社会组织参与社会治理的作用机理与路径创新——基于国家治理现代化视角

黄 硕

(北京外国语大学 国际关系学院，北京100089)

一、研究背景

社会组织是推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重要载体，对于构建社会协同治理共同体意义重大。2013年国务院发布的《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织的作用和管理机制作了清晰的要求：改进社会组织参与国家治理的路径与方式，坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。[1]2017年国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确指出：“统筹发挥社会力量协同作用，积极引导其他社会力量和市场主体参与社区治理。”[2]2020年“十四五”规划也指出：“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[3]在新时代背景下，想要处理好中央和地方、政府与社会的关系，就必须重视社会力量的作用，激发社会组织活力，建设社会治理共同体，推进国家治理体系现代化建设，同时采取措施规范社会组织的行动[4]，保证基层社会有序运行。为了进一步凝聚社会共识，推动国家治理体系建设，党的十九届四中全会指出，建设现代化治理体系要全体人民共同参与，任何人都不能掉队。而社会组织本身固有的“纽带”属性可以将社会群体有机地联系在一起，动员基层群众参与社会治理，提高国家治理的绩效。

从以上论述中可以看出，推动社会组织充分参与社会治理是构建现代化治理体系的重要一环，党和政府不断优化社会组织参与社会治理的主客观环境，充分发挥社会组织的“连接纽带”作用，推动国家治理体系建设。但是在新时代条件下，社会组织参与国家治理的内在逻辑是什么、如何调动社会组织的积极性和主动性，为构建现代化治理体系、实现2035年远景目标做贡献，是我们必须思考的问题。

二、文献综述

社会组织参与社会治理有利于凝聚基层共识，提高基层群众对党中央治国理政方略的理解，提高政府与社会的互动绩效，维护基层稳定，提高国家治理水平。王浦劬等著的《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》一书基于公共服务的供给视角，将中国政府向社会组织购买服务的供给归纳为：计划经济体制形成的政府管理一元化与市场经济下公共服务多元化之间的矛盾；重要的公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾；严格的政府考核与有限的地方政府财政能力之间的矛盾。[5]87杜春林等从政府和社会组织的关系视角论述构建政府与社会组织之间的人力资源分配机制、组织资金运作机制以及信息共享机制是实现社会“善治”的最终落脚点。[6]黄新华等从社会公共服务供给的微观视角分析社会组织提供公共服务时面临的障碍包括：社会组织过分依赖政府机构，独立性不够；社会组织缺乏专业人才，导致社会组织的政策时效性和影响力不足；社会组织在政策制定方面的话语权不够，进而影响社会组织的公信力和影响力。[7]马庆钰从优化社会资源配置的视角提出梳理社会组织的健康心态、规范社会组织的法人属性、调整和降低社会组织登记和建立标准等方面激发社会组织活力，扩大社会组织规模，进而推动社会组织更好地参与国家治理。[8]闫树涛将社会组织归纳为进入型社会组织和内生型社会组织，并对这两种社会组织参与社区治理的方式进行总结，进而提出推进社会组织参与社会治理的路径选择。[9]

从以上可以看出，新时代下，社会组织作为基层民众参与国家社会治理的重要纽带已经引起越来越多的学者关注。与此同时，我国社会组织仍然存在以下问题：发展的时间比较短，各方面的机制建设并不完善，在充当中央和地方、政府与社会之间的沟通纽带方面仍旧力量不足。为了推动国家治理体系的完善，必须推动社会组织的纵向发展，激发社会组织活力。

三、社会组织参与社会治理的内在逻辑

党的十九届四中全会提出，国家治理体系现代化建设的目标是构建“社会治理共同体”。作为基层群众参与社会治理的载体，社会组织参与社会治理的作用机理、行动条件与路径选择都要与社会治理目标相适应。本文基于构建“社会治理共同体”的政策倡议，对社会组织参与社会治理的内在逻辑做一个清晰的梳理，明确社会组织参与社会治理的理论依据与主客观条件，充分调动社会组织参与社会治理的主动性和积极性，拓展社会组织参与治理的深度，提升社会组织参与社会治理的能力。

(一)坚持党建引领是社会组织参与社会治理的充要条件

在中国共产党的领导下开展国家治理是实现国家治理能力和治理体系现代化建设的根本保证和核心内容。中国共产党代表着最广大人民群众的根本利益，同时也只有中国共产党才有能力充分动员基层群众参与社会主义现代化建设。“办好中国的事，关键在党。”[10]社会组织参与社会治理的最根本要求就是要坚持中国共产党的领导，全心全意为人民服务。在参与治理的过程中，社会组织要面对复杂的基层关系网络，这些关系网络覆盖了基层群众的大多数，要想真正实现高效益治理，就必须梳理自身的关系脉络，统筹各种社会资源，而中国共产党强大的号召力和动员力是社会组织强有力的“靠山”。

中国共产党也十分重视社会组织在社会治理中的作用。近年来，党中央的纲领性文件都充分肯定了社会组织在社会治理中的积极作用，并明确规定了社会组织参与国家治理的根本政治立场，即在党的领导下协同政府机关开展社会治理。社会组织协同社会治理是当前中国社会治理体制改革的重要内容，是破解社会转型时期社会治理困境的基本路径，是构建基层社会“共建共治共享”治理新格局的必然要求。[11]在党的领导下，社会组织已经成为凝聚基层共识、宣扬社会主义核心价值观、推动治理体系建设的重要力量，成为连接政府与社会、中央与地方的关系纽带。

(二)中国特色社会主义治理制度是社会组织参与社会治理的顶层设计

推动国家治理能力和治理体系现代化建设是在新时代背景下弥补我国政治体制的缺陷和不足，对制度进行查漏补缺，同时将制度优势转变为提高国家治理绩效的根本动力。我国政府主张建立多层次的治理体系，提出“治理主体多元化、协同治理现代化”。多层次治理是指从中央到地方就治理目标分摊任务，构建纵向治理阶梯、横向治理群体，实现治理体系的“精细化”覆盖。“治理主体多元化”是解决传统的“一元化管理”模式的创新性举措，将治理责任分摊到基层，实现“共建共享共治”，让人民更有参与感、责任感和获得感。社会组织只有真正嵌入多元共治的治理体系中并与其他主体形成良性互动，才能真正实现协同治理。

社会组织参与社会治理的内容包括协调社会分工，协同开展基层管理与引导，按照“供给—需求”理论为基层群众提供公共产品。在开展工作时，社会组织必须要坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义核心价值观的指引，要以中国特色社会主义治理制度为依据，牢记新时代主流价值导向，维护自我形象，提高在基层群众中的公信力和影响力，在工作中做到脚踏实地，以人民为中心，更好地为人民提供公共服务。此外，社会组织的工作也为治理制度的发展提供必要的实践基础和理论来源。社会组织可以开展的治理实践包括：完善基层治理的制度化模式，如社情民意访问制度、政务信息透明机制、基层问题调节机制、政策解释机制等。

目前，社会组织参与国家治理的制度建设还不完善。党和政府必须领导督促有关方面完善制度建设，在制度层面为社会组织“保驾护航”。有关方面已经开始逐步采取措施弥补制度“缺陷”，如“四梁八柱”改革等，为社会组织开展工作提供制度保障。只有不断完善中国特色社会主义治理制度，才能为社会组织参与国家治理提供制度支撑。同时，以制度为基础，确保社会组织在制度范围内依法参与社会治理。

(三)党和国家的治国理政方略是社会组织的行动指南

贯彻落实党和国家的治国理政方略是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的准则，是新中国成立70多年来我国取得伟大治理成就的根本原因，也是未来我国治理体系建设的政策导向。

新中国成立70多年来，我国基层治理机制一直处于改革和完善的过程中，从最初的“政府一元化管理”到“权力下放”的社会管理再到如今的“多元化治理”，我国的政治体制改革正在逐步走向“善治”。党的十九届四中全会提出建立“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，2020年“十四五”规划更是提出“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通社会组织参与社会治理的途径”。这些政策表明社会组织是在党和国家赋权的前提下参与治理工作，社会组织只有坚持中国共产党的领导，遵循国家的方针政策，坚定不移地推动国家治理体系和治理能力建设，才能更好地参与社会治理。

(四)组织结构建设是社会组织参与社会治理的基本内容

推动国家治理体系和治理能力现代化建设是现阶段我国经济社会发展的重要目标导向，是提升我国现代化水平的重要举措。在这个大背景下参与社会治理，社会组织必须具备简明的组织结构和行之有效的运作机制，积极有效地开展治理工作。社会组织结构主要包括组织主体、组织章程、组织结构、职权分配、资金运作和技术支持等部分，以此为标准可以将社会组织分为一般性组织参与、周期性组织参与、虚拟组织参与等三种类型。此外，社会组织的工作主要涉及基层群众的公共事务管理和公共服务的供给等内容，这要求社会组织必须具有群众性组织的基本注册条件和法人资格，有正规的组织名称，在组织架构、成员构成、职权范围和技术储备方面符合处理基层群众事务的运作标准，在组织资金来源和资金支配方面也必须遵循群众性组织的运作机制。与此同时，科学合理的组织运作模式意味着社会组织在参与治理的过程中能够做到权责分明、廉洁高效，能够遵循社会组织运作规范，在必要时必须做到组织信息透明，特别是有关组织活动经费开支等内容时。这种科学合理、廉洁高效的组织运作模式有利于提高社会组织的工作效率，确保社会组织能够长期有效地开展工作。

建立“社会治理共同体”的治理目标更要求社会组织严格遵循更加公开透明的组织原则、建立更加稳定高效的组织框架。与形式固定的组织不同，周期性组织和虚拟组织的运作程序更为复杂一些，由于存在组织结构不固定、人员来往庞杂等问题，这两类组织在开展工作时容易出现信息不对称、权责不一致和办事效率低下等问题，影响社会组织在基层群众中的整体形象。至于如何更好地规范这两类组织的活动是我们必须思考的问题。由此可知，一般性社会组织是协助国家开展治理制度建设的重要行为体，是政府与基层、中央与地方开展沟通的桥梁和纽带，是社会组织参与国家治理的主要组织范式。

四、社会组织参与社会治理的逻辑动力

国家治理现代化并不是简单地进行社会管制，而是通过开拓治理途径、培养多元化的治理主体来建设系统性、统筹性和全民性的治理体系。在这种统筹性、多元化的治理体系中，社会组织参与国家治理也是一个查漏补缺、自我批评、自我提高的过程。社会组织参与国家治理离不开三个维度的相互构建，即治理目标、活动形式和路径选择。

(一)社会组织参与治理工作的目标维度：建设“协同治理共同体”

“协同治理共同体”的“协同”表明社会组织是通过协助的方式参与国家治理体系建设，“共同体”则明确了参与主体的多元化和整体性。随着我国社会主义现代化建设进入新时代，社会组织作为多元治理主体的一员，要在党的领导下积极主动参与国家治理，推进国家治理体系建设。建立“协同治理共同体”更深层次的原因在于，信息化和网络化方便了人们的生活的同时也为各种“迷惑言论”“网络暴力”等负能量的传播打开了“方便之门”。这些非法言论肆意攻击国家机关，冲击主流价值观，影响社会秩序的正常运转。日益复杂的线上线下环境要求我们必须认真对待社会治理，将社会治理视为建设社会主义文明的“良方”。在开展治理工作的过程中，贯彻落实“协同”一词，构建党委牵头、政府主导、社会参与、民间组织协助的社会治理网络。“协同治理”不仅要求社会组织在政策执行初期参与治理工作，还要求社会组织充分参与到有关部门治理政策的制定中，与有关部门共同评估社会现状，并以此为基础制定治理计划，同时在实践中不断调整治理计划，提高治理效率。同时有关部门要赋予社会组织相应的工作权限，使社会组织在参与治理的过程中能够合理分配各种资源、吸纳优秀人才，在提高治理绩效的同时为社会组织补充“新鲜血液”。

2017年党的十九大报告指出我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。[12]“协同治理共同体”就是为了解决这一矛盾提出的新思路。在这个目标的指引下，社会组织能够在基层实践中更切实地开展治理工作，在更大范围内动员基层群众的力量，为实现国家治理体系和治理能力现代化建设贡献力量。

(二)参与方式：协同党和国家治理

2020年“十四五”规划指出：“完善社会治理体系，推动社会治理重心向基层下沉，向基层放权赋能，加强基层治理队伍建设，发挥社会组织在社会治理中的作用，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[3]在以往的治理模式中政府总揽政治、经济、文化等多方面的事务，通过行政命令开展工作，中央和地方之间的信息渠道不畅通，中央的政策传达效力和地方的政策理解力不对等，造成政府工作的低效。随着基层教育的普及，基层群众参政的热情逐渐提高，多元化治理模式与基层群众的政治诉求相契合，显示出强大的生命力。在“多元化治理”模式中，社会治理的方式从扁平化转向多维立体化，形成了由政府、市场、基层和社会力量参与的多元治理体系，同时建立了与此相适应的权责分配机制。

社会组织具有的组织性、非营利性、民间性和相对独立性的特点赋予了社会组织与机关单位和合共生同时又“游离”于机关单位之外的独特魅力，它有更多的途径汲取社情民意、聚合社会资源，弥补了市场经济体制本身固有的自私性、功利性和排他性，缩小了政府和基层民众之间的距离感，规避了决策过程中容易出现的扁平化、片面性的弊端，推动了决策的科学化、民主化和透明化，使公共政策的制定和实施都能体现多元利益主体的诉求。为提高治理体系的系统性和全面性开拓更多的信息渠道，推动国家现代化治理事业的全面展开，实现建立“社会协同治理共同体”的目标。

(三)参与路径：推动多元治理主体“共建共治共享”

党十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。”[11]2020年“十四五”规划指出：“加强基层治理队伍建设，构建网络化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”[3]其中“共建”是指最大限度地动员社会力量参与社会主义现代化建设，推动国家治理能力和治理体系现代化，实现国家富强、民族复兴。“共治”是指为动员社会力量共同参与国家治理，并为他们参加国家治理提供制度保障和法律依据，构建“社会协同治理共同体”。“共享”是指全体社会成员共同享有国家治理成果，实现共同富裕。实现“共享”治理，需要直面我国现有的发展不充分、不均衡的结构性矛盾，采取措施缩小东西区域之间、城乡人均收入之间、城乡教育水平之间的发展差距，推动整个社会成员共同享有经济社会发展的成果，同时动员社会大众共同参与国家治理体系建设，推动治理现代化。近年来，随着我国政治体制改革的深化和市场经济的逐步成熟，公共域和私人域趋向完善，与之相反的是社会域并没有随着前两者的发展而得到充分完善。社会域并不是政府、市场和个人的简单相加，而是一个重新成长的空间，动用的是社会资源，参与主体正是公众和社会组织。[13]在我国现有的社会环境下，社会域的充分发展能为社会组织提供更大的活动空间，使社会组织成为能和公共域和私人域并行的共享主体。

社会组织本身固有的包容性、公益性和相对独立性等特点赋予其在解释政治政策、反映社情民意、化解社会矛盾和调整利益分配等方面的优势，逐渐承担起民意代表的使者、政府政策的“翻译官”等角色，提高了人民群众的参政热情、增强了民众的幸福感和参与度；同时鼓励基层群众积极参与到社会主义现代化建设中，为实现国家富强和民族复兴贡献力量。

五、社会组织参与国家治理的路径优化策略

近年来，社会组织在党和政府的领导下不断完善自身组织建设、创新参与国家治理的渠道，在社会治理工作中取得了巨大的成就。但随着我国经济社会的快速发展与人民群众参政热情的日益高涨，社会组织需要担负起更多的责任。同样地，社会组织在充当这个角色上还存在以下几个问题：与政府机构工作对接不到位；自身机制建设不完善、职权范围模糊、人才吸纳激励机制不健全等。为了更好、更有效地协同社会治理，社会组织必须拓展参与国家治理的渠道、增强对政府政策的解释力，并不断完善自身的组织建设，更好地参与国家治理。

(一)倡导基于集体主义的公共精神

构建“共建共治共享”的“社会协同治理共同体”是社会组织参与国家治理的根本目标导向。社会组织参与治理工作，要根据自身的组织特点和工作内容，强化以集体主义为导向的公共精神，有选择、有目的地开展社会治理。

首先，要强化集体主义中的道德责任意识和利他主义取向，明确自己的职权范围，遵循并完善自身参与社会治理的公共价值束。

其次，在工作中始终坚持社会主义核心价值观，坚持为人民服务。在对社会组织的管理中，有关部门必须强化以社会主义核心价值观为指导原则的观念引导，并对社会组织开展基于集体主义原则的公共精神教育，增强社会组织的集体责任感，培养宽容、积极的公共精神，构建“善治”观念传送机制，构建社会组织参与国家治理的公共价值束。[14]

最后，完善社会组织参与国家治理的公共价值体系建构。一方面要根据经济社会发展的需要，推动社会组织不断完善以公共价值为导向的组织观念体系，建立用以自我约束的公共行动准则。另一方面，在工作中，开展自我审查、自我批评与他人监督相结合的制约与监督机制。同时在组织内部设置纪律检查部门，实现组织成员与组织机构之间的联动，规避组织成员在工作中出现个人主义倾向和行为。

(二)通过组织内部增能，提高协同治理的行动力

为了提升国家治理的绩效，社会组织必须提高协同治理的能力，根据自身的工作内容和组织特点，积极优化工作对接、资源统筹、市场维稳和机制创新等功能，协助有关单位提升国家治理的绩效，为实现“社会共治—基于制度与法律为依据的多元共治体系”[15]提供科技支撑和公共服务供给。

首先，充分发挥社会组织在公共产品供给、社会资源整合和技术协作方面的组织优势。构建基于多维联动为基础的社会组织网络，并在此基础上构建以公共产品供给、社会资源统筹、政府政策解释和科学技术协作为基础的协同治理体系。同时，拓展社会组织“朋友圈”。协助政府聚合社会和国家资源，建立社会资源和国家资源互通有无的纵向协同治理桥梁。

其次，建立社会组织的培育、增值系统，提升社会组织的存在价值。这种增值、培训系统可由行政机关定期开展学习活动或由政协组织举办规模适中的团体活动进行。同时建立相应的激励机制，对于在培训活动和集体活动中表现良好的社会组织准予其依法运作，同时给予这些组织相应的运作经费支持，展现出党和政府对社会力量的关注和重视。建立社会组织的纵向孵化机制，管理机关可以在社会组织的生成、运作和人才培养方面给予更多的支持，改善社会组织的运作环境，提升社会组织协同治理的能力。

最后，在社会组织人才培养方面给予更多的政策倾斜和资金扶持。现代化建设事业的发展对社会组织的整体工作水平提出了非常高的要求，对社会组织工作人员的能力也提出了“隐性且高质量”的要求。但是区别于事业单位“人满为患”的人力资源供给现状，社会组织的“人才诉求”并没有得到满足。高水平专业群治理是否现代化，衡量标准包括制度完备、民主治理、依法治理、教育效率和整体质量。[16]高水平专业群治理现代化不仅符合现代化建设的现实需要，也符合职业教育专业建设的历史传统，更加符合我国构建中国特色社会主义治理制度的本质。在人才培养的过程中，人力资源和社会保障部门可以根据社会需求出台相应的社会组织就业鼓励措施，完善社会组织人事管理机制、人才档案管理机制以及人才基本待遇保障机制；同时，国家教育管理部门采取措施鼓励高校开设社会组织人才培养专业，为社会组织输送专业人才。

(三)完善组织内部运作机制

依法治国、依法行政是我国社会主义现代化建设的基本原则，任何组织和个人都没有凌驾于法律之上的特权。这也就表明社会组织作为多元治理主体之一，它的组织机制和原则都必须符合我国基层组织运作的法律规范。

首先，在准入机制方面，必须健全社会组织的市场准入机制，确保它的组织原则和活动章程符合国家的法律法规。我国长期实行的双重管理体制在一定程度上有助于政府对社会组织的管理，但也造成了社会组织在申请组建初期出现的“审批难”现象，并因此产生了大量游离在政府管理体制外的非法社会组织(草根NGO)，束缚和制约了中国社会组织的发展。[17]在这种情况下，必须健全社会组织市场准入的“直接登记制度”。“直接登记制度”作为社会组织双重管理制度的排头兵，推动社会组织不断改革组织机制，提升组织运作效率，拓展了社会组织的活动空间，为社会组织的发展重新注入了活力。健全直接登记制度，必须结合基层社会的发展水平和国家的政策方针，逐步调整组织准入门槛，简化社会组织登记、准入手续，引导和推动社会组织类型多样化，形成科学合理的社会组织发展格局。

其次，在退出机制方面，需要根据现实情况建立健全灵活、高效、有序的社会组织退出机制。社会组织退出机制包括主动注销组织登记“户口”、行政机关出于行政处罚撤销组织登记“户口”和有关部门对社会组织测评后强制撤销组织登记“户口”等三种情况。前两者比较容易理解，而测评后撤销社会组织登记制度可能是出于对社会组织的领导者、从业人员的处罚，比如有关人员出现行为不端、组织不作为或“胡乱作为”。在这方面，需要增强整合监管能力，建立监管部门间的协调工作机制。按照《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》等法律规范，构建有效的社会组织监管体系，确保社会组织的运作符合国家的行政规范。

最后，建立针对社会组织运作绩效的测评机制。该机制主要针对社会组织参与基层治理的绩效进行评估。测评主要围绕社会组织的绩效目标、面临的问题以及解决措施的可行性，对社会组织进行综合性评估，对那些存在严重问题并且坚决不进行整改的组织，按照社会组织运行法规强制其退出市场。同时，为了便于基层群众对社会组织进行监管，推动社会组织建立组织信息公开透明制度，将社会组织的工作数据上传到组织网站上，以便管理部门建立专门的社会组织运行测评数据系统。管理部门通过测评数据系统制作社会组织运作效率考察报告，作为权威机构对社会组织进行测评的参考数据。此外，还可以创建基层群众意见反馈机制，让基层群众对社会组织的运行状况进行打分，同时通过第三方审计、权威领域专家不记名审查等方式辅助基层群众开展打分活动，对于打分不及格或是群众反馈不作为的组织予以清退。

六、结语

当前我国治理能力和治理体系现代化建设仍然面临许多挑战，如区域发展不同步、城乡发展不平衡、基层治理机制不健全、信息时代公众利益诉求更加多元化、基层群众参与治理的系统性和组织性不强等问题，必须做好打“持久战”的准备。

从社会组织视角思考这些问题，这要求社会组织在参与国家治理的过程中，必须始终坚持党的领导，积极协同政府施行方针政策，推动构建“社会协同治理共同体”。在日常工作中，社会组织要更加积极主动地担负责任，起到政府与基层、中央与地方之间的联结纽带作用，代表基层群众传达利益诉求，向基层群众解释国家的行政法规，增强双方之间的沟通与理解，减少政策施行的阻力，提升治理绩效。同时，必须加强社会组织的组织建设，夯实社会组织参与国家治理的组织基础。只有不断精细化社会组织参与国家治理的维度，才能保持社会组织不受外来力量的“腐蚀”、不断提升组织运作效率，提升应对风险与挑战的能力，推动国家治理体系和治理能力现代化，构建新时代“协同治理共同体”，早日实现国家富强、民族复兴的伟大中国梦。