政策工具视角下的人才政策文本量化研究

杨扬

摘 要：本文共收集31份人才政策文本，采用内容分析法，按照制定分析框架、样本选择、频数统计分析等步骤逐步开展研究。对各地政府出台的人才政策采用的政策工具进行计量和分析。剖析了新一轮城市人才争夺战中的人才政策在政策工具存在的供给型工具运用过滥、环境型工具运用不足、忽视市场资源配置作用等问题，并据此提出政策建议。

关键词：人才政策;政策工具;内容分析

一、问题提出

宏观人力资源概念以国家或地域为区分单位。从已有研究成果来看，较少有学者对宏观人力资源管理进行研究[1]。已有研究表明，区域经济发展受到人力资源数量、质量、等的影响[2]。地方政府越来越将人才作为一种战略性资源，对区域内人才发展的重视程度也日益增长。人力资源在区域经济发展中起主导作用，如何有效的引进、开发区域人力资源已成为各地政府争相关注的重点和焦点。2017年始，西安、天津、重庆、合肥、等城市争先发布人才新政，一场没有硝烟的“人才大战”就此打响。

二、 基于工具的人才政策分析框架

本文借鉴Rothwell和Zegveld[3]的“需要—拉动”技术政策分析思想，根据政策工具对人才发展的不同作用方式，将人才政策的基本政策工具分为供给型、环境型、需求型三种类型，作为人才政策分析的X维度。本文以人力资源的规划、开发、激励、评估四个环节作为人才政策分析的Y维度。以此作为人才政策二维分析框架。

三、 各地人才政策文本内容分析

本文借助媒体报道和“北大法宝”数据库，最终共确定相关人才政策文本31份，包含22个城市。（2017.01.01-2018.12.31）本文所选取的样本均是公开发布的政策文本，保证了政策文本的准确性。对已确定的31份政策文本内容按照“政策编号—章节/条款”进行编码，共计编码387条。

（一） 政策工具维度分析

人才政策的基本工具维度统计分析 结果如图1所示。

按照条款数目统计，大部分是供给型的政策工具（55.30%），其次是需求型政策工具（34.11%），最少的是环境型政策工具（10.59%）。

（二） 人力资源管理维度分析

在政策工具维度分析的基础上，引入人力资源管理评价维度，得到如表1所示的政策工具在Y维度的分布统计结果。

四、 研究结论

（一） 供给型工具存在运用过滥，其中“人才平台建设”政策工具尤为频繁

根据统计，人才政策文本涉及到的政策工具条款供给型政策工具占比最大，达到55.30%。而在供给型工具当中，“人才平台建设”占到38.32%。可以说，致力于人才平台建设是本次人才大战当中各地政府都关注的焦点。但是，在分析过程中笔者发现，大多数政策都涉及鼓励，支持平台的建设，但是对于平台建设的验收，监督却鲜少涉及。这说明政府在制定政策的过程中，没有全面考虑政策在执行过程中可能出现的问题，缺乏前瞻性。

（二） 环境型政策工具运用不足，能量有待释放

根据统计，人才政策文本涉及到的政策工具条款环境型政策工具占比最小，仅为10.59%，远小于供给型和需求型政策工具。环境型政策工具不直接对人才发展起作用，而是间接影响人才发展，所以效果没有供给型和需求型政策工具明显，但是相比于其他类型的政策工具，环境型政策工具的影响更为持续和久远。研究结果来看，许多有效的环境型政策工具运用不足，以税收优惠为例，387条政策工具当中仅有8条是税收优惠，占比为2.06%。总体来看，环境型政策工具运用不足，能量尚待释放。

（三） 需求型政策工具运用较多，忽视市场资源配置作用

根据统计，人才政策文本涉及到的需求型政策工具条款占比为34.11%，运用较多。过多运用需求型政策工具实质上是对市场配置资源的反作用力，人才作为一种的珍贵稀缺资源，本该由市场来进行配置。但是出于价值和公平层面的考虑，我们也鼓励人才向基层和欠发达地区流动。本次人才大战，各地政府都采用需求型政策工具吸引人才，就价值与公平层面来说，会造成人才领域的“马太效应”，即人才资源越丰富的地区越容易吸引人才流入;就效率层面来说，政府以各类奖励和配套吸引人才忽视了用人单位的主体作用，也与市场配置资源的规律相违背。

五、 政策建议

（一） 适度降低需求型政策工具的使用，树立正确价值导向

过多的使用需求型政策工具会造成人才领域的“马太效应”，人才资源越丰富的地区流入的人才越多。各地政府可以适当降低需求型政策工具的使用，更加理性的对待“人才大战”，将人才还给市场，尊重市场规律，鼓励用人单位发挥主体作用。同时，要树立正确的价值导向，不截留人才，鼓励人才向欠发达地区流动，更多采取培养本土人才的方式充实人才储备。

（二） 进一步释放环境型政策工具能量

本次人才大战中各地政府更叫偏向于使用供给型和需求型政策工具，实际上环境型政策工具在各个时期都能很好的促进人才工作。各地政府需要意識到目标规划和税收优惠等环境型政策工具的重要性，更加多的运用现行有效的环境型政策工具。在本次人才大战背景下，各地政府的侧重点在于“抢人”，所以忽视了环境型政策工具，应该进一步释放环境型政策工具能量，为人才工作夯实基础。

（三） 注意供给型政策工具运用的连续性

各地政府在本次人才大战中比较注重供给型政策工具的运用，尤其是“人才平台建设”，但是供给型政策工具运用缺乏连续性。以平台建设为例，缺乏对平台验收和监管的内容。在人才大战的浪潮中，各地优惠政策集中出台，难免会出现一些投机者，利用政策漏洞谋取私利。建议各地政府在运用供给型政策工具时考虑更加全面，人才平台的建设要关注验收和监督问题，要将供给型政策工具的作用面扩充到人力资源管理的各个环节，注意供给型政策工具运用的连续性。

参考文献：

[1]周银珍，鲁耀斌.构建区域HRM系统 促进区域可持续发展[J].科学学与科学技术管理，2005（04）：110-114

[2]张向前，黄种杰，朱小能.人力资源与区域经济发展分析[J].经济师，2002（11）：142-143.

[3]Roy R. & Walter Z.Reindustrialization and Technology [M].Logman Group Limited，1985：83-104.