管闭齐抓 治补并举全力推进大同地区地下水超采综合治理

◎文晓东

（作者系大同市水务局党组书记、局长）

大同市地处干旱少雨、生态脆弱的晋北黄土高原，是典型的“十年九旱”区域，也是全国110 个严重缺水城市之一。大同市煤长水短，水资源短缺一直是制约全市高质量发展的最大瓶颈。从上世纪八十年代开始，随着经济社会的快速发展，地下水开采量大幅增加，水资源供需矛盾日趋凸显，尤其是市区多年来一直靠超采地下水来维持生活和工业用水。由于长期超采地下水，改变了区域地下水天然流场，形成了大面积地下水位降落漏斗，并由此引发了含水层疏干、地面沉降、水井枯竭、泉水衰减或断流、水质恶化等多种环境地质问题。特别是由于煤炭采掘造成的严重渗透，导致全市地下水位持续下降，城市规划区部分区域地下水位年下降速率达0.52～1.24 m。2015 年省政府划定我市地下水超采区总面积506 km2，其中严重超采区163 km2，占全省超采区总面积的4.77%。

近年来，大同市认真贯彻落实习近平总书记“十六字”治水方针，始终把地下水超采治理作为推进水资源节约安全利用的重要抓手，以实现地下水采补平衡为目标，从出台办法、健全制度入手，抓管理、抓关井、抓整治、抓补水，实现地下水超采治理区域地下水位的止降回升和降落漏斗区面积缩小，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相均衡。据统计，全市超采治理区域地下水水位下降速度从2017 年开始逐年减缓，到2020 年地下水水位实现止降回升，共上升0.06 m。2020 年度地下水集中开采区降落漏斗区总面积较2017 年度减少76.39 km2。

一、强化监管，突出整治，深入推进地下水超采综合治理

坚持“管、闭、治、补”四策并举，不断深化全市地下水超采综合治理，持续压减地下水取水量，积极推进水资源节约保护和可持续利用。

（一）抓住“管”这个关键，以最严格水资源管理制度保护地下水资源。坚持把落实最严格水资源管理制度作为保护地下水资源、推进地下水采补平衡的关键举措，严守“三条红线”，不断强化取水许可、用水定额管理和用水总量核定工作，严格控制地下水开发利用，全面提升水资源利用效率。一是完善相关制度办法。2018 年，编制出台了《大同市水资源用途管制工作方案（试行）》和《大同市地下水超采区综合治理体制机制建设及管理办法》，建立完善了《大同市地下水超采区管理制度》《大同市地下水超采区综合治理项目建设管理和考核办法》《大同市地下水压采效果评估办法》《大同市超采区地下水监测系统运行维护管理办法》《大同市地下水超采区综合治理资金管理办法》《大同市农业水价改革和水价调整补偿方案》等，为系统推进地下水超采综合治理和强化日常监管提供了制度保障。二是坚持“节水优先”原则。出台了《国家节水行动大同实施细则》和《大同市城市节约用水条例》，建立了节约用水联席会议制度，大力实施节水行动，把节约用水贯穿于生活、生产和消费全过程，有序推进节水型城市、县域节水型社会、节水型机关建设，积极推动农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，有效减少了地下水取水量，抑制了各领域用水增长。截至2020 年底，全市农业节水面积达到147.03 万亩，占有效灌溉面积的65%，农业灌溉水利用系数达到0.559，比2016 年底提升0.014。三是深化最严格水资源管理。严格落实“以水定区、以水定地、以水定人、以水定产”，推进水资源消耗总量和强度双控行动，加强总量控制、计划用水管理和监督检查，以水资源的刚性约束倒逼城市和产业发展布局、规模、方式的优化调整。据统计，全市用水总量、万元地区生产总值用水量降幅和万元工业增加值用水量降幅3 项指标连续五年超额完成控制指标任务。

（二）抓住“闭”这个举措，积极实施地下水取水井关闭工作。在加快城镇公共供水管网改造建设、扩大管网覆盖范围、科学配置引黄水的同时，有序实施地下水取水井关闭工作，按时完成省水利厅下达的关井压采目标任务，仅2018 年，全市就关闭自备井114 眼，完成压采量2 348.1 万m3。此外，从2018 年开始，还大力实施了地下水超采区综合治理项目，先后实施了文瀛湖—御河水源置换、册田水库引水工程更新改造二期、平城区马家小村水源置换、广灵县水神堂泉域保护、云冈区口泉乡地下水置换、新荣区地下水超采区水源置换、灵丘县城头会泉域综合治理等工程，特别是册田水库引水工程更新改造二期工程，可恢复原有供水能力4 730 万m3/a，置换供水区地下水，压缩地下水开采量1 080 万m3。2017 年以来，全市累计关闭地下水取水井372 眼，压采地下水7 079.64 万m3。

（三）抓住“治”这个核心，大力推进水生态修复治理。深入践行习近平生态文明思想和习近平总书记视察山西重要指示重要讲话精神，统筹推进河流生态保护治理和地表水水网工程建设，达到涵养地下水，改善水环境，促进人水和谐。一是推进“两河”流域生态修复和治理。以桑干河、大清河“两河”规划为设计蓝图，大力拓展投融资渠道，创新建管模式，积极实施了桑干河、御河、十里河河道综合治理工程，2017 年以来，全市流域生态修复与保护工程累计治理河道187 km，尤其是位于地下水超采区的御河核心段49 km 河道全部完成治理，“河畅、水清、岸绿”的生态景观廊道不仅改善了人居环境、提高了城市品质，而且涵养地下水资源，促进水环境的持续改善。二是推进地表水水网工程建设。大力实施治理五河（桑干河、御河、十里河、口泉河、甘河）、连通五库（册田水库、赵家窑水库、文瀛湖水库、孤山水库、墙框堡水库）、延伸两线（引黄工程供水管线、册田引水工程供水管线）工程，实现水系连通，初步建立起稳定可靠、结构合理、配置高效的供水网络，大幅提高了城市核心区地表水配置能力。同时，还启动阳高县守口堡水库、堡子湾水库，天镇县石佛寺水库，浑源县王千庄水库等水源工程建设，为用好地表水、逐步置换地下水资源打下了坚实基础。

（四）抓住“补”这个环节，不断加大生态补水力度。始终把生态补水作为推进地下水超采区综合治理，恢复区域地表水与地下水联系的重要抓手，常态化开展生态补水工作。2017—2020 年，孤山水库总计向下游生态补水约8 345 万m3，其中为文瀛湖和御河生态园蓄水区净补水5 158 万m3，引黄入桑4.02 亿m3，其中进入大同境内水量为2.19 亿m3，引黄入御0.24 亿m3，持续的生态补水使桑干河沿河地下水水位平均回升达0.5 m，河流浅滩湿地部分恢复，两岸生态状况得到明显改善，河流自净能力提高；在此期间，册田水库累计向下游永定河输水5.7 亿m3，有效保障了首都用水安全，为永定河北京段全线恢复通水做出了积极贡献。

二、正视差距，创新思路，系统谋划地下水超采综合治理

目前，大同市的地下水超采综合治理任务仍然艰巨，存在一些迫切需要解决的问题和困难。一是全市城郊孔隙浅层地下水超采区已形成多年，且在其中形成了多个地下水降落漏斗区，虽然经过综合治理，降落漏斗区面积有所减小，但总体治理难度和任务仍然较大；二是引黄水利用不足。作为地下水超采区重要的置换水源，由于水价偏高，黄河水的年用量仅为4 000 多万m3，远未达到预期值；三是税价机制不完善，水资源市场配置体系有待优化。尽管我市供水能力总体上可基本满足经济社会发展用水需求，但黄河水、地表水、地下水、城市再生水、矿井水五类水源取用水结构还不合理。目前大同市城镇公共供水水资源税单列，低于地表水水资源税率，远低于地下水特别是超采区地下水水资源税率；四是节水型社会建设仍需进一步加强。主要表现在建设高效节水型产业结构方面进展不快，取用水单位的节约用水管理和用水效率控制管理还不到位；五是非常规水利用率低，各县（区）表现的尤为突出，直接原因是城镇污水收集处理及再生水利用系统设施建设落后。

面对这些问题和困难，必须持续贯彻落实习近平总书记新时期治水方针，按照市委“五五二”强水战略和《大同市“十四五”水安全保障规划》，以推进水利全方位高质量发展为目标，在继续深化“管、闭、治、补”四策的基础上，突出节水优先战略和水源置换工程建设，坚持工程措施与非工程措施并举，打好地下水超采综合治理“组合拳”，尽快实现地下水采补平衡，推进水资源节约安全利用。

1.强化水资源刚性约束，大力实施节水行动

对标国际先进水平，全面推进各领域、各行业节水，强化高耗水行业用水定额管理，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变，通过深度实施农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、健全节水机制、加强节水宣传等方式，努力构建起全民、全程、全域、全设施的“四全”节水格局，实现以节水促压采，增强地下水压采能力，全面建成新时代节水型城市。一要继续深化最严格水资源管理，健全水资源刚性约束制度，严格用水管理，强化地下水水量、水位双控管理，严格限制高耗水产业和高耗水种植业发展，依法依规压减或淘汰高耗水产业不达标产能，把水资源消耗总量和强度控制在合理水平，确保“十四五”期间全市年度用水总量控制在7.4 亿m3以内。二要科学规划地下水资源开发利用的总体布局，严格规范地下水取水许可审批管理，加强地下水取水审批事中事后监管监督，严格控制地下水开采量，在岩溶泉域范围内，原则上不再新增岩溶水取水项目，在黄河水和地表水供水区覆盖范围内，严禁开凿包括替代井在内的新井，依法依规打击违规取水，基本形成经济社会发展与水资源承载能力相适应的格局。三要加快完善水资源税改革和农业水价综合改革，积极推行非居民用水超计划、超定额累进加价制度以及城镇居民用水阶梯水价制度，充分发挥水价在节水中的杠杆作用。特别要贯彻落实习近平总书记“发挥好政府作用要善用税，发挥好市场机制作用要善用价”的指示精神，理顺各类水源比价关系，引导形成合理的取用水顺序。坚决贯彻“四定”要求，确定生活、生态、农业、工业的用水次序，推动用水结构调整。重点从建立城镇公共供水企业差别水价机制入手，对城镇公共供水分别按地表水、地下水非超采区、超采区、严重超采区建立差别水价机制，调整适用税额，以税价改革优化供水结构和次序，努力让分配的黄河水足额利用。

2.狠抓水资源工程建设，全力保障供水安全

要按照用足黄河水、用好地表水、保障生态水、涵养地下水、多用再生水的思路，优化配置水资源，提升地表水和非常规水的开发利用水平，增加水资源承载能力，全力构建多源调配、丰枯互济的水资源工程体系，在逐步压缩地下水开采量的基础上，确保全市供水安全。重点要实施好四大工程：加强引调水工程建设，续建天阳盆地地下水置换一期工程、册田水库引水更新改造工程，开展天阳盆地地下水置换二期工程、唐河引水入广工程等的设计工作；加强水源工程建设，继续推进阳高县守口堡水库、堡子湾水库，天镇县石佛寺水库，浑源县王千庄水库续建工作；加强供水工程建设，推进左云县、新荣区、阳高县、天镇县县域小水网工程建设，加快实施天镇县城供水改扩建工程、浑源县王千庄水库向县城供水配套工程、广灵县县城水源地置换工程、灵丘县门头峪水库引供水配套工程等县城供水工程建设，加快建设大同市城市应急备用水源工程和灵丘县唐河水库备用水源工程；加大非常规水源利用，强制推动非常规水纳入水资源统一配置，严格考核非常规水利用比例，综合利用好城市再生水、雨水、微咸水、矿坑水等非常规水。2025 年，全市非常规水利用总量要达到6 954 万m3。

3.加大关井压采力度，努力实现采补平衡

要制定地下水退出方案，明确不同阶段地下水超采治理的目标和任务，积极开展公共供水管网覆盖范围内自备井封闭工作，彻底扭转大同地下水超采的局面，重点通过实施引黄水置换地下水、严格地下水取水井审批、关闭地下水取水井、采取地下水回灌、地下水动态监测等措施，有效保护地下水，减少地下水开采量，实现水资源可持续利用。重点加大“关井压采”力度，坚持先漏斗区、再严重超采区、后一般超采区，先关工业取水井后关城镇生活取水井的原则，实施地下水“关井压采”工程，计划分为三步实施，第一步对超采区范围内的用水大户进行取水量的置换。年可置换地下水开采量约为4 700 万m3；第二步实施对自来水管网覆盖区（包括引黄水）的用水户进行取水量置换，年可置换地下开采水量约为4 407 万m3。年累计压缩地下水开采量9 107 万m3，基本达到采补平衡。第三步实行超采区地下水涵养保护行动，累计压缩地下水开采量14 300 万m3，在有条件的地区实施地下水回灌工作。同时，加强地下水动态监测，建立和完善地下水动态监测网络和管理信息系统，实现对水量、水位、流量、水质等全要素的实时在线监测，特别要加强对重点用水单位的主要用水设备、用水工艺、水消耗情况及用水效率等的监控管理，防止出现新的地下水超采区。

4.推进水生态保护与修复，聚力维护生态安全

深入践行绿水青山就是金山银山的理念和山水林田湖草沙生命共同体理念，统筹推进水土保持生态建设、河流生态保护治理、地下水保护与修复、常规性生态补水，继续实施治理五河、连通五库、延伸两线工程，涵养地下水资源，改善水生态环境，助力构建大同市“一河两屏六区多廊”生态安全格局。一是加强水土保持生态建设，重点实施以水土保持林、经济林、封禁治理、护地坝、水源工程、节水工程、淤地坝除险加固、小型提水工程、村庄绿化美化、面源污染防治等措施为主的小流域综合治理、坡耕地综合治理及淤地坝除险加固等工程。同时，要大力开展城乡水生态文明建设，加强“海绵城市”和“美丽乡村”建设，推进水系连通及水美乡村试点县项目建设。二是强化河流生态保护治理，重点实施桑干河流域水生态综合治理工程、大清河流域水生态综合治理工程、永定河河源区修复与保护工程，着力实现河畅、水清、岸绿、景美、安全、生态，不断改善河道生态环境，促进地下水回补。三是抓好地下水保护与修复，进一步推进地下水超采综合治理项目建设，压实地下水超采治理各级责任，加强对地下水超采治理工作成效的考核评估。尤其要加强岩溶大泉的保护，积极开展广灵水神堂、灵丘城头会、左云神头泉等泉域的集中整治工作，进一步涵养地下水资源。四是推进常规性生态补水。通过实施引黄入桑、引黄入御，册田水库向北京输水、孤山水库向下游输水等补水工作，进一步修复河流生态环境，增加地下水入渗补给。