《长江保护法》不应与水电建设相对立

文|王亦楠

作者为国务院发展研究中心研究员

本文首发于2020年12月4日《能源》公众号，文章刊发后引起了国家相关部门的重视。12月26日全国人大表决通过了长江保护法，文中删除了“严格限制在长江流域新建大中型水电工程”的内容。

2020年10月21日，中国人大网发布《中华人民共和国长江保护法（草案二次审议稿）》（以下简称“二审稿”），向社会公开征求意见。其中第20条规定：国家加强对水能资源开发利用的管理，严格限制在长江流域新建大中型水电工程。确因国家发展战略和国计民生需要建设的，应当经科学论证，并报国务院批准。对长江流域已建小水电工程，不符合生态保护要求的，县级以上地方政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。

同样都是电力工程，二审稿对长江流域能否新建核电站、煤电厂均未做任何规定，唯独对水电工程提出了严格限制和管控，将水电建设与“长江大保护”“生态保护”截然对立起来。如果这一条款通过审议并颁布实施，造成严重影响和损失的将不仅仅是水电行业自身的发展，而是整个国家经济社会可持续、高质量发展的全局，当然也包括“生态文明建设”和“长江大保护”本身。

水电与水利是密不可分的整体，“水利兴则天下兴”是古今中外亘古不变的实践真理。由于水资源是不可替代的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素，水电建设之于一个国家的意义并不仅仅是一种清洁能源，而是直接关系着防洪抗旱能力、水安全和粮食安全保障能力的提升，这是任何其他工程都无法替代的巨大作用和社会效益，水电工程也因此成为现代社会所有拥有水能资源国家的必不可少的基础设施。对于水资源量极其匮乏、洪旱灾害特别频繁且严重的我国来说，水电工程建设不仅不应该“严格限制”，反而应积极、科学、有序推进，以尽快从根本上改变我国水资源调控能力远远低于发达国家的现实，让国民经济和社会发展尽早摆脱水资源严重短缺、洪涝灾害频发的制约。在这方面，我们已经比欧美发达国家滞后五、六十年，一直是重大短板。

因此,为避免“长江保护法”的制定走向以牺牲“国家安全和发展全局”为代价、与“长江大保护”立法初衷相反的方向，亟需立法部门及相关研究机构对二审稿第20款的三大主要负面影响予以高度重视。

一、严重制约我国防洪抗旱能力的提升，直接威胁着水安全、粮食安全乃至国家安全

先天不利的自然气候地理条件，决定了我国是世界上洪旱灾害最严重的国家之一，尤以长江、黄河流域为重。中国人口占世界20%，可拥有的水资源量却仅占世界6%，人均水资源量仅为世界平均水平的1/4，是国际上公认的13个贫水国之一。而雪上加霜的是，本就十分匮乏的水资源总量又存在着严重的时空分布不均，不仅与土地、人口和经济布局严重错位，而且每年汛期4个月的降雨量占到全年70%以上，导致夏季暴雨成灾、洪水泛滥，而冬春季节又严重枯水、农业干旱。

人类要生存、社会要发展，不能靠天吃饭，必须想办法解决天然水资源时空分布不均的矛盾。在现代水利水电技术发明前，人类只能依赖地形之“巧”，修建只能在小范围受益的低堰引水工程，20世纪水电站和混凝土筑坝工程技术才让人类调控水资源的能力有了巨大“质的飞跃”——使“江河泛滥、洪水横流”这一自古以来就被认为是无法抗拒的自然破坏力，变成了人类可以控制和利用的力量。因为有了水库大坝，人类就可以将丰水年/丰水期造成灾害的洪水蓄存起来，变成枯水年/枯水期的宝贵水资源。

目前除了修建水库大坝，人类还没有其他手段能从根本上解决天然水资源时空分布不均的矛盾，因此以人均库容和水电开发程度为标志的水资源调控能力，在国际上不仅不存在“警戒线”，反而是越高越好！发达国家早在上世纪六、七十年代就完成了大江大河梯级水电的充分开发，水电开发程度平均高达80%（英国、法国、瑞士、挪威等甚至高达90%以上），人均库容平均高达3184立方米，而我国目前的水电开发程度和人均库容分别只有发达国家平均水平的1/2和1/5。美国与中国的国土面积、每年的地表径流总量相差不多，但是其蓄水总量、大型水库数量、人均库容水平却分别是中国的1.6倍、12倍和6倍之高。所以欧美发达国家比我们能吸纳更大的洪水、抵御更大的干旱，所谓早就进入“拆坝时代”的谣言也不攻自破。

正因为水资源调控能力太低，近几十年我国经济社会的快速发展一直建立在生产生活用水严重受限、生态用水严重透支的基础上。按照国际标准，我国人均可利用的水资源量一直处于最差的档位即“严重缺水”状态。因为严重缺水，华北平原已成为全世界最大的地下水超采漏斗区，已导致河道断流、湖泊干涸、地面塌陷、海水倒灌、地下水质恶化等一系列严重生态问题，粮食安全也受到严峻挑战。与此同时，长江流域各省又几乎年年面临防汛抗洪的严峻压力。可谓是冰火两重天！如果我国的水电开发程度和水资源调控能力能达到发达国家的平均水平，就能把每年汛期必须疲于奔命排向大海的上千亿立方米洪水蓄存起来，留给枯水季节、缺水地区，长江流域乃至全国的水安全、粮食安全、国土安全的保障能力都将极大提升。

长江是我国洪涝灾害最严重、水资源调控能力却最低的大河，虽然已有三峡及上游40座水库，但目前库容系数（水库蓄水能力与河流年径流量之比）仅为13%，而欧美很多大江大河的库容系数则高达100%～200%。在这种天壤之别的差距下，如果《长江保护法》还要严格限制水电工程建设，无异于将整个国家置于严重洪旱灾害无法摆脱的困境中。国外一些研究机构早就指出“唯一能阻止中国崛起的就是水”，足见水安全问题之严峻。

二、与现行法律法规、中央既定方针和国家相关政策规划，存在严重的矛盾和冲突

目前二审稿不仅忽略了水电工程不可替代的水资源调控作用，且与我国一直积极支持水电开发的态度和立场也互相矛盾。

比如：2006年1月，《中华人民共和国可再生能源法》正式实施，明确规定“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域”，明确水电是可再生能源。需要强调的是，当前在国际上，无论大水电还是小水电，都是无可争议的清洁可再生能源，因为都是利用水流的落差发电，自身并不会消耗一方水。正因为水电具有不可替代的巨大综合效益，发达国家的大、小水电资源都得到了充分开发。

2018年4月，习近平总书记在湖北考察时，高度评价三峡工程是“大国重器”，对以三峡为代表的长江流域水利工程建设给予充分肯定，并特别强调：“不搞大开发不是不要开发，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路……要坚持在发展中保护、在保护中发展，不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来”。

2020年6月，习近平总书记代表党中央向金沙江乌东德水电站首批机组投产发电表示祝贺，并做出重要指示：“乌东德水电站是实施西电东送的国家重大工程。希望同志们再接再厉，坚持新发展理念，勇攀科技新高峰……要坚持生态优先、绿色发展，科学有序推进金沙江水能资源开发，推动金沙江流域在保护中发展、在发展中保护，更好造福人民。”

2012年10月，国务院正式批复《长江流域综合规划（2012～2030年）》（国函[2012]220号），明确提出了长江流域防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、综合流域管理体系的总体方案。金沙江、雅砻江、大渡河上布局的大中型水电工程均通过了严格的环境影响评价，并作为长江流域防洪安全和水资源配置体系的重要组成部分，纳入了该综合规划。

2019年10月，国务院办公厅发布《关于推动能源高质量发展的实施意见》（国办发[2019]53号），明确提出“依托西部水电、风光资源和电力外送通道，建设多能互补能源基地”。长江流域金沙江、雅砻江、大渡河的水电开发一直是国家“西电东送”“西部大开发”战略的重要组成，对保障能源安全和优化能源结构具有重要作用。

在这样的背景下，如果《长江保护法》明确提出“严格限制长江流域大中型水电建设”，势必会导致社会各界在践行“依法治国”过程中对不同法律之间的矛盾和冲突感到无所适从，对中央方针、国家规划和政策的科学性、严肃性产生疑问，甚至可能会对三峡工程、乌东德水电站等“大国重器”都进行否定。

三、严重阻碍“一带一路”倡议“2060年实现碳中和、能源革命”等国家战略的实施

正因为全球气候变暖导致极端天气事件更加频繁，洪旱灾害威胁也将更加严重，而水电工程的水资源调控作用又无法替代，所以联合国、世界银行等国际权威机构早在2004年就发出呼吁“投资蓄水设施就是投资绿色经济。发展中国家的水库大坝基础设施还远远不足以提供经济发展所需的能源和水资源，建设新坝是当务之急”。

令人欣慰的是，在巨大的世界水电市场上，中国技术与中国方案已成为最具竞争力的中坚力量。截止2019年9月，中国已经与140多个国家和地区建立了水电开发多形式的合作关系，承接了60多个国家的水电和河流开发规划，占有70%以上的国际水电建设市场——承接的项目超过200个、总装机超过5000万千瓦、投资超过2000亿，遍布“一带一路”40多个国家和地区，是国际能源和基建领域里当之无愧的“中国名片”。2014～2019年习近平总书记对亚洲、非洲和南美国家进行国事访问和国际交流时，也数十次提到水电建设，高度赞赏中国水电在“一带一路”建设中发挥的重要作用。在这样的背景下，如果我们自己的《长江保护法》将水电发展与生态保护截然对立起来、明确提出“严格限制新建大中型水电站、让小水电逐步退出”，势必将我国在海外的水电工程置于非常尴尬的境地，境外某些势力就可以“己所不欲勿施于人”来质疑“一带一路”倡议的出发点。

此外，2020年9月习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上，郑重宣示“中国将采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年实现碳中和”，2020年11月习近平总书记在金砖国家领导人会晤时进一步强调“我们将说到做到！”这些宣示既彰显了大国责任，又对我国加快推进“能源革命”提出了更高的时间要求。其中，我国目前以煤电为主的电力结构和未来全部用电需求（按发达国家用电量的平均水平计算，我国实现工业化后的社会总用电量大约为12万亿度/年），能否尽早被可再生能源电力所取代，直接决定着“2030年碳达峰、2060年碳中和”目标能否实现，而我国水能资源能否充分开发、尽早开发，又很大程度上决定着风电和太阳能能否更快更好的发展。因为，风电、太阳能的“间歇性”缺陷正好可通过水能弥补、变成稳定的优质能源。福岛核事故之后，发达国家纷纷推进的能源大转型——“2050年电力全部可再生能源化”，正是建立在水电已经充分开发、风电太阳能已经“物美价廉”到比化石能源和核电都便宜得多的基础上。

尽管我国水资源量非常匮乏，但得益于青藏高原这个世界第三极，我国拥有世界上最丰富、得天独厚的水能资源（因为水能主要取决于地理落差）。但目前开发程度只有44%（约为发达国家平均水平的1/2）。我国水能资源的发电贡献可达到3万亿度/年，再加上我国风能太阳能的资源量也是世界之最（其资源潜力可达每年发电量100万亿度以上，相关研究结论认为2050年完全可做到风光电每年贡献10万亿度）。所以，只要我们的“能源革命”不犯战略方向性错误，2060年让可再生能源电力完全替代煤电并满足全社会的电力需求，是绰绰有余的，而且这是顺应世界科技和能源发展大势、经济代价最小、技术最安全、不给子孙后代留下无穷后患的最优减排方案。事实上，近几年来我国可再生能源每年新增的发电量就已能完全满足整个社会用电量的增长，但由于体制机制还不完善，导致“弃水弃风弃光”严重，大量清洁可再生能源白白浪费。

四、两点建议

1.尽快从根本上破除“水电妖魔化”舆论对我国经济社会可持续、高质量发展的干扰。“水电妖魔化”舆论主张的“拆掉所有堤坝，让江河自由奔涌”，实质是让中国50%的人口、35%的耕地、70%的工农业生产任由洪水吞噬、干旱绝收，回到“靠天吃饭、听天由命”的原始和谐状态，与人类文明完全背道而驰。

洪旱灾害一直是我国经济社会发展的严重制约，也是最关乎民生、最迫切要解决的生态问题。然而，近十几年来“水电妖魔化”舆论在我国大行其道，严重影响了人们对水电的科学认知，不仅导致一些事关国计民生的重大水利水电工程或取消、或搁浅，而且在当前何为“长江大保护”问题上，依然在制造混乱——将治理长江水患最重要且不可替代的水电工程置于“长江大保护”对立面。如果再不从根本上破除“水电妖魔化”舆论的干扰，我们将为此付出更大的代价。因为，没有水安全保障，经济发展、粮食安全将难以为继，生态保护也将“皮之不存，毛将焉附”，尽快提升水资源调控能力已是建设生态文明、维护国家安全的当务之急。

需要强调的是，水库大坝建设对鱼类的影响并非不能解决的问题。在部分存在洄游性珍稀鱼类的河段，建设过鱼设施、因地制宜采取分层取水、实施增殖放流和栖息地保护等保护措施，在国内外都已有很多成功实践经验，而且很多珍稀鱼类的成功保护，正是得益于科学的水利水电建设，因为有了足够的水才能实施生态调度。

2.“长江保护法”涉及水电的内容应在尊重科学、尊重实践、契合国情的基础上做修改。长江流域可开发的水电资源总计1.78亿千瓦，目前待开发的大中型水电装机达3600万千瓦、总库容达640亿立方米，其中就包括我国最大的战略水源地、整个长江干流唯一具备“修建多年调节水库”条件的金沙江龙盘水电站。待开发的水电资源对优化长江水资源合理配置（兼顾防洪、供水、灌溉、航运等各方面）具有举足轻重的作用。

特别要强调的是，小水电是世界公认的、理想的、农村电气化的清洁能源方案，技术简单成熟，适用于各种地理环境，对中小河流的水资源调控起着难以替代的作用。联合国一直呼吁发展中国家应充分认识到小水电的好处、充分开发小水电的潜力。正因为我国小水电发展取得了国际瞩目的巨大成就，联合国工业发展组织专门把其法定分支机构“国际小水电中心”放在中国，并依据中国小水电标准制定小水电国际标准。然而最近几年，我国小水电却被国内舆论打上“破坏生态”标签，一刀切地被强令关停整改或退出，已在相当多省区造成严重的法律问题和民生问题,也严重损害了我国的国际形象。

因此，按照中央一再强调的“坚持以人民为中心的发展思想”“坚持生态惠民、生态利民、生态为民”“坚持在发展中保护，在保护中发展，不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来”方针，结合我国的国情和水情，建议将二审稿第20条修改为：国家加强对水能资源开发利用的管理，科学有序推进水能资源开发。发挥长江水能资源富集的优势，按照长江流域综合规划，充分利用现代工程和信息科技手段，统筹管理、综合利用，保护好长江生态环境，促进长江流域经济社会的可持续发展。