新发展格局视野中的消费券发放问题与重构研究*

刘长喜

（上海财经大学人文学院经济社会学系，上海 200433）

一、消费券：经济下行压力下的一种选择

经济下行压力下，政府一般选择财政和金融手段刺激经济增长，力图重振经济。除了加大政府投资、放松货币等常规刺激手段外，消费券也越来越成为政府刺激经济增长的一种方式。消费券一般分为两种类型，一种是商家通过让利的方式刺激消费者购买商品，另一种是政府作为发放主体，以政府财政补贴的方式通过乘数效应机制实现刺激消费的目的，带动经济增长。

从历史上看，每次遇到重大危机时，一些国家（地区）往往采用消费券发放的方式刺激消费，拉动经济。1933年，在全球大萧条时期，德国政府推出了消费券计划，每周给居民发放小额日用品消费券，甚至在企业推行替代部分工人工资的消费券。德国消费券计划的实施，对恢复德国市场景气发挥了一定的作用。1939年，美国以退税和食物券的形式发放消费券。退税支票要求用于家庭消费。美国食物券实施的前四年，耗资2.62亿美元，惠及三分之二的人口。除了刺激经济外，美国推出的食物券发挥了社会救助的功能。1999年，面临经济陷入滞涨的困境，日本发放地域振兴券，然而其效果有限，仅32%的使用者认为有用。耗资170亿美元，仅拉动了0.1%的GDP增长。此外，新加坡、韩国等国家和地区也曾推出消费券计划。

从国内来看，2008年全球金融危机爆发后，国内各地也开始试水发放消费券，其中最为典型的是成都和杭州。2008年年底，成都发放2791万元的消费券，发放对象为低保人群。2009年杭州分两阶段、三批次发放了总额9.1亿元的消费券，成为全国发放消费券额度最高的城市。南京、宁波、苏州、广州、太原等地也发放了不同额度的消费券。

2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，国内经济增长受到了前所未有的冲击，消费券又被许多地方作为刺激消费拉动经济的工具使用。截至2020年5月8日，全国有28个省份、170多个地市累计发放190多亿元的消费券。国内超过一半的地级行政区参与发放了消费券，平均每个地市发放金额超1亿。此次国内各地发放消费券的热情和规模都远超以前。

如何看待面临疫情冲击下各地纷纷发放消费券的实践？如何对消费券进行新的定位和设计，从而使刺激消费拉动经济的功能更好地发挥出来？这些问题值得从理论上进行分析和探讨。从学术文献检索也可以看出，一旦面临经济下行压力，消费券就成为学术界关注的一个焦点。如图1所示，以“消费券”为主题，从中国知网中国期刊全文数据库检索的文献数量可以发现，2000年至2008年关于消费券的文献非常少，而2008年全球金融危机后，仅2009年国内关于消费券的讨论文献急剧增多至361篇。随后，关于消费券的文献不断减少。直到新冠肺炎疫情爆发后，2020年有关消费券的文献数量又激增至243篇。

图1 2000～2020年中国知网中国期刊全文数据库以“消费券”为主题的文献数量

本文在对疫情冲击下各地消费券发放路径和效果考察的基础上，从新发展格局的视野重构消费券的功能定位与制度设计，以完善消费券制度，进一步提升其刺激消费、拉动经济增长的功能。

二、国内消费券的发放实践与路径

（一）参与程度：参与省市和发放规模空前

相对于上一波国内发放消费券，本轮消费券的参与省市和发放规模都远超过去。全国31个省（市）中，有28个省（市）发放了消费券，金额达到190多亿元。消费券发放的主体主要是地级城市（包括省会城市）。不同省份的各个地级市参与消费券发放的积极性有较大的差异。统计表明，江西和浙江两省中90%以上的地市都发放了消费券。云南、青海两省参与发放消费券的地市低于20%。也有部分省份发放了省级消费券，如湖南、广西、贵州、黑龙江。有研究表明，“经济水平发达、第三产业占比高、财政实力强、财政自给率越高的地区，越倾向于发放消费券”（北京大学新结构经济学研究院等，2020:28）。从发放消费券的规模来说，各地差异也较大，如杭州推出了16.8亿的消费券计划，北京推出了百亿规模的消费券计划。部分地市推出了百万级别的消费券计划。

（二）发放模式：政府联合企业共同补贴消费者

“政府+平台+商家”共同补贴消费者，刺激消费增长成为本轮各地发放消费券的主流模式。由于各地消费券的信息公开程度有限，很难整体分析消费券中政府和企业各自补贴的比例。从个案来看，如杭州推出的16.8亿消费券中，政府补贴5亿元，企业补贴11.8亿元，政府和企业按照1：2的比例补贴消费者。

（三）发放平台：通过网络平台为主，线下为辅

从消费券的发放历史来看，消费券发放所面临的一个重要难题是发放平台。如何快速将消费券发放到消费者手里并且还能促进其尽快使用便是一个难题。以往消费券发放是通过组织系统面对面发放。这种发放方式效率较低，并且对消费者使用情况不能及时掌握。各地这次大规模发放消费券，大部分利用了线上发放方式，部分采取线上和线下相结合的方式，通过网络技术解决了发放难题。如图2所示，各地发放消费券的网络平台中，支付宝占24.3%、微信占22.3%、云闪付占23.6%、地方APP占14.7%。

图2 各地消费券发放平台情况

（四）类型：普惠型和救助型为主

从各地发放消费券的对象来看，消费券主要有普惠型和救助型。普惠型消费券不区分对象，辖区居民都有资格申领。也有部分地方的消费券面向全国居民。救助型消费券是针对辖区特定困难人群发放的，以助其解决疫情带来的生活困难。如郑州市第一批发放的4亿消费券，其中3.2亿是普惠型消费券，0.8亿是救助型消费券，由相关部门对低保、低收入、特困、优抚等四类救助对象发放，每人500元。

（五）涉及行业：餐饮、日用品、家电、文旅为主

此次新冠肺炎疫情对不同行业的冲击程度不同，各地都是针对受疫情冲击严重的行业并且通过消费券容易刺激消费的行业定向发放。“各地政府发放定向消费券的行业依次是餐饮（93%）、文化旅游（64%）、超市（55%）和百货（61%）”（北京大学新结构经济学研究院等，2020:15）。在新冠肺炎疫情最为严重的时期，这些行业受到冲击最大。

（六）效果：多倍的乘数效应

由于信息公开和数据搜集的限制，目前还难以对各地消费券发放效果进行系统评估。有两个研究团队利用支付宝和微信两个平台的消费券数据，对消费券刺激消费的效果进行了评估。光华—蚂蚁团队利用支付宝平台数据对杭州消费券研究发现，政府1元钱的消费补贴能够带来平均3.5～5.8元以上的新增消费。北京大学新结构经济学研究院等（2020:7,11）的研究发现，“第一，发放消费券行业比未发放消费券行业恢复更快。本报告以百货超市、餐饮和文化旅游作为消费券发放组，交通通信和居住作为对照组的研究发现，在3～4月间，受支持行业支付笔数反弹幅度是未受支持行业的3.11倍，受支持行业支付金额反弹幅度是未受支持行业的5.15倍。第二，发券地区消费券总微信支付笔数比未发券地区高出4个百分点，根据消费券支持行业在全行业支付笔数的比重，可以推算出在发放消费券后一个月内，消费券地区受支持行业的支付笔数比未发放地区同行业高约25%。第三，从发放方式上来看，摇号比抢券有更明显的促进交易的作用。第四，第三产业占比高的地区，发放消费券显著增加了交易的活跃程度”。

总而言之，各地面临新冠疫情对经济的严重冲击，积极落实中央的“六稳”“六保”要求，推出消费券策略，短期内起到了扩大消费，刺激经济增长的作用。

三、当前消费券发放存在的问题

（一）短期刺激消费与构建发展新格局缺乏衔接

当前各地发放消费券属于短期刺激消费的行为，与长期扩大内需还缺乏有效的衔接。特别是在当前国际背景下，扩大内需已经成为我国的战略基本点。虽然近年来，消费已经成为拉动经济增长的火车头，但是扩大内需依然面临巨大的挑战。扩大消费是经济增长循环机制的关键动力。“特定领域的终端消费得以在短期内迅速提升，势必会带动生产端的扩张，从而实现‘刺激终端消费—促进企业扩大再生产—企业用工增加—居民收入提升—进一步增加消费’这一良性循环，推动经济运行重回正轨。同时，也可以为中长期政策的落地争取时间，为后续的发展打下一个良好的基础” （符萧，2020）。如图3所示，扩大消费的良性循环机制包括两个循环。首先是短期循环，短期刺激消费能带来部分行业投资的增加和生产规模的扩大，进一步提升就业率。居民收入得到一定的保证，会提高对未来收入上升的预期，进而会主动扩大其他行业的消费。其次是长期循环，整个社会对未来比较乐观的预期一旦形成，社会总消费就会扩大，进而带来所有行业投资和生产的扩大，以及社会就业率的进一步提升。这样就形成扩大消费的长期循环的良性机制。短期消费的扩大不一定自动带来经济增长的持续动力，需要一系列长期扩大内需的制度基础和战略安排。

图3 扩大消费的良性循环机制

进而言之，当前，我国面临百年未有之大变局，机遇和挑战并存。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在这个新发展格局的建设中，国内循环是主体。原来“两头在外”的发展格局必须转型。构建国内循环为主的新发展格局，就必须注重消费的作用。《建议》中指出，“增强消费对经济发展的基础性作用，顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费”。2020年新冠肺炎疫情期间，各地发放消费券的政策目标还是大都局限在短期的刺激消费上，缺乏将消费券与构建发展新格局衔接起来。

（二）地方各自为政与顶层设计阙如

各地积极发放消费券以应对新冠疫情带来的经济下行冲击，这本身是值得鼓励的。但是从另一方面来说，消费券发放存在各自为政，缺乏顶层设计的问题。这主要表现在以下三个方面：其一，各地发放消费券缺乏与当地经济发展的协调性。大部分是临时之举，没有从当地经济发展的顶层设计推出消费券计划。其二，全省缺乏统一的消费券计划。如前所示，各省所辖的地级市参与发放消费券的积极性是不同的。其三，从国家层面来说，缺乏消费券的顶层设计。消费券目前的属性属于用财政补贴消费者刺激经济增长的手段。但是，尚没有国家部委明确主管消费券的发放。

（三）财政补贴与财政约束的张力

由于现有消费券是一种刺激消费的财政政策，其大规模发放的一个基础就是需要财政资金作为支撑。当前财政实力较强的地方发放消费券的积极性较强，而那些财政实力较弱的地方无法发放消费券。这样就形成一个两极分化的状态，不利于国家整体消费增长和经济发展。当前许多地方面临大量地方债务需要归还的问题，进一步限制了这些地方发放消费券的动力。特别是新冠肺炎疫情冲击下，各地财政都面临一个重大矛盾：财政收入锐减和财政支出剧增。在这一背景下，各地更难以发放更大规模的消费券刺激经济增长。

四、作为财政和金融政策的融合：消费券重构

（一）财政政策与金融政策的比较

现代国家一般采用财政政策和金融政策调节经济社会问题，各有独特的特征和优劣势。财政政策的实施以税收为基础。金融政策的实施以金融在经济社会中的作用为前提。对国家而言，税收和金融都是汲取资源的主要手段。一直以来，我们比较重视税收对国家汲取资源能力的作用，而忽视了金融的作用。

从全球来看，1970年代以来，世界金融化日趋加速（福斯特，2007）。金融化是金融系统不断扩大逐渐成为经济系统核心的一个过程。经济运行的逻辑越来越从属于金融逻辑。金融化的不断加速也是金融系统积聚资源能力提升的过程。从这个意义上来说，国家应该重视通过金融提升汲取资源的能力。

税收和金融作为国家汲取资源的两种手段，各自有其优势和不足（如表1所示）。从资源调配机制来看，税收手段是比较成熟的、公开的、制度化的国家汲取资源的手段。税收是国家和纳税人之间的零和博弈。国家多收，纳税人的利益就受影响。相对于税收手段，金融手段在汲取资源的功能方面具有一定的隐蔽性，因其不涉及特定领域，且金融资源的调配并非零和博弈。在机制健全的情况下，金融手段能在参与行动者之间实现共赢。从国家汲取资源的成本和收益来看，税收具有较强的约束条件。因此在一定时间内，国家通过税收获取的资源量较为稳定，但也很难有较大的提升空间。同时，税收的政治社会成本较高，税收的小幅度提升都会带来较大的政治和社会压力。然而就金融而言，由于其配置资源的隐蔽性和弥散性，参与行动者的利益影响机制不像税收一样清晰。同时由于金融跨域时空的资源积聚机制，能比税收手段调动更巨量的资源，并且政治和社会成本较低。当然，国家通过税收和金融汲取资源都会带来一定的风险，但风险程度各异。金融风险一旦积聚起来，带来的政治、经济、社会后果比税收带来的风险严重。

表1 税收手段与金融手段的比较

从我国发展的历史实践来看，国家通过金融汲取资源解决经济社会发展中的许多难题，如当前备受争议的地方债务问题。实事求是讲，各地在发展经济面临财政资金约束的难题时，通过地方融资平台，可以突破资源约束困境，实现工业化和城市化的提升。当然，在发展过程中地方融资平台不断积聚的金融风险也值得重视和化解，但是不能因此否定通过金融获取资源实现发展的历史事实。

相对于其他国家，我国采用金融手段突破税收约束具有制度性和结构性优势。在我国，国家是金融体系中的优势行动者。一方面，金融国企是金融市场的主要行动者。金融国企的政治偏好和经济偏好导致其更能服从国家发展战略布局。另一方面，国家通过金融制度的集权，掌控利率、汇率、准入等核心金融权力。因此，我国具备通过金融手段动员和掌控更多资源实现国家目标的能力和优势。

（二）重构消费券：财政手段与金融手段的融合

综合上述分析，结合当前消费券发放存在的问题，本文认为应该重构消费券，将消费券建构成为财政和金融手段融合的一种国家宏观调控工具。将消费券转变为消费金融券，政府在其中除了部分采取财政补贴的方式外，可以采取信用担保、利息补贴的方式动员金融机构和企业为扩大消费提供支持。一方面，政府对消费金融券采取财政补贴，这是原来意义上的消费券；另一方面，政府采用金融手段动员金融机构和企业参与到消费券的实践中来。消费金融券将金融机构、政府、企业、居民的利益勾连起来，塑造经济信心，打造可持续增长的动力循环。

消费金融券在制度设计上是与当前社会结构特征和发展趋势相契合的。改革开放以来，我国社会阶级阶层结构发生了极为深刻而广泛的变化，“原来由工人阶级、农民阶级和知识分子构成的相对简单的社会阶级阶层结构，现在变得越来越多样化了、复杂化了” （李培林等，2018:2）。其中一个重要的特征就是中等收入群体不断壮大。不同测算指标测算出来的中等收入群体规模差异较大。有的测算认为我国中等收入群体规模高达44%，有的为24.3%，还有的测算结果为38%（李培林等，2018）。总的来说，一个庞大的中等收入群体初具规模，不断壮大，正在向橄榄型的社会结构迈进。因此，针对我国社会结构新特征和新趋势，应该采取差异化的消费金融券制度，其中，政府、金融机构、企业、消费者的利益分配格局有所不同。

首先，针对低收入群体的消费金融券，应以财政补贴为主，重大生活项目消费的利息补贴与信用担保为辅。由于低收入群体的收入约束，消费金融券侧重于救助功能，而不是扩大消费功能。低收入群体受经济下行影响最大，政府应该加大财政补贴力度，保证民生。对其重大生活项目消费，可以采取利息补贴和信用担保的方式，一定程度上刺激其消费能力。

其次，针对中等收入群体的消费金融券，应以利息补贴为主，通过消费金融的方式扩大消费。中等收入群体是消费的主力军，也应该是扩大内需的社会结构主要支撑力量。中等收入群体面临的是消费升级换代，建议瞄准中等收入群体，加大利益补贴力度，鼓励通过消费金融的方式扩大消费。这里，针对中等收入群体的消费金融券与一般意义上的消费金融不同在于有政府的利息补贴。政府可以通过比例较低的利息补贴刺激数十倍的消费力。针对中等收入群体的消费金融券，要注重政府、金融机构、企业和消费者的利益协调，形成激励相容机制。

第三，加大消费金融券的全国顶层设计，明确中央和地方财政支持产业范围和力度。在新冠肺炎疫情冲击下，当前各地消费券主要支持餐饮、日用品、家电和文旅行业。如果将消费金融券作为一种长期扩大内需的宏观调控工具，应该进行全国顶层设计，明确支持产业范围，确立中央和地方在财政补贴方面的各自比例。特别是针对中等收入群体的消费金融券，加大对其服务消费、耐用品消费和高品质消费方面的支持力度。

（三）消费金融券突破财政约束，将短期刺激与构建新发展格局勾连起来

消费金融券是将财政与金融融合而成的一种宏观调控政策。消费金融券突破了原来消费券存在的财政约束问题。按照原来的消费券模式，受财政实力的约束，很难将消费券作为扩大内需的长久之策。即便作为短期刺激消费的行为，各地由于财政压力也难以为继。如图4所示，2020年上半年，全国各地除了上海外，其他各省市都有财政赤字。据预测，新冠肺炎疫情可能两到三年才能结束，各地面临大规模的财政赤字，消费券的财政补贴力度难以提升，发放规模也难以进一步扩大。如果将金融融合进来，采取消费金融券的方式，在一定程度上能放大财政补贴刺激消费的力度。如前所述，当前消费券的乘数效应在3到5倍。如果采用消费金融券的形式，消费券的乘数效应将会放大至10到20倍。换言之，1元的财政补贴，可能会带来10～20元的消费扩大。

图4 2020年上半年全国各地财政赤字情况（单位：亿元）

消费金融券作为财政补贴加金融的宏观调控工具，能将短期刺激和构建新发展格局衔接起来。消费金融券不但承担短期应对疫情冲击的经济刺激功能，而且更应该服从于新发展格局的构建上来。中国改革开放40多年来发展起来的庞大国内市场是未来发展的原动力，这是构建新发展格局的基点。2020年中央经济工作会议强调加强“需求侧管理”，挖掘国内市场潜力，以改善民生扩大消费。从构建发展新格局的高度看消费金融券，其重大意义不言自明。消费金融券不仅仅是短期刺激消费之举，而且是长期扩大内需的重要举措。比如通过利息补贴，鼓励消费者中长期贷款消费，将会扩大消费项目支出。相对于有的消费券中财政补贴的短期效应，金融工具的参与能将消费的扩大长期化、可持续化。总之，消费金融券对降低财政负担、恢复信心、提升预期具有重要的作用。

五、讨论

本文在对新冠肺炎疫情下各地消费券实践考察的基础上，分析其存在的问题，进而提出重构消费券的建议。面临新冠肺炎疫情的短期冲击和经济发展的结构性问题，有必要将消费券重构为消费金融券，通过与社会结构新特征和新趋势相契合的消费金融券制度，使之成为扩大内需的长期政策和重要的宏观调控工具。

当前宏观调控主要以财政政策和货币政策为主。财政政策侧重于产业补贴的方式。货币政策侧重于货币投放、利率和汇率政策。消费券在原有的宏观调控工具篮中基本没有位置。《建议》指出，要建立现代财税金融体制，一个重要的目的就提高财政政策和货币政策的合力。“过去在金融和财政的治理实践中，由于过于强调货币政策的独立性和财政纪律，各自治理，导致难以从整体上完善治理体系和提升治理能力”（刘长喜，2020）。消费金融券兼顾财政政策和金融政策的双重属性，进一步提升合力。

面临当前国内外的新挑战和新变化，中央提出构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。其中一个重要的方面就是“着力构建完整的内需体系。充分发挥我国超大规模市场优势和14亿人口的内需潜力，需要构建完整的内需体系。一方面，要着力提高城乡居民的收入水平，特别是加大对中低收入群体的就业支持和收入补贴力度，完善高水平的社会保障体系，稳定居民和企业预期，打通制约居民消费和企业投资的痛点堵点，推动消费尽快恢复和有效投资加快释放，畅通国内循环”（黄汉权，2020）。如何发挥消费金融券在构建完整的内需体系中作用，值得进一步研究和探讨。

在顶层设计的同时要注重因地制宜地施策。我国东中西部经济发展差距较大，各地财政实力也迥异。一方面要防止各自为政，削弱消费金融券的效果。另一方面也要防止过度强调顶层设计，将消费金融券制度机械化和形式化。改革开放以来，我国发展的一个成功经验就是中央和地方的良性互动。在加大顶层设计的同时，鼓励各地创新实践消费金融券，奠定长期扩大内需的基础。

此外，注意防范消费金融券的金融风险。在金融领域往往容易出现“一放就乱、一收就死”的局面。这本质上是中央和地方在金融方面的权力格局问题。当前我国呈现出显性金融集权和隐性金融分权的局面。如何协调金融治理结构中的央地关系值得重视。消费金融券既是一个财政工具，也是一个金融工具。不但需要财政监管，更需要金融监管。必须防止消费金融券成为积聚金融风险的领域。

本文初步从理念上提出重构消费券，将之作为扩大内需的长期之举。具体制度设计还需进一步研究和试点。当然，也不能盲目夸大消费金融券的作用。消费金融券的推出应该与新发展格局下一系列扩大内需的战略举措相互配合。