巴基斯坦水电项目社会环境影响评价法律法规研究

陈命男

上海勘测设计研究院有限公司

1 前言

三峡集团公司借助“一带一路”倡议的历史契机联合世界银行及亚投行等资本体联合开发巴基斯坦等南亚国家的水电等清洁能源市场，我司参与了卡洛特水电站项目及玛尔水电站项目的社会环境影响评价报告（ESIA）的编制及审批过程。本文对以巴基斯坦为代表的国际市场水电项目的社会环保法律法规和规程规范、通用的国际惯例，以及世界银行和国际金融集团为代表的国际金融组织社会环保相关绩效标准进行了系统的梳理，明确南亚海外市场清洁能源项目社会环保方面的各项要求，从而在后期的开发活动中能更好地规避海外项目社会环保风险。

2 巴基斯坦国家层面社会环境要求

首先，从巴基斯坦国家层面法律法规要求出发，根据巴基斯坦《巴基斯坦环境保护法》（1997）的规定，巴基斯坦建设项目需开展环境影响评价工作并通过环境保护主管部门的审批；根据《初始环境评审与环境影响评价条例》（2000）的规定，建设项目需结合项目规模编制相应类型的环评报告，并规定了关于环境影响评估（EIA）和原始环境检查报告（IEE）编制、提交和审核的细则。对于水电等能源项目，如果发电能力超过50MW，按照报告附录分类II的要求则需编制环境影响评估（EIA）报告，如发电规模较小则只需编制原始环境检查报告（IEE）即可；卡洛特及玛尔水电站项目发电能力均超过了50MW 的要求，所以两个水电站项目的开发均需编制EIA报告以满足巴基斯坦国内环保法律法规的要求。

EIA 报告在编制完成后需提交至项目所在省份的环境保护主管部门（EPA），若项目所在位置及影响范围涉及多个省份，则需将EIA 报告分别报批至各省EPA 部门，卡洛特项目所在的吉拉姆河为旁遮普省（Punjab）及巴属喀什米尔地区（AJK）的天然分界线，EIA 报告需分别提交至上述两省份的EPA 部门审批。玛尔水电站项目位于吉拉姆河（即卡洛特水电站的上游），处于旁遮普省（Punjab）、开伯尔-普什图省（KP）及巴属喀什米尔地区（AJK）的分界线，因此EIA报告需分别提交至三省份的EPA部门审批。

EIA 报告在递交至EPA 部门后，需在国家或项目所影响的省级层面的报纸上发布公众公告，公告内容需涉及项目类型、位置、开发者联系人、联系地址和信息反馈途径。公告发布时需同时确定开展公众听证会的日期、时间及地点，公众听证会的日期需在听证会开展前30天提前告知公众，同时EPA部门应确保报告提交至森林保护、渔业保护及文物保护等相关部门以征询部门意见。公众听证期间的公众意见及各政府部门的意见需在EPA出具最终环评批复（NOC）前予以充分考虑。EPA部门需采取一定的措施及手段以保证公众在报告编制全过程中有效参与。

在公众公告发布后90日内，EPA部门需组织专家评审会，对于影响较大的项目也可组织成立行业专家咨询委员会，对EIA报告内容进行审查。对于环境影响较大的项目，EPA 部门可以组织行业专家咨询委员会开展现场踏勘工作。最终EPA部门根据报告编制质量、开发者提供资料及公众及政府部门的意见等出具针对报告的审查意见，并反馈审查意见至项目开发者以进行报告修改完善工作。报告修改完毕且符合审批要求后，如按照正常审批流程，应由EPA 部门在四个月的审查期限内出具环评最终批复（NOC）文件。批复文件有效期为从环评批复出具的日期开始计算的3年内有效。

3 巴基斯坦省级层面社会环境要求

2010年第18次宪法修正案进行权力下放后，巴基斯坦各省有权力和责任制定“环境和生态”法律，如《旁遮普环境保护法》（2012）、《开伯尔-普什图省环境保护法》（2014）和《巴属喀什米尔地区环境保护法》（2000），开展环境影响评价的项目需在满足巴基斯坦国家层面的法律法规要求基础上，还应符合各地方省份相关的环保法律法规的要求。对于环评报告中应用的环境保护标准，除各项指标应符合《巴基斯坦国家环境质量标准》（NEQS）外，还应符合各省份自行发布的环境质量标准，如旁遮普省发布的《旁遮普环境质量标准》（PEQS）等地方质量标准文件。

4 国际惯例层级社会环境要求

因卡洛特及玛尔水电站项目开发位于巴基斯坦，因此项目在开展环保工作时还需遵守巴基斯坦所签署或遵照的各项国际公约，尤其是涉及生物多样性、濒危野生动植物保护、湿地保护、自然遗产保护等生态敏感性保护的公约，如《关于生物多样性的公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《关于水禽栖息地的国际重要湿地公约》等相关国际公约的内容。

5 国际金融组织（IFC）社会环境要求

与中国环境影响评价比较来看，世行环评框架基本与中国类似，但世行更注重全过程的公众咨询和信息公开、环境管理计划的实施、工程替代方案研究、公众利益及权利保护等内容。

IFC 的《环境和社会可持续绩效标准》的八个方面内容实际上就是通过开展环境影响评价和社会影响评价（含移民安置）工作，识别主要的环境影响、社会影响以及环境风险等，并针对各方面的不利影响认真实施各项污染治理和生态修复措施、环境管理与监测计划、公众参与和信息公开计划、社会行动计划等方面的工作，以保障工程实施后当地经济、社会和环境发展的可持续性。

IFC绩效标准是基于欧美国家发展情况而制定的标准规范，该绩效标准在部分基础设施落后及环保理念落伍的发展中国家中难以落实，如卡洛特水电站能够严格落实EIA报告、两地区的环保批复要求，基本能够满足IFC 的环境和社会可持续绩效标准，但从目前工程建设的实际操作来看，各项污染治理措施效果、劳工权益保障等要完全满足《环境和社会可持续绩效标准》的要求还存在一定的困难。

IFC绩效标准更注重从生物多样性保护角度出发，更全面的考虑全流域的生物多样性管理与保护，因吉拉姆河规划有5个梯级变电站，分别为科哈拉水电站、玛尔水电站、阿扎德帕坦水电站、卡洛特水电站及曼格拉水电站，其中玛尔水电站位于第2梯级，卡洛特位于第4 梯级，IFC 更关注整个吉拉姆河流域层面。基于多梯级水电站建设对生态环境的影响，在玛尔水电站和卡洛特水电站均提出了流域管理计划，该管理计划要求成立河流生态研究机构（IRRE）开展长期全流域的鱼类研究工作，进行鱼类的人工繁育及增殖放流工作。流域管理计划需各项目开发商、相关政府部门和科研机构都参与其中，实施过程中费用比例划分及责任归属会存在一定的分歧，实施难度较大。

IFC绩效标准在执行时存在一定的灵活性，具体实施阶段需充分与IFC进行沟通，根据项目实际情况采取合理的环境保护措施，并充分考虑IFC绩效标准与项目所在国家的实际环保执行能力、环保执行要求和环保认知度相匹配，制定切实可行的社会环保措施（见表1）。

6 小结

对于海外项目，尤其是海外水电项目，环保工作与社会工作密不可分的。项目的环境保护与社会保护工作相融合，是对项目所在地文化、民族和宗教的尊重，对劳工权益的保护，和对社区就业教育提升等，并最终实现当地经济、环境和社区（社会）的协调发展，项目自身经济效益和环境保护的“双赢”。

国际上对于环境风险管理的规范种类繁多，被广泛接受和应用的多来自重要的国际组织。对于海外水电项目，世界银行集团下属国际金融公司的环境和社会可持续绩效标注及配套指南可作为指导海外水电项目勘测设计及前期管理的指导规范性文件。同时国际水电协会制定的《水电可持续性评估规范》作为一个贯穿项目全生命周期、全球适应的可持续性评价规则体系，也可对海外水电开发的环境管理工作起到参考指导作用。

相较于国内项目，海外水电开发环境保护工作更加关注对项目信息的公开与公示。应将项目前期的环境评估结果，针对各项社会环境影响制定的各类环境管理计划向社区、利益相关方、相关政府部分及承包商进行公示，用以提高项目决策的透明度与社区接受度。同时作为对负面环境影响的积极响应，在不同项目阶段应制定针对性的环境管理计划、应急行动方案、公众参与措施机制及环境跟踪监测计划等，以保证各类环境影响的可防可控及事后可追溯。

总的来说，将环境管理作为企业管理的必备手段，在日常管理中，不断探索环境社会风险管理这个全新的管理模式，建立和完善企业的管理理念、制度和方法，降低环境风险、避免社会风险，可以起到为海外投资保驾护航的作用，并在激烈的国际竞争中获得项目所在国的社会支持。

表1 相关环保法律法规汇总