要素流动视角下新型工农城乡关系构建：症结与突破

罗明忠，刘子玉

（华南农业大学经济管理学院，广东广州510642）

一、引言与文献综述

城乡要素双向流动和平等交换是城乡融合发展的必然要求，也是构建新型工农城乡关系的重要路径。面对世界百年未有之大变局，党中央提出实施“双循环”战略以推动经济高质量发展，其中扮演主体地位的国内大循环却仍然存在着与国内城乡要素循环不畅息息相关的堵点［1］，疏通堵点的重要抓手在于解决过去要素在城乡间单向循环的问题［2］。

改革开放以来，受管制放松及利益驱动等多种因素使然，大量生产要素“乡-城”单向流动，城市获得大量廉价生产要素，助推中国创造经济奇迹，而且，这些年来，中国城乡间要素流动愈益频繁。从流向上看，要素流向主要是“乡-城”单向流动，城市要素向农村流动不畅，相当长时间内采取的“城市偏向”政策更是扩大了中国城乡二元结构“鸿沟”的加剧和要素市场的“割裂”，拉大了工农间的差距［3-4］，导致中国现阶段发展不平衡凸显为城乡发展不平衡，发展不充分突出表现为农民发展不充分。因此，构建新型工农城乡关系、健全城乡融合发展体制机制关乎乡村振兴和国家现代化质量，需要构建以市场为导向、政府为引导的互补机制，即有为政府与有效市场结合的互补机制，“劳动力、土地、资本和数据”四大要素的双向流动机制以及以县域城镇化为重点的动力机制，破除城乡要素双向流动的制度和信息壁垒，尤其是“城-乡”要素流动壁垒，构建要素城乡双向自由流动新格局。

其实，城乡要素流动一直都是社会各界广为关注的热点话题之一，主要聚焦以下三方面：一是城乡要素流动的演变轨迹和流动逻辑。中国城乡关系遵循从分割到融合的演变轨迹［5］，生产要素单向流出农村是“三农”问题变得严重的内因［6］。城乡分割时期要素之所以单向流动，究其原因，主要有历史惯性使然、社会二元结构分割、体制政策摩擦及产业关联迟滞等［7］，致使要素错配成为中国农业农村发展的关键制约［8］。二是要素双向流动与乡村振兴的联系。基本共识是，实现乡村振兴离不开各种要素的流入与聚集，乡村通过汇集各种要素催生新业态，推进乡村经济社会全面发展，因此，城乡要素双向流动是实现城乡融合发展的基本前提，是乡村振兴的根本路径［9-12］。三是促进城乡要素双向流动的具体对策。基本共识是，应充分利用市场在资源配置中的决定性作用［12］，畅通城乡融合要素渗流通道［13］，构建要素产业服务生态制度体系［14］，形成五位一体城乡共生发展格局［15］，缓解省际差距［16］，振兴县域经济［17］。

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军之际，面对新时期新问题，要强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。由此，在梳理中国工农城乡关系的演进脉络及其主要特征基础上，基于要素流动视角，剖析中国新型工农城乡关系构建面临的症结及其可供选择的突破路径，将为全面实施乡村振兴战略提供有益支持。

二、中国工农城乡关系演进脉络及其主要特征

随着国家发展战略调整，中国的工农城乡关系在发生相应变化（表1）。以1978 年改革开放为界，中国城乡关系在前后相继的两个阶段呈现出明显不同的演变特征［5］。

自1949年新中国成立以来，加快发展，恢复经济成为亟需，中国以工业化为起点迅速开启城市现代化建设。为了保证城市工业化所需要的生产要素，完成“原始积累”，在统购统销制度以及国家和集体两种所有制的共同安排下，形成了“以农支工”的城乡发展道路，并导致城乡二元结构的制度化形成［18］。同时，为了保障农业为工业发展提供资本积累，快速实现国家工业化目标，政府通过户籍和粮食供应等一系列制度安排，逐步建立起城乡分割的二元体制［19］。

伴随着家庭联产承包责任制以及村民自治启动的农村改革，国家层面将新型工农城乡关系构建摆到突出位置，努力扭转长期“挖农补城”的导向，强化对城乡融合的发展支持力度，城乡关系发生翻天覆地的变化。有学者将改革开放后中国城乡关系发展分为四大阶段：1978—1984年的城乡二元体制破冰阶段，1984—2003 年城乡再度分离阶段，2003—2012 年的城乡统筹发展阶段，2012 年—至今的城乡全面融合发展阶段［17，20］。当然，自2012年党的十八大以来，虽然城乡全面融合发展已经取得显著成效，但目前为止总体还是一种愿景，存在不少“症结”需通过发展与改革加以破解。正因如此，2020 年党的十九届五中全会首次在中央文件中明确提出要“实施乡村建设行动”，并再次强调要“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。”

表1 中国城乡关系演进脉络及其主要特征

研读党的十六大以来中央文件对工农城乡关系的论述，可见一条由“城乡统筹”到“城乡一体化”，再到“城乡融合”的动态演进过程［21-22］，到党的十九届五中全会，再次明确新型工农城乡关系应该是“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”，工农、城乡平等、双向互动理念、城乡一元化决策思路得以体现（表2）。

表2 党的十六大以来中央文件对工农城乡关系的论述

可见，发展方针是影响中国工农城乡关系的根本因素，制度安排是影响中国工农城乡关系变化的直接因素，城乡融合发展是一个长期、渐进、互动的过程［23］。改革开放40 余年来，尽管中国城乡二元结构在逐步消除、城乡二元体制被逐步打破，但是，“乡-城”要素单向流动的窘境并未根本改变，“乡-城”与“城-乡”要素双向流动的良性循环还在进一步形成中，“三农”问题仍然是中国未来经济社会发展的短板，城乡二元结构仍是中国未来发展面临的突出矛盾，还需要在厘清新型工农城乡关系障碍的基础上，寻求新的突破。而且，构建要素自由交互与平等交流的新型工农城乡关系将是我国未来经济发展的新增长点，畅通国内大循环的关键所在。其实质就是在政府与市场共同作用下，实现劳动力、土地、资本、数据等生产要素在城乡之间无障碍双向流动，拓展农业农村发展新空间，激发农村发展新活力［24］，进而使农村摆脱以往要素短缺的困境，形成乡村发展新动能，培育城乡发展新动力，确保2035 年远景目标实现。

三、影响城乡要素双向流动的症结及其表现

构建新型工农城乡关系，不是要绝对消弭城乡两者的差异，而是要打破工农之间、城乡之间人为因素导致的割裂［25］。在过去很长一段时间里，城乡二元结构不但造成严重的城乡割裂，也形成严重的重城轻乡、重工轻农思想，由此采取的相关政策措施更多偏向于城市，导致城乡要素交换的不平等，且受惯性使然，仍是构建新型工农城乡关系的症结。

（一）劳动力要素双向流动梗阻

1.农村转移人口市民化进程及其配套服务滞后 以户籍制度为核心的城乡二元体制是农村劳动力进城的主要制度障碍，主要体现在农村劳动力要素向城市流动的过程中，转移人口在实现市民化上存在阻力，致使目前农村转移人口市民化总体进程依然滞后。第一，从农村转移人口角度看，户籍身份承载的基本公共服务是农村转移人口不能平等享受当地城市居民基本公共服务的主要原因。诸如农村转移人口在子女入学、医疗保障、住房以及社会管理等方面受到不公平待遇，难以完全融入城市，不利于农村劳动力流动。而且相当长一段时期，中国土地城镇化速度远超人口城镇化速度，导致城乡资源配置不均衡问题进一步突出，户籍制度与农村集体产权制度相叠加，加大了农村转移人口退村进城的综合成本，不利于实现资源的优化配置。第二，从输入地城市角度看，城市户籍制度与城市公共服务制度相叠加，导致城市在吸纳农村转移人口上存在制度障碍。城市公共服务大多依靠地方财政支撑，农村转移人口市民化加大了输入地政府接纳外来人口的压力，进而演化为农村转移人口市民化的阻力。

2.城市人才向农村流动存在制度瓶颈 第一，城镇人口向农村流动的户籍障碍。就目前的户籍制度看，如果说对农村人口入户城市是开了一个小门的话，那么，对城镇人口入户农村则只能说是开了一条门缝，城镇人口要入户农村基本无望，导致一批有情怀、有才干、有意愿的城市人才无法落户、重返、扎根乡村，加剧了劳动力尤其是人才的“乡-城”单向流动。第二，农村对城市人才的“拉力”不足。主要体现在城市人才下乡可能获得的收入及其生活质量存在明显的城乡差异。一方面，由于农村产业基础及定位使然，城市人才难有用武之地，可能获得的收入存在较大城乡差距。根据中国统计年鉴数据显示，2019 年中国城乡居民人均可支配收入比仍在高位，为2.64，且行业间工资差距不断增加，收入不平等程度加剧。无论是私营单位还是非私营单位，农、林、牧、渔业等传统产业的平均工资最低；从增长趋势看，信息传输、软件和信息技术服务业的工资增长速度最快，制造业次之，农、林、牧、渔业最慢。另一方面，农村公共资源配置不足，生活质量存在明显差异。这些年来，随着新农村建设的推进和统筹城乡发展、城乡融合发展力度的加大，特别是乡村振兴战略的实施，农村基础设施建设和公共服务供给不断增强，但农村基础设施建设水准仍明显落后于城市，特别是在公共服务和社会福利等方面，城乡差距不小。

（二）土地要素流动城乡有别

1.城乡统一的土地交易市场还未形成 目前，我国仍缺乏城乡地权平等交易市场。城市国有土地基本上是通过市场机制交易，在合规前提下，受到的限制较少；农村土地属于集体所有，耕地因其承担使命特殊，其流转必须以确保粮食安全为前提，加以严格规制，情理同在，但是农村宅基地和建设用地的出让、转让、出租尤其是用于非农建设受到比城市国有土地更多的限制，甚至受到严格的限制，形成了城乡割裂的土地交易市场。

2.农民土地财产权益保障强度不高 关键在农村土地从产权界定到产权实施存在一定偏差。虽然自2013年开始，全国进行了农村承包地和宅基地确权颁证，并已在全国整体完成了农村承包地确权，但是执行层面的制度对于农民的土地财产权益保障强度仍然有待提高。尤其随着城镇化进程加快，公共利益的外延扩大，仍然存在公共利益界限界定不明的问题，农民的土地财产权益容易受到侵犯。虽然相关部门已经出台政策，力求保障农民进城后的农村土地权益，但是农民一旦进城落户，在土地权益分配时其权益保障不强，导致农民进城落户瞻前顾后，阻碍了城乡要素双向流动。

3.农村土地制度与市民下乡创业及居住需求不相适应 土地既是农业生产的基础，又是聚集生产要素的空间载体，吸引生产要素流入农村，最终都要聚焦在土地上。农业用地越规模化，对工商资本投资于农业的吸引力就越大，但是，在家庭联产承包责任制下，实现土地经营规模化的前提是农地有序流转。这些年来，虽然农地流转已有很大进展，但由于农地权能残缺问题始终没有得到彻底解决，家庭联产承包责任制度下“人地均分”导致的农地分散化和细碎化依然存在，农地确权后甚至有固化之势，农地流转依然受到限制，在扩大农村集体产权结构开放性、允许更多的集体产权权能向非本集体经济组织成员流转方面仍然存在制度障碍。尤其是下乡创业的城市人才租赁、流转农民的土地山林，面临产权属性的制约，基本难以成为市场融资的抵押资产。

（三）资本要素双向流动动力不足

1.乡村产业潜在盈利空间不足 资本的逐利性决定了农村要发展，必须要拥有较强经济收益的产业才能吸引资本流入。长期二元经济体制的必然结果是更多资本要素从农村流向城市，造成农村资本要素短缺和农村凋敝。农业剩余劳动力转移具有典型的“精英移民”特征，即农村转移人口在年龄、受教育年限、思想观念以及体力等方面明显优于农村留守人口，农村剩下的大多都是妇女、儿童和老人，进一步加剧了农村盈利产业的萧条凋敝。而且，现有乡村产业大多存在质量效益不高、活力不足、同质化竞争严重、特色不明显以及竞争力弱等问题。大多数乡村企业都只是从事简单的粗加工，产业链不长，科技创新能力不强，特别是农产品加工创新能力不足，能够创造的产值相对较低。很多乡村产业的发展没有挖掘自身优势，无法形成自己独特的核心竞争力。资本看不到乡村产业的潜在盈利空间，就不会将资本要素流向农村地区。

2.农村吸引资本的对接载体不强 资本对接载体不强集中体现在“钱来了，该往哪里投”的问题上。优质工商资本要引得来、发展好乃至留得下，就必须有相应的对接载体，以稳定发展信心，增强发展后劲。然而，受市场机制自发引导，城市天然就是要素聚集地，农村资金、土地、人才源源不断流向城市，回流少［26］，造成农村资本对接的平台和载体建设的发展动力不足，面临资源约束瓶颈，无法为工商资本下乡提供跟踪式、一站式等全方位的优质化快捷服务，进一步降低农村对资本流入的吸引力和资本的流入意愿，并可能陷入“恶性循环”的泥潭，需要内外合力才能打破这一“怪圈”，以强化乡村对优质生产要素尤其是资本和人才要素的吸引力。

3.资本下乡对乡村经济发展贡献不够 资本投资乡村要行稳致远，就必须坚持输血与造血并重，实现共生共赢共享，但现实情况却是，大部分乡村缺乏链条长、农民参与度高、受益面广的产业，资本下乡为农民提供的就业岗位非常有限，最终，导致不少资本在乡村未能与村集体和农民形成合作共赢的伙伴关系和较为均衡的利益格局。部分工商资本进入乡村以后，资本得到收益，却不能让村集体和农民得到应有的利益，村集体及农民对资本运作缺乏有效监管，农民参与资本增值分配缺乏保障，可能的结果就是“机会主义”和“短期行为”，资本难以在乡村真正扎根和长久发展，甚至进一步加剧资本的“乡-城”单向流动，资本从乡村吸收资金和利润后继续往城市流动，甚至不但没有为乡村带来持久的要素资源，未能稳步推进乡村发展，反而成了乡村的“抽水机”和“圈地马”，圈了乡村的便宜土地，抽走了乡村的稀缺资金，带走了乡村的优质人力资源。

（四）数据信息要素交换传递不畅

1.农村数据信息基础设施不健全 互联网时代，数字经济条件下，数据要素作为关键的新型生产要素，其发展的必然趋势毋庸置疑，越来越多的人意识到乡村的凋敝需要更多元的数据信息提供发展新动能，要通过数据要素赋能乡村，提供发展机遇并实现发展增速。党的十九届五中全会首次在党的正式文件中明确把“数据”作为四大生产要素之一，列入推进市场化改革范畴。由于受到历史、主客观等多方面因素影响，总体而言，目前农村网络基础建设相对薄弱，缺乏充足的数据传递媒介，据国家互联网信息中心的统计显示，截至2020 年6 月，中国城镇地区互联网普及率为76.4%，农村地区互联网普及率为52.3%，城镇地区互联网普及率超过农村地区24.1 个百分点，城乡差距仍然较大；中国农村网民规模为2.85亿，占网民整体的30.4%，城乡之间的“数据鸿沟”仍然存在。尤其是农村地区缺乏有效的数据收集、整理和传递媒介，加剧了农村的“信息封闭”状态，畅通数据要素流动亟待突围。

2.农村居民应用数据信息的能力不足 数据信息是一把“双刃剑”，在带来发展机遇的同时，也会造成无效或是有害信息混杂其中，对缺乏辨别能力的使用者造成侵害。总体而言，农民的科学素养相对较低，据中国科协统计，2018 年中国农村居民科学素质比例为4.93%，低于全国公民8.47%的平均水平，由此导致农民的数据信息基础知识相对匮乏，对数据信息的甄别和应用能力不足。当有效的数据信息带来发展机遇时，往往受信息使用能力的限制，只能作为信息资本市场的消费者参与其中，无法扮演让数据为我所用的盈利者角色，错失家庭盈利增收和农村经济增长的潜在发展机会，甚至还可能成为数据信息的“受害者”。只有突破“信息孤岛”，对信息加以正确运用，才能真正实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。正如2019年诺贝尔经济学奖获得者班纳吉与迪弗洛［27］所言，在导致穷人陷入困境的多重因素中，排在第一位的是：穷人缺乏正确的信息来源，而往往选择相信错误的事情。增加有效信息供给并提升农村居民的信息处理能力成为构建新型工农城乡关系的重点之一。

四、要素流动视角下构建新型工农城乡关系的突破点

（一）以城乡一元化思维，健全城乡融合发展体制机制

关键是树立城乡一元化思维，在制度建构和决策部署时，最大限度避免城乡分割的二元思维和顽症。即在尊重城乡自然资源禀赋和功能差异的前提下，按照城乡一体化发展的要求，思考城乡要素配置和公共服务供给问题，使农村公共服务无障碍化，最大限度地化解城乡要素互动的制度障碍，促进城乡融合发展［28］。为此：

1.要全面落实户籍制度改革，促进城乡劳动力自由流动 其中的关键是全面落实国家发展改革委最新发布的《2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，进一步全面推进改革附着在户籍上的管理和福利制度体系，建立城乡衔接的社会保障体系，在制度设计尤其是顶层制度设计中，真正实现从城乡二元思维到城乡一元化思维的转变，最大限度地实行居民登记制度，使城乡居民基本公共服务趋于一体化，畅通“乡-城”和“城-乡”劳动力流动通道。既让农村转移人口在城镇能享受与本地居民同等基本公共服务，进一步融入城镇，加快市民化进程，在城镇实现自己和家庭的人生理想和事业目标；又让有志于到乡村拓展事业或颐养天年的城市人能够通过合适的渠道，采取适宜的方式来到乡村，正如杜志雄［25］所言，如果乡村可以为居民提供和城市均等的公共服务和社会保障，那么人们在城市生活还是在乡村生活，就成为了一种偏好选择。

2.要全面推进要素市场化改革，促进城乡要素融合发展 关键是打通要素“城-乡”双向流动障碍，破除阻碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，降低交易成本，促进城乡要素平等交换和双向流动，增强农业农村发展活力。首先，建立健全城乡统一的土地市场，推进城乡地权平等交易［29］。即进一步探索农村宅基地“三权分置”实现形式和方式，在符合规划和土地利用控制的前提下，赋予农村建设用地和城市建设用地同等权利，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农生产，同时享有租赁权、转让权和抵押权［30］。扩大农村承包地产权结构的开放性，支持通过盘活农地经营权，以土地规模经营和服务规模经营共同推进农业规模经营，进而增强农村产业发展的盈利潜力和空间，吸引更多的生产要素流向乡村。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励在依法和自愿的前提下进行有偿转让，进一步激发农业转移人口的市民化意愿。其次，大力发展乡村富民产业，培育资本对接有效载体。要坚持一张蓝图干到底，科学谋划城乡产业发展，优化农村传统产业，发展农村特色产业，构建城乡产业协同发展平台，推进城乡产业融合和三产融合，提高农业比较劳动生产率和比较收益率，实现城乡产业协调发展，进而为资本的“城-乡”流动奠定产业基础。最后，完善农村金融服务体系，发展农业保险。既要遵循普惠金融的要求，支持和发展农村金融，健全农村金融服务体系，推广农产品知识产权融资，培育并壮大农村金融市场；又要基于农村产业发展的特性，发展农业保险，建立风险分担机制，提高保险在农村基层和薄弱地区及产业的覆盖范围，为农业发展保驾护航，提升农业盈利空间，吸引生产要素投入到乡村与农业。

（二）以乡村建设行动为契机，推进要素市场化改革

关键是按照顶层设计要求，要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。以乡村发展促城乡协调，以乡村进步促城乡平等，以利益驱动引导要素流动。

1.要加大乡村固定资产投资，推进乡村公共基础设施建设 重点是完善乡村饮水、电力、道路、燃气、通信网络、广播电视、物流网络等基础设施，弥补乡村与城市之间的短板，全面畅通“乡-城”流动渠道，以路通、电通和网通等为生产要素的流动增添可能性与便捷性，提升乡村到城市的便利性，促进要素市场发育。

2.要构建互联网信息平台，畅通数据信息传输渠道 要充分发挥互联网和物联网优势畅通城乡，加强城乡信息传递和要素流通，实现“城-乡”云端漫步，激发农村发展的内在动力，促进城乡融合发展。一方面，要加快推进农村网络基础设施建设，健全数据信息要素流动机制，改善农村地区数据获取条件；打造村级数据共享共建平台，建立“村村有平台”的数据支持，做好农村信息开发应用，加强农村数据信息配套综合性服务。另一方面，要按照“提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖”的要求，加强农村网络应用教育，提升农民使用数据的技能，充分发挥网络社会扩展形成的巨大优势，把握后互联网时代农村经济发展和农民创业致富的突出机遇，实现乡村由边缘革命向中心革命的历史性转折，走上城乡融合发展之路［31］。同时，要加大农村数据信息的监督，洁净农民使用数据的环境，最大限度打击网络谣言、虚假广告、虚假交易等不诚信现象，为数据要素市场的健康发展创造优良环境。

3.要加大建设美丽乡村力度，改善乡村生活环境 重点是因地制宜，注重实效，推进农村厕所、生活垃圾处理、污水处理等改造，以人和自然和谐共生为基本准则，实施河湖水系综合整治，提高农村住房建设质量，改善农村生活环境。以优美环境增强“城-乡”要素流动的吸引力，以乡村的美丽吸引人流，带动物流和信息流，扩大资金流，激活乡村发展内在动力，加快构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

4.要继续加大乡村教育发展，提升乡村居民素质 人力资源是第一资源，唯有人的素质提升才有未来发展永不枯竭的潜力。就工农城乡关系而言，就必须鼓励并支持农村地区“自强不息”，唯有提高农民科技文化素质，推动乡村人才振兴，才有城乡要素互动的基础。

（三）以“双循环”为抓手，促进城乡要素双向流动

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，已成为中国经济发展的战略抉择。关键是要加快培育完整的内需体系，充分发挥需求对城乡发展的引导作用，把实施扩大内需战略与深化供给侧结构性改革有机结合起来。其中，广大农村是扩大内需的重要场域，还存有巨大的拓展空间，重点是破除“城-乡”要素流动的障碍。

1.要挖掘乡村建设行动蕴藏的巨大潜力 未来一段时期，农村基础设施建设任务繁重，基于“补短板、强弱项、固根基”的行动逻辑，尤其是在实施乡村建设行动的总体战略主导下，国家在未来五年用于乡村振兴的经费将达到7 万亿元以上，伴随着巨量资金的下乡，必然带动城市相关要素向乡村流动，进而促进城乡要素双向流动。

2.要把握农业转型发展带来的增长机会 随着新技术在农业中引进以及人民对于美好生活的追求，特别是人们对人与自然和谐共生理念的确立，现代农业发展拓展为三类形态：生产性农业、生活性农业和功能性农业［32］，农业转型发展已经成为必然。在农业转型发展进程中，既需要先进生产技术的进入，更需要基于供给侧结构性改革的要求，塑造农产品品牌，推进三产融合，打通从田间地头（鱼塘、养殖场）到餐桌的链接，顺利实现农产品从生产端到消费端的“惊险跳跃”，这一切都需要城市优质的人才、资金、技术和数据等要素资源的进入，促进“城-乡”要素双向流动，推进新型工农城乡关系的加快构建。

3.要拓展农村消费升级带来的需求 顺应消费升级趋势，做好需求侧管理，必须增强传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费。要以质量品牌为核心，促进绿色消费、健康消费和安全消费，鼓励发展消费新模式、新业态。一方面，切实把握农村的消费需求及其变化态势，推进城市适销对路产品进入乡村千家万户；另一方面，以美丽乡村及乡村建设行动为契机，把乡村的资源变资产，变乡村的风貌、乡俗、乡趣和美食等为对城市人流、物流、资金流和信息流的拉力，进而在增加农户收入的同时，提升农户的有效需求，促进“城-乡”要素双向流动。

（四）以县域城镇化为重点，完善城乡要素统一市场

县域城镇化是城市之尾，农村之首，是链接城乡的重要支点。就新型工农城乡关系而言，县域城镇是工业与农业的交汇处、城乡要素流动的链接点。为此，强化县域城镇的服务能力，扩大其对乡村的辐射力，显得尤为关键。

1.要加强县城综合服务能力建设，把乡镇建设成为服务农民的区域中心 县域城镇化既可以诱导农业人口转移，推进农业规模经营；也可以诱导要素流动，改善土地资源利用绩效；还可以聚焦人力资本，促进乡村经济业态的转型升级［33］。因此，要使县域城镇的效应得到充分发挥，扩大县域城镇的服务半径，增强县域城镇的区域辐射力，破除长期困扰城乡的“中心-边缘”难题，让乡村居民对城镇要素及其相关服务具有可及性，确保可得性，进而促进城乡要素互动的同时，推进新型工农城乡关系的顺利构建。

2.要统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌 一方面，科学的规划既有利于弘扬优秀传统文化，保护并展示乡村风貌，充分挖掘乡村的产业、生态、历史文化资产，提升特色、光大传统、展示魅力，让乡村看得见山，望得见水，才能引得进并且留得住人；另一方面，合理做好城镇和村庄规划，本身就是对县域城镇辐射半径的科学谋划，将乡村纳入城镇辐射范围，让乡城变得不再是那么遥远，甚至割裂，促进城乡互动，达到工农城乡和谐共生。