对新时代我国疾病预防控制机构转型发展的思考

宋 涛，宋 毅，黄希宝，祝淑珍，宋昕玥

(1.湖北省疾病预防控制中心，湖北 武汉 430079；2.美国俄亥俄大学Fisher商学院，美国 俄亥俄州 OH043210)

1 疾控机构的转型是新时代疾控事业发展的必然要求

“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党的十九大对我国社会主要矛盾发生历史性变化的重大政治论断，深刻揭示了我国经济社会发展的阶段性特征，为准确把握新时代的发展新要求提供了重要依据和实践遵循。

在实现“两个一百年”奋斗目标的历史进程中，发展卫生健康事业始终处于基础性地位，同国家整体战略紧密衔接，发挥着重要支撑作用。疾病预防控制机构作为疾控体系的重要组成部分，必须充分认识当前疾病预防控制事业不平衡不充分发展与人民群众美好健康生活需要之间的矛盾，深刻认识主要矛盾变化带来的新特征新要求，通过改革推动疾控事业的治理现代化建设以及平衡、充分和可持续的发展，通过创新不断为人民群众提供高质量的疾病预防控制服务。因此，作为疾控体系的重要组成部分，疾病预防控制机构的转型和改革是时代发展的必然要求。

另一方面，2020年初爆发的新冠疫情暴露出了我国疾控体系在疫情预警、应急决策、应急响应和储备等方面的诸多问题。同时也暴露了疾控机构自身体制不顺、机制不畅、职能不清、地位不高、队伍不稳、动力不足、活力不够、能力不强等内部面临的诸多问题[1]。针对疾控机构和疾控体系面临的问题，习近平总书记多次通过撰文和讲话对公共卫生事业的发展提出了明确的要求，强调要“整体谋划、系统重塑、全面提升”，织牢织密公共卫生防护网[2]。这些具体的要求必将迅速推动我国疾控体系的改革与现代化发展，也必将推动疾控机构自身反思机构内部内生动力和活力不足、治理能力低下、人才缺失、技术能力不足、碎片化严重等问题[3]，并加快转型。

显然，疾控机构的转型是时代发展的需要和疾病预防控制事业发展的内在要求。在新的时代，疾控机构必须不断转变观念，制定符合时代特点和要求的战略体系，注重软实力的打造和理论指导体系的重塑，通过技术创新、治理创新等激发内在活力和动力，不断推动治理现代化建设。

2 推动疾病预防控制机构观念的转型

理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。全面推进发展理念变革，必须坚持解放思想，更新观念。

疾控机构的发展必须首先坚持健康观的转型。一方面，通过树立大卫生、大健康的观念，把以治病为中心转变为以人民健康为中心。作为提供疾病预防控制服务的专业机构，应根据时代发展、社会需求与疾病谱的改变，将关注的焦点逐步从疾病本身转移到各类影响健康的危险因素，以及人们的生活行为方式、生产生活环境和健康本身。另一方面，要根据时代发展的特点促进单一疾病防控向全面健康管理的转型，对急性传染病和重大慢性病仍需加大力度进行监测、预警。同时要更注重通过对人的主动健康管理和健康维护，更好地实现疾病预防，并全面推行以健康信息监测、健康评估、健康干预及持续健康服务为主要内容的全程健康管理服务。通过健康管理对疾病预防基本职责的深化和拓展，从根本上提升疾控自身的能力并更好地守护广大人民的健康福祉[4]。让健康知识、行为和技能成为全民普遍具备的素质和能力，形成自主自律的健康生活方式，推动把“每个人是自己健康第一责任人”的理念落到实处。

其次，疾控机构要坚持发展观的转型。随着新时代的到来，社会的主要矛盾已发生根本性的变化，疾控机构的根本任务也随之而改变。疾控机构必须捕捉时代发展的根本特征，转变观念，顺应技术发展的潮流，把握治理现代化的脉搏，坚持以人民为中心，充分调动全体职工的积极性与创造性；坚持创新发展，解决机构的发展动力；坚持协调发展，解决发展失衡问题；坚持绿色发展，实现和谐共生；坚持开放发展，不断弥补发展短板；坚持共享发展，全社会共同受益。进而不断促进疾控事业高质量发展、全面进步，不断满足人民群众日益增长的健康美好生活需要。

第三，疾控机构必须推动管理观念的转型。新冠疫情的现实充分表明，疾控机构应改变传统的过度行政化、碎片化管理方式，引进整体性治理、网络治理等先进的治理理念，理顺治理结构，明确治理权责，创新治理方法和手段，创新治理体制机制，推行多元主体参与的共治理念，通过协同、整合的方式推进机构内部各项工作的整合与协调，促进治理主体的信任，促进单一激励向多维激励的转变。

第四，疾控机构应促进人才价值观和使用观的转型。面对新时代所赋予的任务，按部就班地依照旧有模式完成行政部门布置的日常防控工作是没有出路的。因此，如何发挥人才的专业优势，发挥高层次人才在创新发展中的作用，使高层次人才能集中精力从事于促进机构发展创新的科学研究，专心致力于工作中重点、难点问题的创造性解决，是疾控机构当前急需解决的重要现实问题。

第五，疾控机构必须促进工作观的转型。面对日趋严峻的疾病防控形势，要促进工作行政化向专业化的转型；要促进被动完成行政命令的工作观转变为依靠创新，主动高质量完成工作的观念转变；要促进事务性工作优先向难点、关键点创新和改进质量优先的转型；要促进经验指导向科学理论指导的转变；要促进事后补救向事前预防的转型；要促进开放型工作格局的转型；要促进单一技术工作向全方位多维度的整体服务观的转型。

第六，疾控机构应促进由官僚文化向创新和科研导向的文化观的转型。疾控机构本质上是技术机构，而不是行政机构。疾控机构自身只有明晰定位，树立大共同体意识和家国情怀，培养科学精神，从根本上破除官僚体制和官僚文化的深刻影响和长期的内在支配作用，坚决反对本位主义和精致利己主义，才能真正解放创新思维，解放人才的高层次价值，促进机构的创新研究和高质量发展。也必须敢于打破机构内部固化的官僚等级桎梏，打破鼓励专业技术人员追求官僚等级晋升的扭曲激励，转变技术人员追求行政体系内晋升的内在动力、不愿开展专业技术服务的本末倒置的现象。

第七，疾控机构要促进技术观的转型。一方面，疾控机构要推动过度依赖外部设备设施投入的“硬技术”实力向以大数据分析、综合的健康管理技术服务、智库咨询和评估等“软技术”实力的转型；另一方面，要主动融入社会，在实践中拓展新型技术服务，在竞争中打造“接地气”的适用技术，不断提升疾病防控工作质量，不断提升疾控机构的动力和活力。

第八，要促进疾控机构服务观的转型。疾控机构要树立专业品牌意识和权威公信力，通过品牌建设，逐步培养社会责任感，主动与社会衔接，主动服务社会、服务群众，既能主动为政府解忧排难，也能为人民群众的健康美好生活需要提供丰富的疾病防控服务或健康管理服务，从根本上不断满足人民群众日益增长的健康美好生活需要。

3 推动疾控机构发展战略的转型

每个时代总有属于它自己的问题，只要科学地认识、准确地把握、正确地解决这些问题，就能够把我们的社会不断推向前进。在新的时代，疾控机构的首要目标应当是服务于辖区人民日益增长的健康美好生活需要。因此，疾控机构必须根据辖区社会经济和群众需求的变化不断调整和明确自身的战略定位，在长远利益上主动适应宏观战略。以国家领导人关于公共卫生和疾控体系建设的讲话为精神指引，以人民健康为中心，从全局视角进行战略谋划，在服务国家战略中担当作为。当前，疾控机构应以十四五规划的制定为契机，牢固树立战略思维、底线思维和忧患意识，以2020年新冠爆发疫情为新的历史起点，坚持从整体上制定机构发展的战略规划；并主动贯彻新发展理念，在把握外部环境变化的基础上有效整合内外资源，减轻对政府资本投入和仪器设备等硬实力的过度依赖，以激发高层次人才的能力和活力为起点，大力发展以信息和大数据为基础的技术软实力；站在国家公共安全建设的高度创新传染病防控机制，创新健康中国建设，创新风险监测、预警、干预和评估技术，创新慢病管理、健康管理、政策研究、健康促进等工作，创新人群健康管理服务模式探索与示范演示平台，健康政策决策支撑平台建设，主动融入社会并提供高质量的技术服务。同时改革内部治理结构，持续推进治理机制创新、模式创新和服务创新，推动治理现代化建设；亦应牢固树立服务意识，打造疾控机构文化软实力，提升机构的社会责任意识和品牌效应，从而进一步细化机构的技术战略、文化战略、治理战略、人力资源发展等战略，在发展中提升战略能力，并围绕机构的核心竞争力充分构建战略体系，稳步推进疾控现代化发展。

4 推动疾控机构发展动力的转型

疾控机构是国家公益性事业单位，长期依靠国家的财政投入保障基本运转，这是疾控机构存续的基本外生动力。但现实情况是，可持续的经费保障机制对于大多数疾控机构难以实现。在受制于地方政府财政约束的条件下，疾控机构缺乏动力和活力是逻辑的必然。而如何减轻对外部资本和仪器设备等硬实力的过度依赖，同时培养新的动力和发展增长点，是疾控机构面临的现实挑战。

中国共产党第十九届五中全会指出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的征途上，面对如此重要的战略纲领，疾控机构必须将自强自立和原始创新放在机构发展的重要战略和核心。从全要素生产率的角度思考，在疾控机构面临改革的关键时候，为长远解决疾控机构的发展动力和活力，疾控机构不能仅仅只依靠政府财政投入解决基本的生存。一方面，必须以创新驱动核心竞争力的打造和培育为切入点，狠抓核心技术创新，突破发展思路上的瓶颈和障碍，推动信息化建设，将生物、信息技术与健康风险因素监测、检验检测、流调、应急处置、风险评估等疾病防控技术深度融合，以人才要素和数据要素为突破口形成自身独有的核心技术和核心竞争力；另一方面，要推动内部治理现代化建设，创新激励机制，探索更灵活的编制、岗位、薪酬等管理制度，通过有效的激励不断激发不同学科多层次人才价值的实现，通过创新促进疾病防控质量的提升；通过主动融入社会治理，主动创新服务模式并向社会提供高质量的技术服务，深刻促进疾病防控相关劳动、资本、技术、数据等基础要素的快速合理流动。从而在更高的平台上进一步创新，从深层次推进疾控机构的改革和发展，适应群众的个性化、差异化、品质化疾病防控和健康需求。

5 促进疾控工作理论指导的转型

到目前为止，我国对什么是完整的疾病预防控制体系还缺乏科学的描述，其相关理论指导也缺乏系统的整合，尤其是缺乏中国特色的独立的疾病预防控制理论。当前的疾病预防控制工作主要是运用基于医学学科的预防医学的方法，这类方法一方面从工具理性的层面在解决疾病防控工作中的微观技术问题发挥了重要的作用；另一方面往往缺少了疾病防控宏观技术的应用和基于价值理性的分析[5]。在针对新冠疫情防控的理论研究中，出现了大量的人文社会科学文献，如马克思主义理论学界围绕疫情防控的中国经验与中国方案、疫情防控彰显的中国制度优势与精神力量等进行研究；政治学界围绕疫情防控与国家治理、疫情影响下的世界格局变革、后疫情时代的全球治理体系重构等进行探讨；经济学界围绕疫情对全球经济的影响及挑战、后疫情时代经济发展的趋势与应对等开展讨论；法学界研讨了疫情防控举措的法治规范、环境健康风险与生物安全法治建设、劳动法治保障等议题；公共管理学界重点关注公共危机治理理论、治理各环节具体措施等话题，同时也围绕重大公共卫生事件的治理制度、治理能力、治理路径、治理体系、协同平台等进行了研究[6]。这些人文社会科学的研究文献，极大地拓展了基予预防医学专业的疾病预防控制研究的视野和格局，并充分融入了价值理性的分析，不但从理论上丰富了研究内容、方法和手段，更具有解决实际问题的现实意义。这充分说明，基于微观视角的疾病防控理论指导体系必须进行拓展和完善。因此，针对疾病预防控制理论的不完整，需要促进单一的预防医学的研究手段向多种研究手段的融合，促进以解决疾病防控微观问题为主的预防医学向综合解决疾病防控现实问题的微观理论和宏观理论的融合转型，促进解决实际问题中的工具理性和价值理性的融合，促进预防医学学科与人文社会科学的融合，促进符合公共卫生原则的大卫生、大健康理论发展和重构。

此外，疾控机构还须重视理论指导在疾病预防控制工作中的作用，促进经验指导向理论指导的转型，促进一般性的理论实践向疾病预防控制理论创新的转型。根本上，只有从疾病预防控制实践的现实出发，跳出预防医学学科自身的限制，不断创新现有的理论分析框架，从实践世界的层面将各种理论综合运用和宏观整合并指导疾病预防控制的多层次、多维度实践，才能真正形成一套以问题为导向，基于疾病预防控制实践的比较完整的理论指导体系。

6 促进疾控机构内部管理向治理的转型

中国共产党第十九届四中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化建设。整体性治理理论为疾控机构内部治理提供了强有力的思想和理论支撑，其核心在于解决治理过程中的结构化、功能化行为所导致的部门碎片化，以及由部门碎片化所导致的分散化、政策制定的复杂化和部门间难以协调等问题[7]。其整合、协调的思想，以及注重信息技术和信任、责任感以及民主参与意识，建立跨部门、跨组织和跨边界的协作机制等内容，对疾控机构提升内部治理能力有着重要的指导意义。

当前，疾控机构既要加快促进管理理念向治理理念的转变，亦必须创新内部治理体系，首先构建一套能有效整合、相互协调并基于信息化、扁平化、网络化的组织架构。合理优化的组织结构应分工明确、职能清晰、授权合理、协作紧密，能适应工作开展和有效应对各种碎片化等难题。一方面，疾控机构要在一定的管理幅度内最大限度地减少管理层次，减少信息传递距离，采用无层级、扁平化的整体性治理架构，提高决策的科学性、组织信任和合作效率；另一方面，疾控机构要善于借助现代网络信息和通讯技术的强大支持，提升整体性治理的信息化水平。当然，良好的组织结构和运行机制必须能够保障疾控战略的开展和实施，这不仅要求单个部门有较高的组织管理水平，明确的职能分工，还需要提高各个部门之间的相互协作和相互配合的能力[8]，即疾控职能的实现和落地有赖于整合机制、协调机制和信任机制的培养和落实。因此，必须在机构内进一步建立更加有效的协同沟通机制，促进架构内的职能主体之间的高效整合与协同，创新激励，并在动态的推进过程中强化不同职能部门的协调、整合，持续改善机构的内部治理能力，逐步完成疾控管理向治理的转型，推进疾控机构治理现代化建设。

7 促进疾控机构硬实力向软实力打造的转型

所谓硬实力，简单来讲就是由那些看得见、摸得着的有形的物质要素，一般可以量化和测量。疾控机构的软实力主要是指机构的战略体系、文化支撑、核心技术能力、治理能力、资源整合能力、外部影响力等核心竞争力要素，以及动态的决策力、创新能力和品牌建设能力等方面[9]。

相对而言，硬实力的塑造是疾控机构发展的基础，必要的房屋、仪器设备等基础设施是发展的必要保障。但要真正实现创新驱动的高质量平衡充分发展，必须首先重视以疾控机构核心竞争力为基础的软实力的打造。以发展的眼光及时构建和调整疾控机构发展战略，重塑疾控文化，重视文化软实力的提升，重视创新在机构发展中的核心驱动作用，不断创新激励机制，激发高层次创新型人才的创造性，大力提升科研学术能力，以更宽阔的视野打造疾病防控核心技术能力，注重基于信息化和大数据相关的技术应用，提升疾控机构内部治理能力，注重基础要素资源的培育和整合利用，以品牌塑造提升疾控机构的社会责任和外部传播力，全面提升内部凝聚力、活力和动力，稳步推进疾控机构的现代化建设。

其次，要充分认识到挖掘高层次、创新型人才的价值是提升机构软实力的重要途径。解决人才的发展，必须首先认识到人才价值的多层次性。本文认为，高层次的专业人才可以分为3个层次的价值，第一个层次表现为基于世俗化社会分层的综合品牌价值，包括人才在世俗化的社会生活和工作中所表现出来的综合能力、性格、学历、气质等因素；第二个层次是基于专业技术水平的能力价值，包括专业知识水平、研究能力、创新能力、学术传播能力等要素；第三个层次包括精神生活层面的价值，如世界观、人生观、价值观相关的价值追求、内在的精神动力、人生的格局等要素。因此，疾控机构必须根据人才的层次，结合机构对人才的价值要求制定不同的激励机制，如在绩效考核中强化基础性创新、科研能力和持续的专业动力的评价，在干部晋升中更加重视专业创新能力的作用，在机构内部营造一种与机构性质相匹配、独立于世俗化生活、有利于激发专业创新的文化氛围，弱化高层次人才基于低层次综合能力基础上的行政晋升激励。长远看，只有充分挖掘专业人才的专业价值、精神价值，真正提升人才高层次价值的使用效率，将人才价值的实现全面融入疾控机构的战略构建、文化塑造、技术创新、激励创新等软实力的打造，才能在潜移默化中推动疾控机构对专业人才需求的转型，促进服从型、模具化的人才体系向专业型、创新型人才体系的转变，并真正依靠基于专业能力的专业人才体系推动疾控技术的创新和疾控事业的现代化建设。

8 促进疾控机构职能的转型

卫生部关于印发《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》的通知(卫办发〔2001〕112号)和《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》(中华人民共和国卫生部令第40号)，中央编办、财政部、国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知(中央编办发〔2014〕2号)都对国家四级疾控机构的职责作出了明确的规定[10]。

但随着时代的发展，疾控机构必须在新的时代背景下以动态、功能性疾病预防控制职能的视角来融入覆盖全社会的疾病预防控制网络，并对现有的职能进行调整和重构。一方面，必须充分考虑国家、省、设区的市、县四级疾控机构的特点，重塑与其任务和职责相适应的职能；要加强国家级疾病预防控制机构能力建设，强化其技术、能力、人才储备，提升省级疾控机构的公共卫生研究职能，调整县级疾控机构与地方经济发展不相适应的职能。另一方面，面对新的疾病流行形式和健康中国建设的战略背景，要增加各级疾控机构推进健康中国建设和开展健康融入所有政策等工作的职能，拓展健康影响评价等服务，大力加强基于人文社会科学的政策研究和综合智库研究职能[11]。简而言之，疾控机构必须根据新时代所赋予的任务逐步调整现有的职能，以新发展理念推进疾病防控能力的平衡、充分和可持续发展，为推进新格局下的社会经济发展保驾护航。

诚然，这些职能的调整和重塑并非疾控机构自身能够改变的，需要国家进行顶层设计和战略重塑，从立法和体系改革的层面进行系统的设计，并通过一系列的法律、政策文件来推动各级疾控机构职能的调整和完善。但疾控机构自身，同样也需要充分认识和明确机构的内在属性，树立以各类技术权威为基础的独立性和自主性，并以之为基础来改革重塑自身的职能体系和服务模式，在整个疾控网络体系中发挥独有的价值和作用。

9 小结

从长远看，各级疾控机构应以疾控体系改革为契机，解放思想，勇于创新，适应新时代发展的要求，在新发展理念的指导下明晰自身的时代定位。既要通过法律、政策等外部环境推动疾控机构的转型，同时机构自身也要敢于从内部突破现有的行政官僚为导向的封闭式秩序，树立大共同体意识和家国情怀，以明晰的战略和职责为方向，做好顶层设计，既筑牢底线，又主动适应和融入国家发展战略，构建持续促进人才、信息、资本、技术快速合理流动的新型开放型秩序，促进健康观、人才观、工作观、治理观等观念的转型，促进单一的预防医学理论指导向多学科的理论融合转型，促进传统硬实力向以核心竞争力为基础的疾控软实力的打造转型，突出科学研究的基础性作用，激发高层次人才的专业价值、精神追求，推进理论和技术的创新、融合，打造基于信息化平台的大数据技术，推进整体性治理，主动向社会、向外部求生存和发展空间，向人民群众提供高质量、差异化、个性化的疾病防控服务。进而实现疾控机构的转型和现代化建设，并为支撑新时代的全面发展提供必要的公共卫生保障，维护国家安全和社会稳定，不断满足人民群众日益增长的美好健康生活需要，提升人民群众的获得感和幸福感。