产业升级背景下的技能短缺及治理框架分析

吕建强 许艳丽

摘 要 充足的技能供给是产业转型升级的关键。当前，技能短缺已成为我国产业转型升级的重要阻碍，技能短缺表现为两大方面：宏观上不能满足产业升级需求，微观上不能匹配企业转型节奏。二元经济政策、职业教育的单一性、技术的创造性破坏、人口红利消退是造成技能短缺的主要原因。针对技能短缺问题，可以构建由技能供给评估、技能需求预测、政策干预和绩效评估构成的技能治理框架。在此基础上，技能短缺的治理对策包括：推行锚定未来技能需求的终身学习策略，重新定位企业在技能培养中的角色，构建多元参与的技能供需预测制度，深化产教融合育人机制。

关键词 产业转型升级;技能供给;技能需求;技能短缺;治理框架

一、问题缘起与研究回顾

（一）问题缘起

工业强国的产业发展历程表明，充裕的技能供给是保证产业顺利转型升级的关键。自2015年5月国务院颁布强化高端制造业的国家十年战略规划《中国制造2025》以来，我国产业转型升级步伐加快，技能人才需求增量明显。高等职业院校也积极响应产业发展需求，持续提升技能人才培养质量。2019年1月24日，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）指出，随着我国进入新的发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对技术技能人才的需求越来越紧迫[1]。2019年5月18日，国务院办公厅印发了《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》（国办发[2019]24号），进一步强调技能人才对经济转型升级和高质量发展的重大意义，要求加强技能培训[2]。

目前，我国已经进入产业转型升级的关键期，技能短缺日益成为产业转型升级的重要阻碍。许多研究证据表明，技能短缺会降低生产率，影响产品质量，并严重制约国家经济竞争力[3]。英国国家经济与社会研究所的相关测算表明，英国与德国的生产力差距有20%要归咎于英国工人的低技能水平[4]。随着人工智能等新技术与经济加速融合并持续发酵，劳动密集型、低技能工作正快速被高附加值、高技能含量的工作所取代，同时，客户期望的提高和管理的去分层化也不断提高技能需求。“没有足够的人具备完成需要完成的工作所需的技能”[5]的现象日益凸显。如何弥合技能供需差距，满足产业转型升级对高职毕业生的技能需求，是今后职业教育人才培养的重要发力点。

（二）研究回顾

对技能短缺的界定与观测是一项复杂工程。经济合作与发展组织（OECD）指出，“技能短缺并不容易衡量，同时也没有一个普遍适用的定义”[6]。一方面，技能短缺是动态变化的，与技术进步的密切关系决定了技能短缺内涵会随着技术进步而不断变化;另一方面，作为一个跨学科概念，学科站位和理解视角的不同导致对技能短缺的解释有很大差别。通过文献梳理发现，随着研究视域的拓展与研究内容的不断深化，对技能短缺的认识经历了技能短缺等同于劳动力短缺、技能短缺有别于劳动力短缺、技能短缺包含外部技能短缺与内部技能不足三个发展阶段。

1.将技能短缺等同于劳动力短缺

劳动力短缺理论认为，工业化经济体具有动态性特点，随着一个行业的衰落和另一个行业的扩张，先前被视为熟练工人的员工会发现，他们的技能不再有用，实际上他们变成了非熟练工人。因此，在工业化不断加速的过程中，熟练劳动力将出现短缺[7]。

图1给出了劳动力短缺的经济学定义。假设D0和S0曲线分别代表熟练工人的需求和供给，初始平衡点为E0，工资率为W0，雇佣熟练工人为L0。假设随着经济发展，对劳动力的需求增大，转移到D1。如果工资率是灵活的，而未就业的劳动力储备是充足的，那么工资率将上升到W1，这将吸引熟练劳动力流向市场进而导致更高的就业率L1，最终出现新的平衡点E1，而灵活的工资率和充分的劳动力储备在实际中难以实现。实际上，劳动力需求增加的直接后果是，以现有工资率W0衡量的技能短缺（L2～L0）。一般来说，工资往往是黏性的，在短期内，熟练劳动力的数量不能显著增加，因此技能短缺可能会持续一段时间。然而，随着时间推移，投入资源培训更多的熟练工人或增加招聘力度可能导致技术工人的供应曲线向S1转变，如果工资不变，可能会降低技能短缺的程度，由（L2～L0）缩小为（L2～L3）。

2.技能短缺有别于劳动力短缺

相当一部分研究将技能短缺和劳动力短缺相提并论，但技能短缺并不等于劳动力短缺，因为劳动力短缺指的是劳动力数量不足，而技能短缺针对的则是劳动力中的特定技能。而且，技能具有行业属性，某些技能在特定行业中是有用的，但在其他行业中可能是无用的。如果建筑业面临熟练砌砖工人的短缺，很可能影响所有建筑企业的劳动力搜寻成本。然而，这些熟练砌砖工人在电子行业中则不能作为熟练工人聘用，他们可能不得不接受一份工资较低的非熟练工作。因此，技能短缺需要按行业考虑，并考虑到不同的产业周期，在产业扩张阶段技能短缺可能比收缩阶段更严重[9]。而且，技能质量与相关性比劳动力数量更重要。技能质量与相关性降低了技能差距和技能不足，而劳动力数量的单纯增加往往加剧了技能不匹配。例如，由于与大多数雇主要求的技能越来越不匹配，菲律宾2017年毕业的约120萬名大学生很难找到工作。同样的情况也存在于印度尼西亚，尽管劳动力供给不断增加，但政策制定者表示，大约10%～20%的毕业生将面临技能不匹配的问题[10]。

3.技能短缺包含外部技能短缺与内部技能不足

Green和Ashton认为，以外部招聘困难形式出现的技能短缺常常与内部技能不足混为一谈，外部劳动力市场技能供给短缺和企业内部技能不足是技能短缺的两个维度[11]。Marchante和Ortega认为，外部技能短缺是由于技能需求大于外部劳动力市场供给导致的某一特定工作招聘劳动力出现困难;当雇主认为其现有员工的技能低于实现企业目标所需的技能或老员工的技能低于新员工的技能时则属于内部技能不足[12]。研究视角的不同导致对技能短缺理解的差别。宏观经济视角使用既定经济指标（包括岗位空缺率和工资）对技能短缺进行分析，认为技能短缺是在现有市场条件下，特别是现行工资条件下，愿意工作的合格工人供应不足。微观雇主视角利用对雇主招聘的研究得到技能短缺的信息，认为技能短缺是雇主遇到的招聘困难，见图2。

二、技能短缺的表征

无论从哪种单一视角来审视技能短缺都可能导致对是否存在技能短缺以及短缺形式的不同评估，因此，需要从宏观和微观结合的双重视角来审视技能短缺。技能短缺的宏观视角表现为现有技能人才不能满足产业发展的需求，微观视角则表现为员工现有技能与企业转型节奏不匹配。

（一）宏观视角：不能满足产业升级需求

以制造业为例，人工智能的发展对技能人才产生了倍数级增长需求，但由于人才培养周期的固定性以及我国高等职业教育对智能制造相关专业开设还处于探索阶段，技能缺口短期内很难有效填补。2016年12月27日，教育部、人力资源和社会保障部、工业和信息化部等部门发布的《制造业人才发展规划指南》预测，到2025年制造业十大领域有半数人才缺口过百万，其中新一代信息技术产业为950万、电力装备为909万、高档数控机床和机器人为450万、新材料为400万、节能与新能源汽车为103万，技能人才缺口率高达40%～85%[13]。上述数据一方面表明我国制造业正在加速向新材料、新技术、新装备方向转型升级，另一方面显示制造业转型升级面临技能人才短缺的突出问题，而且这种趋势随着智能化日益加深而变得愈发严峻。2019年4月，人社部等部门發布了人工智能工程技术人员、物联网工程技术人员、大数据工程技术人员、云计算工程技术人员、数字化管理师、工业机器人系统操作员等13个新职业，几乎全部与智能制造密切关联。新型职业的出现预示着智能制造行业成熟度逐渐增加，对相关技能人才产生了大量需求。而我国相关专业技能人才数量远跟不上产业转型升级的节奏，例如2019年第三季度全国招聘求职100个短缺职业中，直接与制造业相关的达36个，技能供需差距明显。

（二）微观视角：不能匹配企业转型节奏

微观技能短缺表现在两个方面：一是技能准备不足。我国经济正在转向创新驱动发展阶段，智能制造快速发展对人才的技能需求迭代升级。随着智能化的不断提高，企业生产过程中对低技能一线操作工的需求急剧下降，减员比例在30%～60%，对智能设备管理和维护人员的需求则显著提升，同时明确要求新进员工掌握智能制造知识、智能设备操作与维修、智能化产品与服务等智能制造技能[14]。调查显示，不论是雇主还是青年都认为毕业生对工作领域的准备不足[15]。对包括中国在内的43个国家或地区的近4万名雇主的调查发现，填补职位空缺比以往更加困难，45%的受访雇主表示难以找到拥有所需技能的人才[16]。二是技能供需错配明显。在不断变化的技术社会中顺利生活和工作所要求的理解和使用新兴技术的能力，是未来劳动力的最基本竞争力。目前，我国职业院校的人才培养，在很大程度上突出了实际操作技能训练，培养的学生往往技能比较单一、综合素质不高，与熟练操作工区分不大。这样的劳动者很容易被智能机器所取代，也很难服务于产业转型升级之后的需求[17]。

三、技能短缺的成因分析

多个因素导致了技能短缺，其中经济政策的二元化导致的低技能均衡是技能短缺的深层经济原因，职业教育的单一性造成的技能片面性和局限性是技能短缺的组织原因，技术的创造性破坏引发技能贬值和技能需求更新是技能短缺的技术原因，人口红利消退形成的技能存量短缺是技能短缺的人口原因。这四个因素共同导致了产业转型升级过程中的技能短缺。

（一）二元经济政策

技能短缺背后深层的经济原因，是我国产业形态与经济运行模式之间的不协调，即经济政策的二元化[18]。我国长期以来宽松的市场经济运行模式为企业提供了轻松的获利途径，比如削减工资、到落后地区生产和销售、上市融资等，使企业缺乏产业升级的内部动力，企业更愿意采取低成本策略来获得竞争优势。这种经营策略弱化了对技能需求的水平，降低了企业参与技能培训的积极性。由于缺少政策强制性，企业通常将技能培训视为一种公共产品。尽管企业也需要技能人才，但由于劳动力流动性强和培训成本较高、担心其他竞争者“搭便车”或泄露商业机密，企业更加偏爱“挖墙脚”的策略，高薪聘请技能人才而不直接投资技能培训。相互挖人的企业越多，带来的外部效应越明显，企业参与技能培训的意愿就越低。由此导致企业的“低成本竞争—低技能需求—低技能培训投资”的自我强化恶性循环，最终形成企业的低技能均衡状态。过于宽松的市场经济运行模式和制造业必须转型升级到以智能制造为主的高端制造业上来的经济政策二元性，不仅难以激发企业升级生产技术以提高产品质量的动力，而且缺乏参与技能培训的积极性，劳动者缺乏学习技能的积极性，最终导致技能不足。

（二）职业教育的单一性

职业教育作为单一组织的局限性与对技能理解的片面性加剧了技能不足。一方面，现代社会的产品和服务只有通过组织之间的密切合作才能实现，单个组织往往只能在某一细分领域发挥作用。组织及组织间的协作关系是技能形成的重要载体，其不仅深刻影响技能习得的过程与成效，也内嵌于技能养成与学习过程本身[19]。职业教育作为教育组织所能承载的技能是有限的，而且由于缺少与其他组织的深度合作，人才培养过程处于单一的学校环境中，缺少技能迁移和转换的复杂环境，导致培养的人才无法适应日益丰富的工作环境和快速发展的产业变革。技能不足的另一个原因是职业教育领域缺少关于技能本身的信息和数据。将工作要求分为“知识、技能和能力”的标准分类表明，教育只映射到“知识”类别这个部分，没有考虑到工作要求的其他属性。关注教育有许多重要的原因，但把它看作技能的等价物则是偏颇的[20]。当前职业教育仍专注于培养只掌握“知识”的劳动力，这就导致教育体系越有效，劳动力就越缺少竞争力。

（三）技术的创造性破坏

产业转型升级具有技能偏向型技术进步（Skill-Biased Technical Change）的特性，在减少对低技能劳动力需求的同时对高技能劳动力需求增加，进而引发劳动力结构变革。一方面，人工智能的就业替代效应降低了产业对低技能劳动力的需求，大批简单、重复性和标准化程度高的工种面临被首先淘汰的命运。麦肯锡研究表明，截至2015年，全球范围内制造业劳动时间共计4780亿小时，其中45%的时间可以自动化。如果广泛采用新技术，3.31亿全职员工中将有2.38亿人会被机器取代或重新变换工作岗位[21]。另一方面，人工智能的就业创造效应引发了就业需求放大。“人工智能+制造”能够生产出诸如智能汽车、智能家电等新产品，引领消费需求，开拓新的消费市场，同时培育出新材料、新装备等新产业，细化社会分工，进而创造更多新的职业和岗位。研究表明，工业4.0将带动就业人数提高6%，仅德国因为智能制造将创造39万个岗位，生产率提升5%至8%[22]。软件、互联网和数据分析等新兴技能需求将越来越大。例如，无人机取代了飞行员，同时在维护、远程控制、数据分析和网络安全方面创造出了更多的工作机会。美国每派出一架无人机，就需要30名地面操作人员，所需数据分析师也多达80名[23]。

（四）人口红利消退

人是技能的载体，技能只有依附于人才能得以延续。我国经济发展已过刘易斯拐点，劳动力开始从无限供给转向有限供给[24]，对技能人才的接续培养和持续供给带来了严峻考验。20世纪60年代初至70年代，我国出现婴儿潮现象，人口激增，期间全国新生人口近2.6亿，约占当前全国总人口的20%，为我国产业发展作出了重要贡献。随着“婴儿潮”一代逐渐进入退休年龄，老龄化社会也随之而来，产业发展将面临失去一大批骨干人才的困境。国家统计局最新数据表明，我国已成为世界上老年人口最多的国家，截至2018年年末，60周岁及以上人口为24949万人，占人口总数的17.9%。我国劳动参与率从2016年开始逐年降低，未来十年适龄劳动人口可能会以每年1000万的速度递减。美银美林团队报告预计，2050年我国人口将下降约6000万，60岁以上人口为3.488亿，而工作年龄段人口将下降33.3%。老龄化社会的到来对产业技能供给无异于釜底抽薪，技能缺口将随退休人口的急剧增多而扩大。而且，随着大规模有经验劳动力的退休，导致大量关键的行业技能随之流失。即使這些劳动力的退休是在预期之内，企业也很难有充分的时间和精力获取所需的技能，因为这些技能大多是经验性知识或缄默知识，难以被记录转化为显性知识，其他员工很难传承。

四、技能短缺的治理框架

技能短缺治理是将供应预测与需求预测相匹配的过程，确定关键的预期技能短缺领域和供应过剩领域，然后研究可能的解决方案。以往研究注重人力资源分析的技术手段，如考试、招聘、选拔、晋升、离职等，但这些仅仅是劳动力规划的一个方面，而且在很大程度上是孤立的，忽略了更广泛的劳动力市场需求。大卫·里普尔（David Ripley）就劳动力规划范式提供了一个简单有效的实践者视角，将其描述为“对未来劳动力需求的系统评估，以及为满足这些需求所需行动的确定”[25]。这一视角为技能短缺治理提供了有益启示。通过提炼整合不同劳动力规划实践的共同要素，形成技能短缺的治理框架，见图3。该框架包括技能供给评估、技能需求预测、政策干预和绩效评估四个部分。首先，通过技能供给评估和预测以了解当前技能供给水平;其次，通过观测技术、人口、市场需求等因素预测未来技能需求的数量与结构;再次，依据技能供需差距有针对性地实施政策干预，促进技能供需的动态匹配;最后，基于客观实践的反馈进行绩效评估，检验政策实施效果。

（一）技能供给评估

技能供给评估包含技能供给现状评估和技能供给预测两方面，前提是基于当前与未来趋势评估潜在技能的可用性。一是通过审视基线技能供给来评估技能供给现状。首先是建立计划团队，评估当前的劳动力技能、现有核心能力和观察到的损耗率，根据组织和信息数据评估未来需求，并预测基于外部信息的未来劳动力供给。专业部门中的劳动力规划通常通过“分段”分析进行，分析特定职业或技能的供求变化率，并通过时间推断技能供应情况。如医疗部门，起点可以是“基线需求”（基于客户对医疗服务的需求或政策考量），然后根据服务对象之间的人口趋势、技术变化率、经济增长指标等进行分析。二是基于当前与未来的技能供给情况分析，评估潜在技能的可用性。利用时间序列和其他相关的历史和现实信息，预测技能供给的未来变化趋势。或者使用场景建模生成起点，然后对劳动力供应进行推演，预测按年龄和性别分解的工作和职业，加上新的求职者，减去损耗的劳动力，并计算工作时间、性别和年龄参与随时间变化的预期差异。

（二）技能需求预测

所谓预测，就是根据获取的信息，借助一定的方法，对事物的发展趋势进行预判，作为未来行动的指引，减少后续行动的盲目性。技能需求预测是基于数量和结构预测未来技能需求，以指导技能供给实践。简要而言，主要通过四个方面的分析来预测未来技能需求。一是分析技术变革的趋势，以发现技能更替变化。在技术变迁加速的情况下，生产要素配置出现新的变化，比如生产设备的日益高端化，工作组织的扁平化和在线化，生产过程的智能化和数字化等，都需要新的技能加以应对。二是通过对人口和经济趋势分析，发现未来符合技能需求的劳动力数量和结构的变化趋势。通过借助统计工具的测算，预估今后一段时期内劳动力供给情况，为做好相应规划提供支撑。三是通过对客户服务需求趋势分析，预测未来更有效满足客户需求的技能。客户需求决定了企业和组织的存在方式，进而决定了生产方式和技能。四是通过分析产业发展目标，来预测未来的技能需求。产业发展方向决定了未来技能需求的内容和类型，产业智能化和数字化要求劳动者具备智能化和数字化的一系列技能。

（三）政策干预

整合技能供给评估和技能需求预测，可以发现两者的匹配程度。如果预期的技能需求和技能供给之间存在差距，那么这些预测将建议整合教育、培训等领域进行政策干预。政策干预可以分为短期策略和长期对策。短期策略是通过对技能供给的预测，调整当前技能供给举措以匹配未来的技能需求。长期策略是以未来技能需求为前提和基准，指导当前的技能供给和未来的技能供给预测。前者属于临时补救措施，后者则是长期规划，在实际政策实践中两者通常结合使用，以更有效化解技能供需不匹配的问题。

（四）绩效评估

绩效评估就是运用定性或定量等多种方式对技能供需匹配政策措施所产生的短期或长远影响进行分析、比较和评价，并根据评估结果指导今后政策实践。由于现实经济运行的多变性和技能供需的复杂性，对政策措施的绩效评估难以做到精确。这就要求绩效评估应基于客观实践反馈，通过循证研究与决策的方法论，有机整合研究人员的专业智慧、政策实践者的经验、劳动者的主动参与及管理者的协调，促进研究成果的应用并缩短研究与实践的距离，做到以评估指导实践、用实践检验评估，从而促进绩效评估与实践协同发展。

五、技能短缺的治理对策

技能短缺是符合经济规律的正常现象，一定意义上也是对中国经济快速发展的反映。然而，目前普遍存在的各技术等级劳动者供不应求的状况对中国经济发展构成的严重制约仍然不容忽视[27]。面对新经济、新技术的持续深化，应积极响应工作世界变革，精准对接技能需求，提升服务产业转型升级的能力，实现技能供给侧和产业需求侧的动态匹配。

（一）推行锚定未来技能需求的终身学习策略

随着经济社会的加速发展，通过延长教育年限来应对信息爆炸和社会巨变已不再可行。事实上，一个人在大学毕业时，其在大学里学到的知识几乎已经过时。某个行业内的从业者如果不能紧跟趋势，那么只需几个月他就会感觉到自己已经完全落伍了。同时，以人工智能为代表的新技术正在迅速取代常规工作的从业者，对灵活性和思维的要求不断增加，要求人们必须持续学习新知识和新技能并贯穿终身，以应对加速变化的生活和工作。据报道，近90%的美国在职员工认为，为了跟上工作场所的变化，他们必须在工作生活中经常接受培训，培养新的工作技能。这意味着教育要不断重组和调整以应对技术和社会的持续变化，将人才培养的首要目标转变为学会如何学习和学会找到有用的资源，培养学生终身学习的理念和学习能力。人才培养的各主体应深入研究未来工作需求与教育的关系，将未来的能力需求有效嵌入教育与培训过程之中，为社会成员提供终身学习机会，特别是向那些在职业生涯中需要发展新技能的成年人提供终身学习机会。

（二）重新定位企业在技能培养中的角色

协调性市场经济在促进技能形成方面比过于宽松的市场经济更具有优势[28]，其更加强调政策在市场经济运行中的调控与引导。有效回应产业转型升级的技能需求，需要由宽松的市场经济运行模式转向协调性市场经济机制，重新定位企业在技能人才培养中的角色，改变职业教育包办技能人才培养的教育模式，使企业由技能人才培养的赞助者变为主导者，促进企业深度参与技能人才培养。当前，产业转型升级优化经济发展模式的宏观政策已经开始倒逼企业改革经营战略。为此，许多企业开始采取提升产品质量的策略，重视技能人才在企业发展中的重要作用，大幅提高技能人才待遇。发达国家的经验也表明，协调性市场机制下政策法规的强制性，是企业持续有效参与技能人才培养的保障。如德国企业每年在学徒上的花费为生均1.8万欧元，而每位学徒每年为企业创造的价值约为1.2万欧元，企业处于净投入状态。因此，应从政策层面调整、规范和引导企业提升产品质量的经营意识，推广促进产业升级的新型企业经营战略，进一步提高企业参与技能人才培养的积极性。

（三）构建多元参与的技能供需预测制度

技能供给转变的速度决定了国家应对持续变化的技能需求的能力。为破解职业教育的单一性与滞后性问题，使职业教育有效应对劳动力市场需求变化，技能供需预判非常必要。建议从制度层面建立一个由政府部门、企业行业协会、行业类企业、职业院校、第三方机构等代表和学者专家组成的多元参与的技能委员会，通过审视劳动力市场状况、劳动力培训情况以及企业技能需求情况，分析评估当前及未来产业的技能供应、技能需求、技能供需差距，进而提出行之有效的对策建议。同时，借助大数据分析、循证教育等多元工具及方法，探索技术进步带来的就业结构、就业方式转变以及新的技能需求，加强人工智能产业技能需求预测，完善技能人才信息库，依托人工智能产业人才评价制度和信息发布平台，完善劳动力市场预警机制，及时发布技能供需信息，降低信息获取成本，有效完善人才培养随产业发展的动态调整机制，增强技能供给与产业转型升级需求的适配性。

（四）深化产教融合育人机制

技能供需匹配的根本之策是产教融合协同育人。作为企业与学校系统的组织协作产物，产教融合为技能习得提供了良好的环境，从而有助于应对产业转型升级所帶来的挑战。一是优化人才培养载体。探索建立集政策、教育、培训、科研于一体的区域共享型产教融合人才培育组织，化解人才培养中的信息不对称、合作不顺畅等矛盾，促进校企各类需求精准对接，降低校企合作的制度性交易成本[29]。二是创新人才培养方式。推行工作场所学习的培养方式，采取面向企业真实生产环境的任务式培养。推动企业参与职业院校专业设置、课程开发、实习实训等，参与学校教学与配套环境搭建，将业界经验有机融入职业教育过程。三是创新人才培养内容。积极开展新技术、新业态、新产业培训，大力推广“人工智能+职业教育”，推动云计算、大数据、移动智能终端等新技术在技能人才培养中的应用，提高培训的便利度和可及性。四是创新职业教育质量评价机制。将职业教育质量评价主动对接行业标准、职业资格和岗位要求，紧密结合产业转型升级需求进行技能培养，切实促进学生技能水平与就业能力的提升。

参 考 文 献

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