“十四五”时期北京市用能预算化管理机制研究

1 北京市节能工作形势

能源消费总量控制是当前北京市落实生态文明建设、缓解能源供应压力、应对气候变化的必然选择。北京是一个能源供给高度依赖外埠的超大型城市，全市100%的原油和天然气需外部供应，在经济转型进程中，区域性能源短缺问题较为突出，“十四五”时期是落实新版城市总规的关键时期，重点区域发展、新基建建设、城市运行保障需求提升、居民生活水平提高、后疫情时代经济恢复性增长等因素，势必导致全市能源消费总量快速反弹。但与此同时，首都产业结构趋向服务化和高端化，能源结构调整空间变窄，节能的边际成本和难度逐步提高、重大项目能源保障难度巨大,现有节能管理制度对于社会经济发展的不确定性和区域能耗整体收支状态缺乏灵活调度，节能工作步入深水区。迫切需要创新机制,提升能源资源使用效益,构建更加精细科学的用能管理体系。

2 用能预算化管理机制设计

当前，在总量控制方面，预算管理对于优化存量，控制增量，实现资源的高效配置利用具有重要的促进作用。国家“十三五”规划纲要中提倡在用能总量上创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场，近期国家发展改革委也提出将坚持和完善能源消费双控制度，建立健全用能预算等管理制度，推动能源高效配置合理使用。为此，笔者借鉴财务预算管理概念，提出用能预算化管理机制，通过建立新上项目与用能总量指标挂钩，与节能挖潜、淘汰落后产能相结合的用能总量动态平衡机制，科学配置能源要素，切实以较少的能源消耗实现经济高质量发展。

2.1 基本概念

预算管理概念来源于财务制度，其强调对结果的预测和筹划，对执行过程的监控，不断对照完成情况和预算目标的差距，动态调整和完善，以最大程度地实现战略目标。目前已在生态环境部门主要污染物排放总量管理中得以应用，旨在优化环境资源配置、高效利用环境容量。本次探索将此概念引入能源管理领域。

2.2 基本思想

用能预算管理拟使有限的能耗总量指标在各地区间、各年间进行流动，从而实现动态管理。即统筹考虑经济社会发展规划、能源消费总量控制和节能目标任务、重大生产力布局等情况，综合各地区可用能源消费增量、实施淘汰落后产能存量用能、节能技改等削减能耗存量措施（减量）以及发展新能源可再生能源、余热余压发电等未纳入统计范围的能源（“开口”能源）情况，核定能源消费总量预算指标，对能耗存量削减和“开口”能源利用量大的区域，分配较多的预算指标。结合固定资产投资项目节能评审（以下简称“能评”），对项目所需能耗量实行登记制度，从当地能耗预支增量中列支并不得突破。通过建立能耗总量增减量的收支平衡体系，基于“收入”情况决定“支出”可用指标量，由此来控制各用能主体新增项目的“质”和“量”，保障节能目标顺利完成，也以此倒逼经济发展方式转变和产业结构调整。

2.3 设计思路

用能预算管理指标包括控制总量、可用增量和预支增量，三者之间通过可用增量这一指标联系起来（图1）。控制总量即为地区节能目标，可用增量与该地区能耗减量因素、节能能力以及新能源利用水平相对应，预支增量的确定重点考虑地区节能目标完成情况、新增建设项目情况。

图1 能耗总量预算管理指标关系

2.4 管理对象

用能预算化管理的对象是各级人民政府和重点用能单位的年度能源消费总量。

2.5 管理方式

管理方式可采取逐层管理模式。各地区根据上级节能主管部门下达的节能目标明确年度工作目标并逐级分解落实，明确下一级政府、重点用能单位责任，逐步建立市、区、乡镇街、重点用能单位四级用能预算管理体系。市级节能主管部门通过下一级政府和重点用能单位用能预算方案的编制、上报、执行、调整、监督、考核等手段，实现用能的全过程管理。

3 弹性管理机制

3.1 增设两个弹性指标

在现有能耗总量强度“双控”目标中增加“可用增量”和“预支增量”两个总量预算指标，其优先保障居民生活、支持高成长性、先导产业发展、重点建设项目以及传统优势产业升级等。年度预支增量以当年可用增量为基础，根据上年度节能目标完成情况浮动一定比例确定，对事关本辖区产业布局、结构调整的重大建设项目，项目所在地当年能源消费预支增量不能满足需要的，在当地充分挖潜的基础上可采取全市平衡调剂的办法解决，调剂的预支增量需从当地下年度预支增量中扣除。若某地区当年实际使用可用增量和预支增量超过核算数的部分，相应扣减下年度预算指标。当年剩余的预支增量可结转到下年度使用。

3.2 基于“收入”情况安排“支出”

将能耗总量指标作为能评审批的前置条件，根据年度节能目标完成情况和存量项目能耗削减情况决定新建项目审批可用的能耗总量指标，既保证在存量优化环节做“加法”工作，同时对源头增量环节也做到“减法”控制，共同促进节能目标的完成。

3.3 为重大产业项目预留总量

设置全市能耗总量预留指标，包括预留可用增量和预留预支增量，主要用于支持事关全市产业布局、结构调整的重大建设项目。其中，预留可用增量根据全市能源消费总量期末控制目标中事先预留、未分解到各区的部分确定，年度预留可用增量根据当年全市能源消费总量控制目标净增量在扣除各区控制总量净增量之和的基础上确定。年度预留预支增量根据上年度全市控制总量和节能目标任务完成情况，在当年预留可用增量基础上浮动一定比例确定。

4 与现有节能管理制度衔接的考虑

4.1 与节能目标责任考核的衔接

实行能耗总量指标“收支两条线”管理，将节能技改、新能源利用等所产生的减量作为能耗总量指标的“收入线”，将总量指标的供给作为总量指标管理的“支出线”。即根据上一年年度新增量和节能目标的完成情况，节能主管部门可根据预算，每年向下一级政府下达可供给社会经济发展的总量预算指标。所有新、改、扩建项目所需总量指标，都必须从年度总量预算指标中支出。

4.2 与能评制度的衔接

建立总量预算管理，对新增能耗量的控制通过预支增量予以实现，将能耗总量预算指标作为能评审批的准入条件，对项目所需能耗量实行登记，从当地年度能源消费预支增量中列支。建立能评审批需求总量与预算总量联动管理机制。

5 建议

用能预算化管理是有效控制能耗过快增长、实现能源优化配置和推进精细化管控的重要手段,能充分体现能源的稀缺性和价值理论，但该制度的建立还需用能权有偿使用和交易制度、指标信息管理等相关配套政策的制定与支持。通过用能交易盘活总量指标，为现役存量能耗削减提供内生动力，通过构建信息系统为总量管理部门提供指标动态变化实时情况，从而进一步完善北京市现行节能管理政策，也为“十四五”时期推动能耗总量和强度“双控”目标的实现提供参考。