建设用地节约集约利用及空间异质性研究——以贵州省为例

（贵州省国土资源勘测规划研究院，贵州 贵阳 550004）

新时代，国家将建设用地节约集约利用作为优化国土空间格局的重要抓手[1]，提出实行最严格的节约集约用地制度，出台了一系列节地评价规程和土地使用标准[2-4]，相关的研究也取得了一定成果[5-10]。此次研究基于建设用地节约集约利用评价体系，系统揭示贵州省建设用地节约集约利用本底状态及动态趋势，分析诊断建设用地节约集约利用类型及空间异质性，为优化该省国土空间格局、提升城市空间品质、引导城乡发展由外延扩张向内涵提升转变等提供决策支撑。

1 研究区域概况

贵州地处祖国西南腹地，与重庆、四川、湖南、云南、广西接壤，是西南交通枢纽、世界知名山地旅游目的地、国家大数据综合试验区、国家生态文明试验区和内陆开放型经济试验区。现辖9个市（州）和88个县（市、区），土地总面积17.61万km2，是全国唯一没有平原的省份。近年来，贵州牢牢守住发展与生态两条底线，深入推进“两山”理论实践创新，强力推进大扶贫、大数据、大生态三大战略行动，经济社会发展取得了显著成绩。2014—2018年，贵州省地区生产总值由9 266亿元增至14 806亿元，年均增长9.4%，城镇化率由40.01%提升到47.52%，人均地区生产总值由2.64万元增至4.12万元。贵州省经济总量小，但地区生产总值增长速度连续9年位居全国前列（2018年位列第一），经济社会发展保持后发赶超的良好势头。

贵州省建设用地面积仅0.75万km2，以山地丘陵为主的土地资源开发利用难度大，与周边省份相比建设用地体量小，经济社会发展迅猛的同时建设用地增长较快，2018年较2014年增长10.28%，国土开发强度由3.59%增加到4.27%。建设用地中，城乡建设用地比例由78.50%减少到78.04%，交通水利及其他建设用地比例由21.50%增加到21.96%，交通、水利、旅游、能源等基础设施建设力度较大；城乡建设用地中，城镇工矿用地比例由36.26%增加到39.62%，村庄用地比例由63.74%减少到60.38%，建设用地内部结构得到进一步优化。

2 研究方法

2.1 研究时间段、对象及评价单元划分

此次研究以2014—2018年为研究时段，2018年底为数据截点，贵州省78个县级行政区为评价单元（已将6个地级市的市辖区合并为一个评价单元，统称“市辖区”，固此项包含了6个市辖区、9个县级市、52个县、11个自治县），各评价单元的全部建设用地为研究对象。

2.2 构建评价指标体系及计算结果

根据建设用地节约集约利用内涵，遵循系统性、代表性、现势性和数据可获取性等原则，结合相关研究成果[5-10]，以自然资源部整体评价技术方案为参考，构建贵州省建设用地节约集约利用评价体系，包括3项指数、8项指标。现状值根据指标定义计算，权重值采用特尔菲法确定，标准值依据全省各评价单元的指标现状值（正向指标从大到小、反向指标从小到大排序）采用1/4分位数法确定，现状值如表1所示。

2.3 指标标准化值及指数计算

采用标准值比例推算法计算指标标准化的初始值，计算公式如下：

式（1）中，Si为第i项指标标准化值；ti为第i项指标标准值；ai为第i项指标现状值。指标标准化值在0～1之间，数值越大，建设用地节约集约利用状况越佳。

各项指数以及综合指数通过指标标准化值加权求和得到，计算公式如下：

式（2）中，βk为指数或综合指数的值；Wkj为指标或指数的权重；Sj为指标标准化值或指数值；n为指标或指数的个数。指数值越大，建设用地节约集约利用水平越高，计算结果如表2所示。

表1 贵州省建设用地节约集约利用评价指标体系计算结果表

表2 贵州省建设用地节约集约利用评价体系指数计算结果表

2.4 节约集约利用类型诊断

对综合指数值进行频率统计，选择频率曲线波谷处作为分值区段的分界点。按照综合指数值的高低，从大到小，依次划分为I型（集约度高）、II型（集约度较高）、III型（集约度中等）、IV型（集约度较低）、V型（集约度低）等5个类型（见表3）。

2.5 基础数据来源与处理分析

人口、经济数据主要来源于贵州省统计年鉴。其中，常住城镇、农村人口通过城镇化率监测数据计算得出，地区生产总值（2015年可比价）通过地区生产总值增长速度计算得到。土地利用现状数据来源于土地利用变更调查成果，土地供应状况数据来源于土地市场动态监测与监管系统。因无法获取全国及其他省份数据，研究小组仅对广西、四川、云南这3个西南省份作对比分析，其数据来源于建设用地节约集约利用状况整体评价成果。

3 结果与分析

3.1 利用强度

全省平均城乡建设用地人口密度为6 141.42±1 652.68人/km2（较2014年降低了10.13%），高于云南、四川、广西。贵州以山地丘陵为主，土地开发利用难度大，因此城乡建设用地人口密度较大。全省平均建设用地地均地区生产总值为19 710.61±9 260.02万元/km2（较2014年提高了40.01%），分别高于云南、广西24.55%、22.75%，但低于四川8.5%。

从利用强度指数空间分布情况上来看，离散系数为11.79%，中西部地区与东部地区在空间上分布差异较为明显，较高的（利用强度指数高于0.95）主要集中在中西部的贵阳—遵义—六盘水—毕节一带的贵阳市辖区、仁怀市、六盘水市辖区、织金县、毕节市辖区、纳雍县、遵义市辖区等县（市、区）。

表3 贵州省建设用地节约集约利用类型诊断结果统计表

3.2 增长耗地

全省平均单位人口增长消耗新增城乡建设用地量为586.00±1 434.89 m2/人（较2014年降低了74.34%），有明显的节约集约利用趋势，现状值低于云南、四川、广西。主要原因是贵州是农村劳动力输出大省，常住人口增长缓慢，同时经济社会的快速发展使得建设用地大幅增长，导致人口与建设用地变化不协调。

全省平均单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量为14.91±12.72 m2/万元（较2014年降低了55.64%），节约集约利用趋势显著，现状值低于云南、四川、广西。全省平均单位地区生产总值耗地下降率为5.45±3.33%（较2014年降低了0.80个百分点），高于广西，低于四川、云南。

从增长耗地指数空间分布情况上来看，离散系数为18.90%，东部、中部、西部、北部地区高于南部、西南部地区，较低的（增长耗地指数低于0.50）主要集中在南部和西南部的安顺—黔南—黔西南一带的龙里县、三都水族自治县、紫云苗族布依族自治县、兴义市、普定县、册亨县、独山县等县（市、区）。

3.3 管理绩效

全省平均城市存量土地供应比率为13.31±12.20%（较2014年提高了4.23个百分点），高于云南、四川，低于广西。全省平均城市批次土地供应比率为59.35±22.48%（较2014年降低了16.06个百分点），高于四川、广西，低于云南。全省平均闲置土地率为13.16±18.33%，低于云南、四川、广西，闲置土地处置难度较大。

从管理绩效指数空间分布情况上来看，离散系数为30.88%，在空间上分布差异最为显著，北部、东部地区高于中部、西部、南部地区，较高的（管理绩效指数高于0.8）主要集中在遵义—铜仁—黔东南一带的剑河县、锦屏县、台江县、赤水市、湄潭县、黄平县、施秉县、玉屏侗族自治县、岑巩县等县（市、区）。

3.4 综合指数

贵州省建设用地节约集约利用状况类型分为5类，即I型7个（8.97%）、II型12个（15.385%）、III型43个（55.13%）、IV型12个（15.385%）、V型4个（5.13%），综合指数较高的（高于0.84）主要集中在贵阳—遵义—毕节—黔东南一带，节约集约利用程度表现为市辖区＞县级市＞自治县和县，在空间上节约集约利用程度存在一定异质性，整体上北部地区高于南部地区，中部、北部、西北部地区的建设用地节约集约利用程度最高，向东北、南、西南3个方向递减，同时在东部地区提升空间格局，这与资源分布、交通区位、用地条件、产业布局、经济水平等息息相关。

4 结语

贵州与周边省份相比，经济总量小，建设用地体量小，但经济快速增长，经济社会发展后发赶超特征明显；建设用地人口、经济承载水平所表征的建设用地利用强度较高，批次土地供应、存量盘活利用促进节约集约用地的管理效果较好。贵州作为经济欠发达地区，经济社会发展对建设用地有较强的依赖性，人口、经济增长消耗的新增建设用地量低于周边省份，经济增长消耗建设用地下降的速率、土地闲置率也低于周边省份。

（1）从时间维度上来看，相比2014年，贵州省建设用地地均地区生产总值、单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量、城市存量土地供应比率所表征的建设用地节约集约利用水平有明显提高趋势，但在城乡建设用地人口密度、单位地区生产总值耗地下降率、城市批次土地供应比率方面仍需进一步加强管控。

（2）从空间异质性上来看，以单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、闲置土地率所呈现的建设用地节约集约利用水平的空间异质性最高，整体上建设用地节约集约利用程度北部地区高于南部地区，形成以中部、北部、西北部地区的节约集约利用水平最高，向东北、南、西南3个方向递减，并在东部地区提升空间分布格局，同时在行政区类别上表现为市辖区＞县级市＞自治县和县。

根据上述的分析，建议采取以下的措施来优化贵州省的国土空间布局。

（1）全面完善基础设施和公共服务配套设施，完善城市功能，提升城镇品质，改善营商环境，增强吸纳外出、外来人口及产业集聚的能力，增强城镇人口承载力，从而提高人口与建设用地变化的匹配程度。

（2）对于经济增长消耗较多新增建设用地的现象，建议利用创新城乡用地增减挂钩、增存挂钩、增违挂钩、工矿废弃地复垦等用地新机制，实现建设用地内涵挖潜，助推资源高耗发展方式向经济社会高质量发展彻底转型。

（3）针对管理绩效指数相应指标偏低的问题，建议从加快土地供应并及时填报、抓好违规违约预警信息处置、强化土地利用动态巡查制度等方面加强建设用地节约集约监测监管，从而提高批而未供、闲置土地和低效用地的整治处置效率。

（4）研究适用于贵州的建设用地使用标准并监督实施，探索节约集约用地新机制，鼓励采用节约集约利用新模式、新技术，鼓励项目建设向地下、空中延伸，促进城镇土地复合利用、立体利用、综合利用，力争最大程度提高用地效率。

（5）针对区域之间经济发展不平衡、建设用地节约集约利用水平空间异质性较高的问题，应综合考虑各自的优势和劣势，深化要素市场配置改革，科学制定有效的资源配置方案以达到分类施策，在经济增长方式上实现内涵挖潜重大突破。

（6）在国土空间规划中要加强建设用地节约集约利用专题研究，以问题为导向，彻底解决因各类规划衔接不一致导致的土地利用效率不高的问题，从而形成布局合理、集约高效、支撑得力、协调可持续的国土空间发展蓝图。