生活圈视角下的中小城市公共服务规划对策研究

杜晓娟 王文静 金 刚

0 引 言

“生活圈”概念源于20世纪60年代的日本，并逐渐扩散至韩国、台湾等国家和地区。20世纪90年代,“生活圈”概念被引入国内并应用于城市生活环境质量评价中，主要包括“核心—基本—城市”三级生活圈，分别对应邻里、小区和城市[1]。随着近年来城市问题的凸显和以人为本规划理念的转变，“生活圈”成为学术界关注的重点。

大城市层面，“生活圈”概念下的城市公服体系研究已逐渐丰富。城市生活圈构建方面，早期柴彦威等对兰州市三级生活圈空间结构进行了探索[2]，近期研究多从规划视角探索特大城市社区规划理想模式[3]以及“15分钟社区生活圈”的规划思路和对策[4]。社区生活圈界定与测度方面，以往的研究基于POI[5]、GPS和活动日志数据[6]对社区生活圈进行了界定和测度，构建了社区生活圈体系[7]；不同类型生活圈划分方面，对特大城市和大城市体育生活圈[8]以及老年人日常生活圈[9]进行了探索；不同城市区域类型生活圈划分方面，对老旧小区[10]与城市更新地区[11]的生活圈进行了研究；生活圈规划实施路径方面，对特大城市社区生活圈的规划实施[12]、建设路径[13]与生活圈的空间治理对策[14]进行了探讨。

区域层面，已有研究探讨了以行政边界划分的省（直辖市）域、县域、乡镇域生活圈构建问题。都市圈层面，邵源等对大珠三角优质生活圈[15]、张亦汉等对广州一小时生活圈[16]进行了研究。省（直辖市）域层面，柴彦威等以北京市为例，提出构建“基础生活圈—通勤生活圈—扩展生活圈—协同生活圈”四级生活圈[17]。县域层面，孙德芳等以江苏省邳州市为例，将整个县域划分为由初级生活圈、基础生活圈、基本生活圈和日常生活圈构成的生活圈层系统[18]。乡镇层面，已有研究对基于生活圈的乡村公共服务设施配套[19]进行了研究。

目前，城市层面的研究主要集中在北京、上海、广州等大城市，区域层面的研究也停留在整体行政区域的大生活圈，尚未关注到中小城市内部生活圈的构建。随着中小城市经济的快速发展，居民对公共服务便利性和品质的需求相应增加。因此，本文以重庆市潼南区为例，探讨中小城市生活圈构建模式，丰富生活圈相关研究内容，为中小城市生活圈规划提供建议和参考。

1 案例地基本情况和研究方法

1.1 案例地基本情况

潼南区位于重庆西北部，距离重庆城区100 km、成都市区200 km，是成渝城市群腹心城市、川渝合作示范区。2017年中心城区建成区面积约21 km2，城市人口27.16万人，下辖梓潼、桂林2个街道与27个社区。2018年，潼南实现地区生产总值380.95亿元，增长9.5%。从城市规模和经济发展水平看，潼南属于西南地区典型的中小城市，其公共服务体系的构建有一定代表性。

1.2 研究方法

本文采用问卷调查法和案例分析法相结合的方式开展研究。

为了充分了解潼南公共服务和居民需求的实际情况，项目组对接区城乡建委、区教委、区卫生健康委、区文化旅游委、区商委等相关政府部门，深入街道与社区，通过政府座谈、实地踏勘、居民访谈等方式开展深入调研，了解了潼南区公共服务设施的现状分布、建设规模、功能品质、服务效益等方面的内容，获得了潼南区公共服务设施的基础资料。

同时，为明确潼南区居民对公共服务建设的设想和需求，项目组通过调查问卷的方式，详细了解了潼南区居民的生活习惯、时间安排、设施偏好、出行方式、服务需求等内容，共收回有效问卷484份（表1）。

另外，为进一步明确潼南新生代居民对公共服务的愿景，在潼南区规划局和区教委的协助下，项目组征集了10个学校共800份小学生关于未来城市的绘画作品,并从中评选出了51份有代表性的优秀作品。

表1 调研样本基本特征Tab. 1 sample characteristics

2 中小城市居民行为与公共服务现状特征

2.1 居民生活节奏悠闲

相较于大城市，中小城市居民生活节奏较慢，通勤时间较短，休闲时间充足，各年龄段居民对社区生活的参与度较高。步行为主要出行方式之一，居民对距离的敏感度较低。

2.1.1 居民空闲时间较多

潼南居民日平均工作时间约为8 h，加班较少。工作时间主要集中在上午9:00—12:00和下午14:00—18:00。其次，潼南居民通勤时间较短。50%的潼南居民上班时间在15～30 min内，33%的居民上班时间少于15 min。而百度地图发布的《2018年中国城市交通报告》显示，一线、新一线城市中心城区单程平均通勤时间为41.7 min，二线、三线城市则分别为36.1 min和34 min，均较潼南区高出不少。综合来看，潼南居民日平均休闲时间可达到3 h以上。而2017年中央电视台和国家统计局等联合发起的“中国经济生活大调查”结果显示，除去工作和睡觉，深圳、广州、上海、北京居民日平均休闲时间分别为1.94 h、2.04 h、2.14 h和2.25 h。

2.1.2 居民活动类型丰富

问卷结果显示，潼南居民休闲活动涵盖社区文体、亲子休闲、体育健身、朋友聚会、商业购物等多种类型（图1）。相反，武汉重庆等大城市居民由于空闲时间较少以及同城闪送等最后一公里服务的完善，外出活动意愿较低。

图1 潼南居民一日活动轨迹Fig 1 one-day activity track of Tongnan District residents

2.1.3 活动场所使用率较高

公园广场、商业购物中心/步行街、超市、亲子活动场所等是潼南居民日常活动的主要场所，不同年龄段对活动空间的需求存在差异（表2）。18岁及以下青少年对购物场所（购物中心/步行街等）有较多需求，对户外活动空间（公园广场等）和交往场所（超市、图书馆、餐厅酒吧、运动场等）也有一定需求；19—35岁居民活动空间需求丰富，对各类场所的需求相对均衡，对公园广场、购物、亲子活动、电影院、超市等多种需求均有涉及；36—60岁的居民对公园、购物和超市需求较大，对亲子活动场所有一定需求；60岁以上的居民对活动场所的需求相对单一，以公园广场和超市等为主，同时他们偏好茶楼和棋牌娱乐活动场所。综合来看，潼南区居民对休闲场所有较高需求，各年龄段对休闲活动空间的使用度均较高。而在大城市，老人和儿童是社区设施和公共空间的主要使用者，中青年上班族的社区参与度较低[4]。

表2 不同年龄段潼南城市居民日常休闲活动场所Tab. 2 places of daily leisure activities for urban residents of Tongnan District by age groups

2.1.4 出行方式步行比例较高，对距离的敏感度较低

问卷分析结果显示，潼南市民出行主要方式为步行（31%）、私家车（31%）和公交车（21%），上海市统计局《闵行区居民时间利用情况分析报告》显示，上海市闵行区居民出行方式主要为自行车/电动车（48.6%）、地铁公交（23.6%）、其他交通工具（14.2%）与私家车（11.5%），潼南居民出行方式中步行比例较高。在潼南步行出行的人群中，步行15 min的人群占比36.5%，15～30 min的占比49.0%，30 min以上的占比15.5%，平均步行时间约22 min，步行距离约1 100～1 500 m（依据《规范》标准，每15 min步行800～1 000 m计算）。

实地调研发现，潼南目前有小学14所（包括2所九年一贯制学校），初中7所（包括2所九年一贯制学校和1所完全中学），高级中学3所（包括1所完全中学），平均出行距离分别为700 m、1 200 m和1 500 m（图2，按照现状建成区面积21 km2计算）。按照《规范》标准，潼南小学已超出10 min生活圈（步行距离500 m）范围，初级中学已超出15 min生活圈（步行距离800～1 000 m）范围，高级中学已超出20 min生活圈范围。然而，问卷调查结果显示，居民普遍认为上述设施在规模和品质等方面亟需改善，对距离并未表现出明显不满（表3）。同时，已有研究显示，上海等城市居民15 min希望到达的设施包括高级中学[14]。综合来看，潼南居民可接受的公共服务出行距离大于大城市居民。

图2 现状中小学分布及服务半径Fig. 2 distribution of primary and secondary schools and service radius

表3 潼南居民对于中小学配置的看法和意见Tab. 3 Tongnan residents’ views and opinions on the allocation of primary and secondary schools

2.2 服务配套以政府为主

相较于大城市，中小城市有发展阶段滞后、发展水平偏低，市场成熟度不高、公共服务更加依赖于政府供给、社区服务功能不完善等特点。

2.2.1 政府基础保障为主、市场补充作用较弱

中小城市人口较少，人口密度较低，城市商业服务发展水平较低。潼南尚无四星级及以上星级酒店，仅有1家电影院，商业以底商为主，商圈（商业综合体）正在培育过程中。与万州、合川、绵阳等100万级城市相较，服务水平存在较大差距（表4）。

表4 潼南区与周边城市商业服务设施对比Tab.4 comparison of commercial service facilities between Tongnan District and surrounding cities

潼南居民对政府提供的公共服务的依赖度较高，特别是对社区服务的需求较高。问卷结果显示，潼南居民从居住地步行15 min最希望到达的五类设施分别是超市、菜市场、小学、社区服务中心、公园/广场（图3）。除超市外，其他四类均需要政府直接提供或者介入。

图3 潼南居民15 min步行距离内公服设施偏好Fig.3 Tongnan residents’ preferences for public service facilities within a 15-minute walk

与此对应的是，大城市人口稠密，市场发育充分，大部分服务功能均由市场根据居民的需求进行了进一步完善，设施布局密度大幅增加，服务范围相应缩小。重庆等大城市已出现商业综合体社区化的趋势。对重庆渝北区北环周边地区的研究发现，商业综合体分布间隔约为1～2 km/个。对于社区服务，大城市已出现服务小区化趋势，例如小区内部配套的健身房、游泳池、便利店等。

2.2.2 基础保障型设施尚未完善

调研结果显示，潼南社区服务功能不完善，规模较小。首先，潼南的社区服务中心主要功能为社区办公，仅65%的社区配套了文体活动室，54.6%的社区配套了卫生室，老年人活动室与警卫室等功能的配套比例较低（图4）。其次，社区服务中心规模基本不满足重庆标准。调研结果显示，仅4.8%的社区服务用房建筑面积达到《重庆市城乡公共服务设施规划标准2014》规定的标准600 m2。

图4 潼南社区服务中心功能配置情况Fig.4 functional configration of Tongnan community service center

与此同时，基础保障层面，上海等特大城市和大城市的设施建设已较为完善。上海自2006年起，逐年推进社区的事务受理中心、卫生服务中心与文化活动中心“三中心”建设，已基本实现了中心城区全覆盖[3]。

2.3 公共服务需求品质化

针对小学生的绘画征集结果显示，作为城市未来的主人，其对未来城市生活的愿望是环境绿色宜居、设施科技智慧、服务完善多元（图5）。

针对潼南居民的问卷调研显示，潼南居民希望新增高品质医疗、教育、文化、运动、养老等设施，主要包括综合医院/知名医院分院等品质医疗设施、游泳馆/篮球馆/羽毛球馆等运动场馆以及博物馆/科技馆等文化场馆；其次，对职业培训机构/职业教育学校等教育培训设施、养老院/老年日间照料中心等养老设施、城市综合体等品质购物场所和早教/幼儿托管等设施也有较大需求（图6）。

同时，潼南不同年龄的居民对高品质设施类型的需求存在差异。18岁及以下青少年更关注运动场馆和文化场馆；19—35岁和36—60岁居民则对品质医疗设施、运动场馆、文化场馆、品质购物场所有较高需求，此外，19—35岁居民对职业教育设施、早教/幼儿托管等设施有较高需求，而36—60岁居民则对养老设施有较高需求；60岁及以上居民更关注品质医疗设施、养老设施和文化设施（表5）。

图5 潼南区小学生对未来城市的愿景（部分）Fig. 5 Tongnan District primary school students’ vision for the future city (part)

图6 潼南居民希望新增的品质型服务设施类型Fig.6 types of quality service facilities that Tongnan residents want to add

3 中小城市公共服务设施规划策略

当前和今后一个时期，以生活圈形式组织公共服务设施配套是实现以人为本的城市建设、满足人民群众对美好生活向往的重要途径。因此，本文将综合城市发展阶段、居民生活行为的特征和需求、案例启示以及规划的可实施性等方面，对中小城市生活圈尺度、边界和配套设施类型等方面的规划建议进行讨论。

3.1 因地制宜，确定中小城市生活圈尺度

单纯以“千人指标”和“服务半径”作为公共服务设施规划的主要依据已不能适应当前城市的发展阶段，也不能满足城市所有的发展需要[20]。从潼南区的经验来看，空闲时间多、步行出行比例较高、对距离敏感度低或许是中小城市居民生活的普遍特点。由此推论，中小城市的生活圈尺度与大城市有较大不同。国外发展经验和已有研究显示，人口密度较低地区和中小城市服务设施服务半径相对较大。对日本东京都市圈的市区和卫星城的公共服务设施密度的研究显示，卫星城的城市/组团级和社区级的公共服务设施的服务范围较市区更大（表6）。已有研究也指出，考虑人口密度差异和居民活动规律，在新城、近郊区等人口密度较低的地区可适当扩大部分设施的服务半径[3]。

表5 潼南居民未来希望新增的设施类型Tab.5 the types of facilities that Tongnan residents hope to add in the future

表6 东京都市圈市区及部分卫星城公共服务设施密度Tab.6 density of public service facilities in Tokyo metropolitan area and some satellite cities

我国大城市已出现服务设施下沉、密度增加、服务半径缩小等现象，而中小城市受限于人口规模和密度，设施密度和服务能力低于大城市水平。大城市已出现城市/组团服务设施社区化、社区服务小区化的趋势。而小城市仍处于设施补齐完善阶段，尚未出现公共设施下沉的现象。

因此，综合考虑公共服务设施配套成本、使用效率以及居民对服务设施配套距离的接受程度，本文认为，相较于大城市提出的15 min社区生活圈，中小城市社区生活圈尺度可以适当放宽。在实际编制规划时，可结合不同的城市人口规模、人口密度、城市内部人口空间分布以及居民的实际需求进行细化，因地制宜提出符合地区实际的生活圈尺度。

3.2 结合基层行政单元划定生活圈边界

社区公共服务主要有两类，一类是与政府供给直接相关的公共服务配套，包括社区服务站、社区诊所、老年活动室、社区公园等，通常服务于本社区居民；一类由市场提供，包括餐饮、购物等，开放性较强，辐射范围不限于本社区。

中小城市经济发展偏弱，市场化水平较低，公共服务更多只能依赖政府供给。从潼南的经验来看，中小城市居民对政府所提供的公共服务特别是社区服务的依赖度较高。因此，考虑到规划的可实施性，建议按照服务设施类型将生活圈分为两类：一类是社区诊所、社区文化活动室等由政府保障的基本公共服务圈；另一类是餐饮、超市等由市场提供的便民生活服务圈。

对于由政府保障的基本公共服务圈，考虑到与政府管理的配套，应结合基层行政单元划定边界。基于行政区域划分的边界赋予了政府和社区的行政执行者清晰的责任，而行政区也是执行人口分析、环境状态和生活质量报告的基本单元，有很强的可操作性[21]。同时，基本公共服务圈的大小应根据社区辖区范围大小和人口规模进行适当调整，例如，一些辖区范围较大、人口较多的社区可以分成两个或多个生活圈，注重服务均衡；而辖区范围较小、人口较少的社区，出于设施配置效率的考虑，可与周边社区共建共享生活圈。

对于市场所提供的便民生活服务圈，则可结合居民实际出行距离划定，政府在控规阶段对配套业态和配套规模进行指引和管控。

3.3 设施配套兼顾短板补齐与品质提升

小城市面临现状基础服务设施不完善，各年龄段群体对服务设施需求旺盛以及居民对品质提升型设施的需求增加等多重挑战。潼南的调研结果显示，中小城市居民同样希望享受高品质的公共服务设施，且各年龄段的需求有较大区别。因此，在补齐基础保障设施短板的基础上，中小城市需兼顾各年龄段居民对设施的品质化和多样化需求。

3.3.1 补齐基本公共服务设施配套短板

建议按照国家规范和地方相关标准，结合居民对公共服务设施的需求，在城市控制性详细规划中加强对基础教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务设施配套的细化与落实[22]。针对中小城市社区服务中心以行政办公功能为主，卫生、文化等功能缺项和设施规模不足等问题，建议按照相关规范，完善社区文化活动室、多功能运动场、卫生服务站等设施。针对基础教育、文化体育、医疗卫生设施规模不足等问题，应结合人口规模以及居民对设施距离的敏感度，同时充分考虑二孩等政策因素，合理确定服务设施布局密度和配套规模。

3.3.2 注重全年龄友好的品质化服务

欧美发达国家的发展经验显示，随着城镇化发展进入后期稳定阶段，大中小城市的公共服务水平将逐渐趋同（表7）。国务院发布的《国家人口发展规划（2016—2030年）》显示，2030年我国城镇化水平将达到70%，进入城镇化稳定发展阶段。因此，考虑到规划的战略性和长远性，小城市的公共服务设施品质也需要对标大城市。

表7 国外大中小城市服务设施配置案例Tab.7 cases of service facilities configuration in large, medium and small cities abroad

同时，在大城市，老年和儿童群体是社区服务设施的主要使用者，因此，更应关注补充老人和儿童的设施配套，对不同年龄段的老人和儿童提出针对性的服务设施策略，例如将闲置社区用房等现状设施转型为日间照料中心、托育机构等社区公共服务设施[23]。针对中青年的设施配套更多关注如何加强设施的便利性，引导其回归社区生活，例如结合中青年对运动健身、教育、生活服务的需求，在社区配套健身房、游泳池、婴幼儿养育托管点、社区代购服务站等设施[4]。

对于中小城市，老年人仍然是社区休闲空间的主要使用群体。但是，中青年群体不再是家和单位两点一线的生活轨迹，他们下班后外出意愿较高，休闲活动丰富，对社区休闲空间也有较高需求。60%以上的中青年群体（19—59岁）下班后会外出进行休闲活动。因此，中小城市生活圈配套应在满足老人和儿童需求的基础上，针对中青年群体下班后的亲子活动、休闲娱乐、运动健身、学习提升等活动需求进行丰富和完善（表8）。

表8 全年龄服务类型建议Tab.8 service type recommendations for all age groups

4 结语

中小城市与大城市在公共服务设施现状、居民生活行为特征和公共服务需求等方面均有所不同，因此在公共服务设施配置方面也存在差异。但同时，中小城市与大城市居民对公共服务设施品质的追求趋于相似，这也对规划实践提出了新要求。2020年初全国性的新冠肺炎疫情防控更是对社区的防疫防灾能力建设提出了新要求。社区作为基础的空间治理单元，未来应以生活圈建设为契机，提供更完善、更精准、更高质量的公共服务。

针对中小城市在公共服务配套中面临的诸多问题和挑战，本文以潼南为例，从居民行为特征、需求以及公共服务设施现状出发，结合国内外相关发展经验，对中小城市生活圈尺度、边界、设施配置等方面进行了初步探索，以期为生活圈时代中小城市公服规划的完善提供参考。