关于土地征收成片开发方案编制的探讨

蔡成凤

（南京地铁集团有限公司，江苏南京 210008）

2020年1月1 日，新修订的《土地管理法》开始施行，坚持了最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，在切实保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市及宅基地管理制度改革方面做出了重要部署。2020年3月30 日，作为新法重要的配套法规，《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）开始向公众征求意见，新条例中继续秉承了节约集约、依法依规理念，同时重点强调了农民权益保障问题，主要是征地程序的进一步调整优化，原有的征地批后实施的部分程序开始前置，将农民对土地征收的意愿征询推到了更高的层级。法律和法规中提出的有关征地工作的重点事项就是除公益性事业用地情形外，确定的征收范围为“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”。至此，有关本轮征地的成片开发的概念首次正式提出。2020年7月10 日，自然资源部就成片开发标准进行了广泛的线上线下意见征询。2020年9月23 日，部土地征收“成片开发”标准试行稿再次下发，提出了编制土地征收成片开发方案的指导原则，节约集约理念同前，具体方案需依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，编制后需纳入国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。截至目前，关于新法颁布后的成片开发标准虽无明确范围，但提出了操作的建议途径，具体由各地方自行把握。

土地征收是关系民生的一项重要工作，特别是对农民集体利益的意义深远。成片开发方案的首次提出，彰显了国土宏观调控的集约节约利用理念、优化布局理念，适合经济发展结构优化的大方向。本文拟从成片开发编制的基础原则出发，分析编制存在的难点，并以浦口桥林地铁小镇为例，探讨成片开发方案具体编制的方法、思路和操作途径。

1 成片开发方案编制的原则

（1）符合上位国土空间规划。新一轮国土空间规划是多规合一的首次落实，涉及的内容面广量大，对城镇发展的边界线、生态保护红线、基本农田红线均做出了重要部署，三线划定后的其他区域方可开展土地成片开发。

（2）相对集中性原则。土地成片开发方案的编制主要侧重于经营性用地，其中重点是住宅、商业及工业科研用地。通过各类用地的相对集中，改变传统的外围无序扩张模式，提升土地利用集约利用度，符合未来开发的理念。

（3）片区划定原则。考虑到每个区域内发展的不均衡，在土地利用方面也存在交叉，小到卫星城、开发区、高新园区等，大到行政区，以确定的综合比例确定片区的各类用地，做好综合平衡，防止片区单一式发展。

（4）尊重民意原则。随着集体建设用地入市进程的加快，在土地征收前期做好成片开发方案编制的意见征询，明确村集体对于土地征收工作的意愿，也为后续征收手续的具体开展打好基础。

2 成片开发方案编制现状及存在的难点

现行土地利用总体规划业已到期，目前各地正在陆续启动新一轮国土空间规划编制工作，但是由于全国第三次土地调查数据尚未启用，目前家底不清。加上城镇开发边界、生态红线以及基本农田保护线这“三线”迟迟未能划定，导致新一轮国土空间规划落地周期较长。新一轮国土空间规划方案未确定，出现了规划“空档期”，导致土地征收成片开发方案无上位依据，因此急须编制过渡性衔接性规划修改方案，以符合近期建设发展需求。

由于宏观计划指标的收紧，近年来市场化竞买指标成为趋势。目前增减挂钩指标竞买仍在进行，导致规划空间呈动态调整，如何协调市场化购买指标投放是目前面临的一个重要问题，也对成片开发方案的弹性提出了要求。

另从技术角度来看，成片开发方案的度较难衡量，40%的比例确定存在不确定性。由于城市发展的区域性差异，先建、在建和拟建的程度不一，成片开发方案的区片性划定相对理想化，可能出现实际操作中的“开天窗”等问题。原则确定的基础配套用地比例是按照实际考虑还是按照规划考虑是需要探讨的问题。若起初方案编制的标准不一，直接会影响后续方案的实际可操作性。

3 成片开发方案编制的建议

（1）建立规划短期融合性机制，在确定生态红线和基本农田保护线基础上，划定五年弹性规划空间，确保过渡期内的成片开发方案能够落地。近期可开展一次衔接性土地规划修改方案，下达新增计划，确保近期重大项目需求；保留上轮规划中的有条件建设区范围，便于市场化竞买指标的土地规划修改工作，确保城镇集中区用地需求，通过开辟规划通道，为后续土地供应市场的平衡创造条件。以上规划修改范围纳入正在编制的国土空间规划中划定的城市建设用地范围线内。

（2）建立成片开发五年弹性机制。按照现行方案编制要求，编制成片开发分3~5年计划及年度实施计划，其中三年计划的最后一年基本已不具备完成年度实施的可能性，建议统1~5年，按照现有征地报批的要求，实际征地计划能排至前两年，后续两年时间完成地块的供应和开发，切实保证计划编制的科学性和可实施性。同时，五年期的成片开发范围应综合考虑合规性，给远期规划调整预留空间，彰显弹性；在年度实施计划方面，严格按照国土空间规划，凸显刚性，进而保证成片开发方案的可操作性。

4 具体方案编制探讨——以桥林地铁小镇为例

桥林地铁小镇总面积约1.4 万亩，位于浦口区三桥连接线以南，浦乌路以东，地铁宁和城际线和丰字河大道自北向南穿地而过，内设兰花塘、双垅和石碛河3 个地铁站，地块内已处于初期开发阶段，拆迁基本完毕，主干道路配套基本完成，目前正在积极准备打造一个片区新城。作为产城融合的代表，须纳入土地征收成片开发研究范围。

首先做项目区概况分析。桥林地铁小镇范围内目前全部符合现行城市总体规划，可开发建设用地面积约0.3 万亩；符合现行土地利用总体规划范围约0.55 万亩，其中有0.18 亩左右已开工建设，包括基础配套的主干路2 条，安置房9 处，学校2 处，科技研发办公1 处，社区中心1 处等，开发的特点总体来说是散点式开发，不够集中连片。主要由于前期基础配套投入相对较晚，开发建设的前瞻性相对不够。

其次，划定成片开发区。考虑到现有已开工建设的范围呈星点状分布，若按照现状考虑成片开发则会造成建设假象，压缩了后续的开发规模，故应按照规划角度去考虑区域内的综合开发，但需综合考虑片区内的已开发项目，抓大放小，合理修正片区土地征收成片开发范围。同时，借助主干道路以及天然的河道作为成片开发的分隔线，另外，片区内已投入用地指标的项目包括已报批、正在报批、即将报批的项目必须纳入成片开发范围。

然后，拟定土地开发建设计划。片区土地一级开发合理预估每年可获得的指标量，结合区域内规划产业布局以及轨道交通优势来安排开发计划，本着先远后近的原则，征地指标优先投放于相对较远的地区，同步开展轨道交通站点沿线的综合开发，双管齐下测算可征地范围，再根据征地拆迁节奏，合理安排每年供地计划、基础配套建设计划。

最后，整理优化成片开发范围。进一步梳理划定区域内轨道交通站点周边的特色意图区，作为重点开发的区域，进而让成片开发凸显亮点。

图1 桥林地铁小镇成片开发区划定

5 展望

土地成片开发方案的编制有利于区域土地资源集约节约利用，便于用地布局的优化。在新一轮国土空间规划尚未落地情况下，须尽快开展衔接性规划修改方案编制报批工作，确保成片开发方案符合上位规划，同时成片开发方案的制定作为国土空间布局优化的重要参考。考虑成片开发的刚性和弹性，分年度和滚动年度，确保各项用地有规可依。