海河流域京津冀晋重点监控用水单位监督管理工作浅析

安会静，李春丽

（海河水利委员会水文局，天津 300170）

海河流域水资源紧缺，人均水资源占有量严重不足，节水优先是首要任务。流域水行政主管部门结合国家节水行动方案和节水型社会建设，不断强化对重点监控用水单位的监督管理，取得了较大成效，但由于流域内各省（自治区、直辖市）水资源情况、经济发展状况不同，仍存在一些问题。

1 国家重点监控用水单位监督管理背景

重点监控用水单位是水资源监督管理的重要领域。2016 年，水利部组织编制了《国家重点监控用水单位名录（第一批）》，名录包含800 家用水单位；2020 年7 月，水利部公布最新国家级重点监控用水单位名录，旨在贯彻“节水优先”方针，落实《国家节水行动方案》，强化节约用水监管，抑制不合理用水需求，全面提高用水效率。最新名录涉及1 489个用水单位，其中北京市25 个、天津市37 个、河北省61个、山西省49个、河南省79个、山东省90个、内蒙古自治区46 个，选取原则为年用水量50 万m3及以上的全部工业和服务业用水单位，具有专业管理机构的大型灌区、3 333.33 hm2以上重点中型灌区，以及华北地下水超采治理区年用水量1万m3及以上的全部工业企业用水单位。

2 京津冀晋重点监控用水单位监督管理现状

2.1 组织机构

目前，北京市、天津市、河北省和山西省水行政主管部门均已完成机构改革。其中，北京市、河北省和山西省成立了独立的职能处室，北京市和天津市水行政主管部门下设了直属的事业单位作为技术支撑单位。京津冀晋节水管理机构状况，详见表1。

表1 京津冀晋节水管理机构状况

2.2 地方法规及规范性文件

海河流域水资源严重短缺，流域内各省市均建立了节约用水工作规章制度，达到了节约用水专门法规文件的全覆盖，形成了节约用水管理有据可依的有利局面，部分省市实现了有法可依。京津冀晋节水地方法规，详见表2。

2.3 地方名录建设情况

经现场调研和资料收集确定，北京市、天津市、河北省3省市正式以文件印发省级重点监控用水单位名录，印发情况详见表3。

山西省建立了省级重点监控用水单位名录，共计363 家，其中国家水资源监控能力建设一期项目中实现293 家重点监控用水单位的在线监测，包括29家国家重点监控用水单位和264家省级重点监控用水单位；国家水资源监控能力建设二期项目又新增7家省级重点监控用水单位。截至目前，国家、省级重点监控用水单位名录内所有单位已全部接入山西省水资源信息管理系统，其中300 家接入国家水资源信息管理系统。

表2 京津冀晋节水地方法规

表3 省级重点监控用水单位名录印发情况

2.4 日常监督管理情况

2016—2017 年，河北省、北京市、天津市、山西省相继开展水资源税改革试点，采取水资源费改税方式。目前，4 省市的重点监控用水单位监督管理工作，主要以取水许可、计划用水审批和水资源费收取为抓手，监督管理的主体是县级水行政主管部门，监督管理的主要内容是取用水量核准，主要监督管理手段是省级、地市级和县级水资源管理平台以及人工查验。总体上看，4 省市重点监控用水单位监督管理主要体现在取水量审批、用水计划下达、水资源费征收、水资源税取用水量核准、用水户取用水量监测上，监督管理内容和形式还都围绕取用水量展开，而重点监控用水单位监督管理除了要关注取用水量外，更重要的是要对用水单位的用水效率进行监督管理，推动用水单位淘汰落后设备、工艺、技术等，提高用水效率，建设节水型单位。

3 存在问题

3.1 重点监控用水单位监督管理主体错位

重点监控用水单位监督管理涉及水利、发改、规划、市场监督、城建、环保、农业、宣传、教育、税务等诸多政府部门，只有上述部门共同参与，才能形成监督管理合力，这是一项需要长期坚持、全社会共建的复杂系统工程。目前，仅仅依靠水利一个部门，难以协调诸多政府部门，同时机构改革后水利部门的职责使其更加缺少对重点监控用水单位监管的强有力手段。因此，当前重点监控用水单位监督管理工作难以更加深入、高效开展。

3.2 取用水计量在线监测系统运行维护缺位

目前，取用水计量在线监测设施为国家和省级水资源监控系统建设，属于政府投资，建设时重点监控单位只是提供安装场地，并未参与建设过程，工程完成后固定资产属于政府，大部分重点监控单位对该设备无运行维护措施。同时，部分省份并未落实水资源监控系统运行维护经费和责任单位，有些监控单位取用水仍采用原有计量设施设备进行人工核准，水资源监控系统未被正式使用。

3.3 重点监控用水单位节约用水管理制度不健全

绝大部分重点监控用水单位节约用水的管理制度尚不健全，取用水计量设备台账尚不规范，用水计量设施尚未实现三级计量全覆盖，用水信息分散缺乏统筹，取用水信息统计指标、操作规程等缺乏权威的标准，节水台账不够清楚全面；先进节约用水技术、工艺和设备应用缺乏交流推广，信息相对闭塞；管理人员缺乏全面、系统、专业、规范的培训，管理水平和专业程度有待提高。

3.4 重点监控用水单位节约用水内生动力不足

目前，总体上水价偏低，水价形成机制尤其是地下水价格，不能全面客观反映水资源的稀缺性和供水成本，水价的杠杆作用发挥不够充分，难以激发重点监控用水单位的自主节水投入和创新意识。财税引导和激励政策不完善，节水内生动力不足。

3.5 节水宣传教育需进一步深化

各级人民政府和水行政主管部门都将水资源保护与节约方面的宣传、教育以及社会公众的参与式管理作为节水型社会建设的重要内容，但总体上节水型社会建设宣传的广度和深度有待于进一步加大。公众的水资源忧患意识和节水意识不强烈，节约用水、少排污废水和保护水资源等行为在公众中的比例仍较少，对节水型社会建设的长期性和艰巨性认识不足。

4 意见与建议

4.1 强化政府的主体责任

明确各级人民政府对重点监控用水单位的监督管理责任，建立由省级有关部门负责人参加的节约用水工作协调机制，定期研究解决节约用水的重大战略、重要规划和政策措施等，加强对节约用水工作的协调推动。市、县人民政府是节约用水工作的责任主体，应成立领导小组，完善工作机制，抓好各项任务落实。省级政府有关部门按照职责分工，加大指导支持力度，及时解决工作中存在的问题，督导行业节水工作，形成节水强大合力。

4.2 完善重点监控用水单位取用水计量监控

各级水行政主管部门应完善以国控水资源监控平台为依托的取用水远程监控系统建设，在实现对重点监控用水单位一级计量设施全面监控的同时，应当对其主要用水设备、生产工艺用水量、水消耗情况、水循环利用率、用水效率等内容进行监督管理，完善重点监控用水单位取用水统计监督管理体系建设，定时对重点用水单位的计量设施进行校核、对其用水情况进行抽查，保证监测数据真实可靠、及时报送，同时发布重点用水单位监控数据信息。

4.3 强化重点监控用水单位用水精细化管理

各重点监控用水单位应根据历年用水经验，科学编制年度用水计划申请；水行政主管部门严格审核用水计划申请，尽可能使用水计划贴近实际，避免出现平摊年度用水量的现象。各重点监控用水单位应将用水计划指标分解落实到主要用水部门，实行用水独立计量核算。依法依规配齐和管理用水计量器具，建立完善、规范的用水台账。鼓励建立用水实时监控平台，加强用水总量控制和用水效率评估。

4.4 积极推进重点监控用水单位节水改造

各重点监控用水单位应大力推广使用节水设备和器具，淘汰不符合节水标准的用水设备和器具。积极推广应用水压调控技术、绿地高效节水灌溉技术。节水改造应列入用水单位发展规划和维修改造计划，将节水改造资金纳入企业预算，保证资金投入。

4.5 加强节约用水宣传教育

加强国情、水情教育，把保护水资源、节约用水知识逐步纳入国家宣传、国民素质教育和中小学教育范畴，开展“世界水日”“中国水周”、全国城市节水宣传周等形式多样的主题宣传活动，向全社会普及节水知识，提高公众对节约用水重要性的认识。充分发挥大中小学和幼儿园等各级学校教书育人的主渠道作用，积极推进节水教育进校园、进课堂，将节水教育融入德育教育内容；加强高校节水相关专业人才培养，为节水工作开展提供技术支持和人才保障，同时支持民间机构、节水志愿者开展活动。

4.6 严格节约用水监督考核

借鉴节能考核的经验做法，严格实施节水考核，将节水考核结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据；对政策落实不力、考核结果较差的地方，采取约谈、通报等措施予以督促整改；对因盲目决策和渎职、失职造成水资源浪费等不良后果的相关责任人，依法依纪严格追究相关责任。

4.7 建立健全节水激励和约束机制

研究落实有关节约用水的财政激励政策、税收优惠政策和金融支持政策，打好政策组合拳。积极发挥财政职能作用，将节水型社会建设作为公共财政投入的重点领域，重点支持农业节水灌溉、地下水超采综合治理、生活节水器具推广、用水定额标准修订、重点用水单位监控、节水型社会建设、节水技术改造、非常规水源利用、节水宣传教育等项目，全面激发节水市场的内生动力。落实节水税收优惠政策，对符合税收法律法规规定优惠条件的节约用水项目、使用节约用水设备的企业给予相应的税收优惠；将合同节水管理等第三方节水服务纳入财政奖补和税收优惠范围，实施企业所得税优惠政策。完善促进节水的投融资政策，鼓励银行等金融机构对企业节水技术改造、农业节水工程建设、非常规水资源利用等节水项目优先给予贷款支持。