推进国有企业混合所有制改革的总体战略及对策

文=黄剑辉

经过30多年的国有企业改革，我国国有企业运行质量和效益明显提升，但仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。

2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”《决定》进一步指出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。以国资改革带动国企改革，积极发展混合所有制经济。

2015年9月13日，党中央、国务院又印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。随后国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。伴随着“1+N”国企改革系列文件的出台，国企改革从政策探讨和部分试点转入全面推广与深化阶段。

认清基本逻辑

纵观中国历代国有经济变迁史，横向比较前苏联及东欧、西欧及美国，以及东亚地区的国有企业改革，我们发现，国有企业改革的本质并不是国有企业该不该存在的简单选择，而是国有企业在哪些领域以何种方式存在（国有企业的战略布局），以及国有企业应与政府保持多远距离的问题（政企关系）。这既需要考虑市场对资源配置效率的要求，又要考虑国家政治制度和历史的延续，因此，国有企业改革并不存在一个标准且统一适用的模式。

结合中国国情以及世界各国的国有企业改革经验，我们归纳出国企改革的基本逻辑应是：首先确立国有企业的战略布局，其次厘清政企关系，通过着力加快推进“混改”实现战略布局，对国有企业进行分类设计运营机制提高经营效率，最后构建国有资本收益共享机制。

确立战略布局

国有企业在国民经济中应发挥战略作用。所谓战略作用是指调控宏观经济、防止恶性竞争、弥补私人资本不足的作用。国有经济、国有企业具有依托或隐含国家信用、能够整合各方资源、规模经济、资本实力强、管理相对规范、社会责任感较强等优势，是政府调控经济、维护国家经济安全，保障社会公平公正的重要调控、辐射力量和政策工具，特别是在某些从国家中长期战略看很需要但暂时面临市场缺损或发育不足的领域，其作用更显重要。因此，国有企业是辅助政府进行宏观调控的有效媒介，同时在市场失灵的领域和时期，国有企业可发挥防止恶性竞争、弥补私人资本不足的作用。

保留战略性行业的控股地位，逐步退出竞争性行业。自然垄断、公益性行业、关系国家安全的行业领域属于战略性领域，应明确以国有资本为主导的生产经营模式。国有企业要在资源垄断、国家安全、军队国防领域和保障人民生活必需的水、电、气供应，环境保护，义务教育和公共卫生等公益性行业肩负起社会责任。这些领域的国有企业往往需要财政拨款补助，即使民营企业进入，也要有一些外部条件的约束，如准入标准、承包指标、业绩指标或由政府持有“金股”，具有一票否决权等相关管理措施和手段。

在竞争性领域，国有资本应逐步退出竞争性领域，充分发挥民营经济力量。退出顺序应以先易后难为指导原则，先从规模较小、经营较好的国有企业开始，采取整体出售或上市的方式私有化；对于规模较大、私人资本很难购买的企业，推行混合所有制改革，国有资本逐步退出；对于经营状况较好的企业采取整体改组、直接上市的办法，彻底进行股份制改造；对负债和亏损严重的企业通过转让股权的办法来换取国外大公司的注资，或者国家投入资金进行重组改造后上市。

动态调整国有企业控股领域。国企的比例及其所发挥的具体作用，与一国所处发展阶段有关，不是一成不变的。未来，随着我国民营经济的壮大，社会保障体系的健全，以及法制体系的完善，国有资本可在公益性行业与私人资本合作提供公共产品。另外，国有资本在退出那些私人资本能够承担且国有性质并不能带来更高效益的领域和部门的同时，可率先进入那些资本投入高、私人部门不愿意或不能够进入的高新技术领域，提高国家科技创新能力。

2.1.4 复合菌剂对玉米根际土壤蔗糖酶活性的影响 不同施肥处理，2个玉米品种在生育期根际土壤蔗糖酶活性呈现出：灌浆期>抽雄期>成熟期>苗期(图4)；在抽雄期和灌浆期，处理A和D蔗糖酶活性表现为金穗4号>先玉335，其他处理则表现为先玉335>金穗4号。在灌浆期，2个品种土壤蔗糖酶活性为：处理B>C>A>D>E，土壤蔗糖酶活性处理B比A和E分别提高24.5%，80.3%(先玉335)和13.7%、65.1%(金穗4号)。

厘清政企关系

国企改革是否成功不是简单的国企改革范围和控制权比例是否保留的问题，更关键是国有企业的监管应做到政企分开，政事分开，让市场在资源配置中起到决定性作用。

将出资职责与监管职责分开，国资委履行监督职责，国有资本投资、运营公司履行出资人职责。2015年9月，中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），提出了完善国有资产管理体系，实现国有资产管理从“管资产”向“管资本”转变，明确了国有企业改革下一步的方向，是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。2015年11月国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，进一步指出将通过改组组建国有资本投资、运营公司行使国有资本所有者职责，并将改进国有资产监管方式和手段，建立监管权力清单和责任清单。从职能上看，这一系列政策旨在将出资人职能从国资委剥离，由国有资本投资、运营公司承担国有资本保值增值职责，国资委将专注于国有资产监督。

在国有资本投资、运营公司建立有效的董事会、监事会，并实行多角度监督机制。通过在国有资本投资、运营公司组建包含代表国有资本所有者的政府官员（股东董事）、成功的民营企业家（独立董事），以及国有企业管理层（执行董事）的董事会有效履行国有资本所有者权益，按照市场规则选聘国有企业管理者，制定专业准确的经营策略。对国有企业的监督采取监事会、国资委、审计部门和社会公众共同监督的机制，组建包含行业专家的监事会来监督国有企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营；国有资本投资、运营公司定期向国资委上报财务报表，且上报之前必须经过国际权威审计公司评审，凡涉及公司及其下辖子公司的重大投资决策和经营事项，如公开上市、改变经营范围或到海外投资等，须上报国资委审批和备案；国资委可通过向国有企业派驻稽查员的方式，随机调查国有企业的经营状况；审计部门则通过严格审核国有企业的财务资料，监督其经营的规范性和有效性；鼓励社会公众对国有企业管理者腐败行为进行监督。

国有资本应实现统一监管。由于国有资本的出资人无法落实到自然人，其出资人代表统一为一家才能更好地实现国有资本监管职能。目前，金融类国有企业、各部委直属国有企业以及文化类国有企业实行各自独立监管，造成国有资本的“多头监管”局面。这种模式容易导致政府过多干预企业经营管理、监管部门利用行政权力控制资源的问题，阻碍市场经济的发展。因此，未来应实行国资委统一监管国有资本，对国有资本的布局规划、管理制度规范以及人事任免等重大事项进行统一监督与管理。

着力加快推进“混改”

进一步完善保障民营资本权益的制度建设，调动民营资本参与“混改”的积极性。虽然国家出台了多项政策鼓励发展混合所有制经济，但目前民营资本参与国有企业改革的热情并不高，主要问题不是民营资本不足的问题，而是保障民营资本权益的制度建设还需进一步完善，从而增强民营企业参与国企改革在政治上的安全感。因此，推进混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保证民营企业和国有企业在市场竞争中规则平等；保障民营资本参股国有企业的合法权益及决策权；按照市场规则确定国有资产价格以及民营资本参与的比例，避免将“国有资产流失”盲目归于民营资本。

探索实行混合所有制企业员工持股机制，坚持试点先行。竞争性领域实行员工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理机制的有效措施，也是激发员工工作积极性的长效激励机制，但员工持股实施的有效性需要健全的法律法规作为制度保障，实施过程需要严格的监督。国资委强调了“存量不碰，增量为主”的员工持股原则，其目的是避免以员工持股的方式将存量国有资产“奖励”给员工，导致国有资产的流失。此外，员工持股不宜搞平均持股和大规模持股，而是鼓励科技人员、经营管理人员和业务骨干持股，这也将有利于企业激励机制的发挥，同时防止可能存在的利益输送。采取先试点、后完善、再推广的策略，确保员工持股的稳步推进，进一步带动混合所有制经济的整体发展。

分类设计运营机制

由于自然垄断类和公益类国有企业与竞争类国有企业的经营目标不同，应分类设计运营机制。

竞争性国有企业增加市场化招聘，实行与绩效挂钩的激励薪酬制度。对于尚未退出的竞争性领域的国有企业应增加按照市场化方式选聘企业管理者的比例。由董事会向市场选聘的职业经理人，包括总经理在内可以拿市场化的薪水，实行与企业经营绩效挂钩的激励薪酬制度，但不应高于同领域的民营企业员工的收入水平。但是，组织任命的出资人代表，包括董事会、监事会成员，有相应的行政级别应该拿政府规定的报酬。

自然垄断类和公益类国有企业实行“准公务员”制。自然垄断类和公益类国有企业实行国有控股的目的是为了最大化社会福利，这类企业经营不以盈利为目的，其收入分配机制不应与绩效挂钩。自然垄断行业具有规模报酬递增的特征，为了最大程度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，该类企业应采用平均成本定价，通过收支平衡来保证实现社会福利的最大化。公益性国企的绩效衡量标准应是社会或公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据。因此，这两类战略性国有企业的收入分配机制不应与绩效挂钩，而应实行“准公务员”收入分配管理制度，即从领导层到一般员工，均应参照国家公务员的管理模式，实行“行政级别制”和“专业人员职务聘任制”。

构建收益全民共享机制

划转部分国有资本充实社会保障基金，同时提高国有资本收益上缴公共财政比例。国有企业的所有者是全体人民，国有经济应是公平分配的基础，社会公正的平衡器。将一些收益比较稳定的大型中央企业、垄断性国有企业的股权划拨一部分到社会保障基金，从而使得社会保障基金根据所持的这部分产权，通过年度分红或利润划转获得持续收益；国有企业在除去必要的发展再投入后的剩余利润应部分纳入公共财政，让百姓受益。十八届五中全会提出2020年提高国有资本收益上缴公共财政比例到30%，更多用于保障和改善民生。虽然国有资本收益上缴公共财政的比例呈逐年提高态势，但目前大部分中央企业的上缴比例在20%以下或免交。国有资本收益上缴公共财政比例仍需进一步提高。

另外，需要逐步退出的国有企业的股份出售所得的收益也应纳入公共财政；同时，地方国有企业的退出产生的资金收益可以部分用于降低地方政府债务，从而破解制约经济发展的问题，同时降低银行不良资产，促进资本市场健康发展。

国有资本收益上缴应实现全覆盖。目前，纳入国有资本经营预算实施范围的中央企业并没有实现全覆盖，尤其是收益较高的金融类国有企业没有在覆盖范围内。这不仅影响国有资本收益上缴的规模，对其他国有企业来说也存在不公平。

动态调整国有资本收益上缴比例。根据我国社会经济运行和各产业国有企业经营情况，合理确定国有资本收益上缴比例，建立动态调整机制。当公共财政收支缺口较大时，可适当调高上缴比例。反之，可以适当调低上缴比例，将更多的收益用于国有企业扩大再生产，做大做强国有资本的控制力。

结语

总而言之，党的十八届三中全会提出混合所有制经济是国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股的经济形式。目前，我国将深化国有企业改革作为一项重要战略规划。但是，混改过程中也面临着诸多问题。因此我们就改革中亟待解决的关键问题，提出相应的解决对策，以期更好地推动我国国有企业混合所有制改革的进行。

当前，混合所有制改革是国企必然的发展趋势，也是我国现阶段经济改革的重要部分。国企混改的最根本目标是为了提升国有企业的管理效率，提高国企的市场竞争力，使得国有经济发挥更强的作用。因此，对于混合所有制改革中存在的问题，我们需要从完善国有资产评估流程，营造良好的政策环境，完善产权保护制度等几个方面进行改进，以此形成有效的治理机制，从而使得国有资本与民营资本互为融合，为国企混改创造有利条件，推动国有企业更快更好地发展。