构;危化品要加强全过程管控，围绕生产、储备、运输、使用、报废等环节实现动态监测;抗震设防防洪排涝要做好自然灾害普查工作，要评估城市高风险点源等。

坚持智慧韧性的方向，循序渐进、科学治理

新形势下，城市风险治理不能再依靠传统的“笔、嘴、腿”，而要有序推进全域全量数据汇聚与运用，规范数据开发利用场景，通过数字化来全方位提升城市风险治理的发展能级和治理效能。围绕城市风险感知力、管控力和处置力，用好当前新兴技术，不断提升城市风险“数据化观、信息化管、智能化防、智慧化控、现代化救”的能力，推动城市风险治理与应急管理的效率变革。

“数据化观”要坚持问题为导向，强化综合能力。是指围绕城市的典型重大风险，加强关键参数及状态监测能力。比如危化品生产和使用系统要加强泄漏监测、运输系统要加强车辆定位跟踪;地震等自然灾害要健全监测预警体系，要在重点区域安装预警终端;城市电梯要提升智慧监管能力，通过技术手段实现电梯年检动态预警等。

“信息化管”要坚持以需求为导向，形成长效机制。是指充分运用好城市安委会、应急委这类平台，积极将城市风险治理工作融入“一屏观、一网管”城市运行体系。比如落实隐患举报、发现、处置、督办、奖励等工作流程，做好隐患排查、登记、评估、报告、监控、治理、销账的闭环全周期管理。

“智能化防”要坚持以应用为导向，用好各类新信息技术，强化预警预报能力。上海因台风是重点自然灾害形式，就积极推进“气象+”的风险防范研究，针对高层建筑、大型综合体、城市生命线等重要部位，全面细化城市气象风险点、线、面、链的动态监管能力。黄浦区开发“大客流数字化管控”技术，借助智能算法，适时提出限流预警，确保不出现大客流“对冲”的现象，有力杜绝了踩踏风险。

“智慧化控”解决的是统筹性的问题。是指围绕应急决策和应急指挥，将数据化观、信息化管、智能化防统筹管理起来。比如强调基础信息汇聚、现场信息获取、事故链演变态势分析的能力，落实“数据+经验”的双驱动决策机制，建设能够直观展示各类自然灾害以及预警情况“一张图”的决策支持系统等。

“现代化救”解决的是应急实战的高效性问题。是指围绕“全灾种、大应急”理念，针对城市重大风险，系统打造专业攻坚力量，比如高层、轨交、化工、大跨度建筑等，建立专项演练的评估机制，不断提高现场人员的应急处置能力水平，最终保证当事故事件发生时，有正确的人带着正确的装备配足正确的物资，在正确的时间出现在正确的地点上。

作者

同济大学城市风险管理研究院院长、教授