土地承包关系“长久不变”下无地农民权益保障机制研究

（电子科技大学 公共管理学院，成都611731）

一、问题提出

改革开放以来，中国农地制度改革一直朝着稳定地权、增强农民信心的方向前进[1]。在农地承包期方面，土地承包期由最初的1～5年，延长到“15年不变”，再延长到“30年不变”，这有利于激励农民对土地的长期投资、促进土地流转。在农地权利方面，土地承包经营权由债权逐渐嬗变为物权、权能得到极大拓展和强化，抵押权、退出权、发展权得到认可，强化了土地财产功能，降低了农地交易成本、促进了农业持续增长。

由于新增人口错过第二轮土地承包或者少部分农民放弃第二轮土地承包资格等缘故，无地农民比例已经不低且人地矛盾已经凸显[2]，然而，“增人不增地，减人不减地”、“承包期内发包人不得调整承包地”、土地确权登记颁证、土地承包关系“长久不变”等法律政策所代表的农村土地制度改革走向，基本上锁定了承包者的范围，既使中国农业发展落入地权固化、难以调整的“东亚陷阱”[3]，也可能使无地农民这一群体的无地局面持续到第二轮承包期届满后甚至等待至终生没有机会分配获得土地，导致其作为集体经济组织成员依法享有的承包土地的资格和权利难以得到兑现，进而在漫长的土地承包期内诱发农户间人地关系失衡以及承包地户间人均占有基尼系数攀升等问题。无地农民不同于失地农民，失地农民已经凭借集体经济组织成员身份分得过承包地，只是他们拥有的承包地因公共利益需要而被政府依法征收，同时，按照法律规定，失地农民不仅可以获得一笔数额不菲的征地补偿款，而且还可以享受相应的安置待遇。然而，无地农民是承包地、农业政策补贴、安置待遇等都与之无份的边缘群体。

因此，如若忽视无地农民渴望公平分配承包地的诉求，将使他们丧失土地提供的“最后一条保障线”，这不仅影响到无地农民的可持续生计，还会影响到脱贫攻坚与乡村振兴战略的顺利实施，甚至影响到农村社会的和谐与稳定。

二、文献综述和理论建构

（一）文献综述

无地农民是在中国农村土地劳动群众集体所有制下地权宏观“公有共有”与地权微观“私权保护”共同作用下产生的一个庞大的特殊群体，因此，学术界围绕无地农民问题进行较为深入的研究。

第一，学术界在无地农民的概念上尚存在着界定不清、混淆使用等问题。无地农民与“边际农民”或“基本无地农民”[4]、缺地少地农民[5]、缺地农户[6]、待地农民[7]、少地农民[8]、无地人口[9]等概念并用、混用现象明显，甚至将土地征收造成的失地农民纳入无地农民的范畴[10-11]，然而，无地农民与失地农民是两个不同的概念[12]。

第二，关于无地农民的形成原因方面，在制度方面，土地确权把集体土地界定给了二轮承包者，锁定了承包者的范围[13]；实施土地承包权长期化政策后，限制或者禁止土地调整，农户内部的新增人口从集体经济组织获得土地的这一途径被切断[14]。在集体经济组织方面，一些发包方剥夺和非法限制承包方的土地承包权[15]、土地承包起点不公平[16]；在个人因素方面，出生在集体经济组织一轮土地承包结束后的新增人口，大都未能赶上土地发包而无承包地[17]；在土地发包时，因当兵、服刑等缘由被注销、迁出常住户口的农民[18]，基本上也没有参与第二轮土地承包。农村妇女因外嫁、离婚或丧偶或者男方因入赘，而丧失土地权益[19]。当初因种种原因自行放弃土地的农民[20]。家庭因过去税费负担重，农业效益低，全家弃耕经商或外出务工，在集体经济组织进行第二轮土地发包时没有分得承包地[21]。

第三，关于无地农民的权益保障策略方面，目前，学术界普遍认为解决无地农民权益保障问题主要依靠两种方式：一是土地调整。在第二轮土地承包期内，当农户内部人口数量因出生、死亡、嫁娶、收养等原因出现变化时，在集体经济组织的统筹安排和组织下，对土地在农户间做出相应的调整再配置，以实现集体土地在户与户之间的配置更加均匀；二是土地流转。拥有承包地的农户将土地经营权有偿流转给愿意出钱租地从事农业生产的无地农民，使农村土地在市场机制下实现不同群体之间的合理优化配置。然而，通过土地调整策略和土地流转策略来保障无地农民权益在学术界存在着较大的争议。首先，土地调整策略。持赞同者认为，随着土地流转市场化价格的形成，二轮承包到期后无地农民的调地意愿将极为强烈[22]，当人口变化导致土地—劳动不匹配时[23]，就需要通过土地调整这一资源再分配机制来满足无地农民的地权平等要求[24]；故而，在落实“长久不变”前需要对土地承包关系进行一次调整[13]。持否定者认为，“长久不变”的具体制度设计，应当坚持承包期内和承包期届满不再调整承包地块，在现有承包地的基础上直接延长承包期[25-26]，若违背稳定地权这一原则和宗旨进行频繁的土地调整，将来之不易的稳定的土地承包关系“翻烧饼”，会导致农民预期地权的不稳定性[27]。持中立者认为，一个村庄是否调整土地是村庄集体在权衡正反面影响之后做出的决策，不宜强制推行稳定的农地产权稳定性制度安排[28]，要统筹考虑到各地不同情况，予以区别对待和区分处理[29]，交由集体内部的农民自主决定[30]。其次，土地流转策略。持赞同者认为，对于土地确权颁证后人地关系失衡所要求的土地调整受到诸多限制，农地租赁市场无论从效率角度还是公平角度都是更好的替代方式[31]，为了缓解地权“固化”所带来的负面效应，可以培育农村土地流转市场，通过土地承包经营权流转的方式解决无地农民的土地问题[32]，使无地农民在自愿有偿的前提下有地可种[16]。在陕甘宁边区就存在着征购地主的超额土地由无地或少地农民承购的探索[33]。持否定者认为，这会造成“无地农民”向“有地市民”交租[34]，豢养出“不在村地主”这一“食利阶层”[35]。持中立者认为，国家可从土地流转市场收购一部分土地以扶贫方式分配给无地农民[36]。最后，随着土地物权属性的确立、土地确权登记颁证的完成，欲通过土地调整解决无地农民的土地问题、保障其权益，不仅存在着违法违规的嫌疑，而且在地权固化、土地财产观念深入人心的社会背景下执行土地调整的难度很大。与之同时，土地流转难以满足无地农民对物权属性土地权利的诉求，且可能增大无地农民的经济成本而缺乏可行性。因此，学术界开始探讨赋权策略即赋予无地农民相应的权利以保护他们的合法权益，可赋权的内容有：在无地农民未分得土地之前，生产队给予口粮或口粮差价补贴[37]；地权股份化，保证无地农民有股息收益[38]；保证无地农民的集体收益分配权[39]，提高对属于集体经济组织成员的无地农民的收益分红[40]；从地方政府的土地出让金中专门拿出一部分，建立农民土地承包权补偿基金，专门用于补偿第二轮承包以来新出生和新加入但未获得承包土地的农民[41]；提供优惠政策，加大扶持力度，多方联动拓宽无地少地农民的就业渠道[42]；将无地农民纳入社会保障体系[43]，然而，将无地农民纳入城市低保范围，资金需求量将大大增加[44]。

综上所述，学术界对于无地农民的概念还尚未达成一致，虽然对于无地农民的成因进行了分析，同时关注到了无地农民权益保护问题，并且意识到可以通过土地调整、土地流转以及赋予权利等途径保障无地农民权益，但是并没有分析各种权益保障方式的可行性。同时，学术界提出的无地农民权益保障策略零散、不成体系。对于如何保障无地农民的土地诉求缺乏深入的挖掘和探讨，对于可以给无地农民进行赋权的类型以及赋权对无地农民权益保障的作用机理也缺乏深入的剖析。因此，本文在土地承包关系“长久不变”法律政策背景下构建起一套科学的无地农民权益保障机制，具有较高的理论价值和现实意义。

（二）无地农民权益保障机制的理论建构

1.无地农民权益保障机制的理论建构

鉴于现阶段无地农民权益保障方式过于依赖“先找地，再分地”的传统思路而缺乏多元性和创新性，无地农民权益保障时点过于集中于第二轮土地承包期满而缺乏机动性、灵活性。本文从理论上构建起“有地分地，无地赋权”的无地农民权益保障机制，该机制具体包含3个子机制：“分地”机制、“赋权”机制、“分地”与“赋权”相并行机制（详见图1）。第一，“分地”机制，即在集体经济组织掌握有依法可用于再分配土地资源时，通过土地再分配保障无地农民的权益；第二，“赋权”机制，即在集体经济组织暂时没有掌握依法可用于再分配土地资源时，通过赋予无地农民相应权利保障其利益；第三，“分地”与“赋权”相并行机制，即集体经济组织既掌握有依法可用于再分配的土地资源又有赋权空间时，无地农民可在“分地”与“赋权”中选择适合自己的权益保障方式。总体而言，不同集体经济组织需要在摸清“三资”（资源、资产、资金）、衡量“供给”能力的前提下，因地制宜地选择确定本地区的无地农民权益保障机制，并通过村民自治确定无地农民权益保障工作的启动时点、程序步骤、群众监督和异议处理等重要事宜。

图1 无地农民权益保障机制的理论建构示意图

2.“有地分地，无地赋权”的无地农民权益保障机制的理论与政策依据

农业农村部原部长韩长赋在国新办新闻发布会上就中共中央、国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》答记者问时，针对中国日报社记者提问关于该如何保障无地和少地的农户权益这一问题时指出，除了要通过分配机动地、新开垦的耕地、原承包户依法自愿交回的耕地、集体依法收回的消亡户的土地等给无地少地农户以及通过土地流转保障无地少地农户有地可种以外，特别指出“还要在地外做文章”；国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆也认为，人多地少是我国的基本国情，不断平分土地、细分土地只会导致土地碎片化程度加剧，解决不了根本问题，所以“今后应当通过将承包地承载的生计保障、社会保障等功能交给社会保障体系，同时多渠道、多途径促进农村劳动力转移就业，统筹解决这个问题。”可以看出，中央高层已经意识到在“有地分地”的同时要从赋权方面为无地农民权益保障寻找出路，从而更好地解决无地农民的生存发展问题，这为新时期无地农民权益保障方式创新指明了方向。“有地分地，无地赋权”的无地农民权益保障机制的理论政策依据体现在如下三个方面：

第一，法律政策依据。《宪法》明确规定，我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体经济组织所有，也即，集体经济组织所有成员共同对集体经济组织所辖范围内的土地享有所有者权益。土地集体所有制的优点就是确保农民不会失去土地的所有权，不会成为无地农民[45]，虽然无地农民由于错过第二轮集体土地发包等原因而暂时没有承包地可种，但是他们作为集体经济组织的平等一员是享有承包土地的资格与权利的。《农村土地承包法》（2018年修正）第5条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。” 尤其是在第二轮30年土地承包期届满时，法律政策所规范的“承包期内”的农户与承包地之间的权利和义务关系已经由于承包期届满而宣告终止，那么，无地农民在漫长的等待之后，依法要求集体经济组织兑现其承包资格和权利，并请求在未来30年承包期内获得一份属于自己的承包地是有法律和政策依据的。

第二，客观现实依据。集体预留的机动地就是为应对人口增减变化所诱发的分地诉求所采取的法律政策措施。2002年颁布的《农村土地承包法》第63条对预留机动地作了限制性和禁止性的规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”然而，集体机动地既可以用于补偿集体公益性设施（机耕路、沟渠等）占用农户耕地，也可以按照公开公平公正的原则发包给新增人口[46]。可以说，错过第二轮土地发包（从1993年开始到1999年结束）的新出生人口是无地农民的重要组成部分。根据中国历年新出生人口数量和城镇化率进行推算，2000—2019年20年间农村新出生人口约为1.67亿。除了新出生人口之外，嫁入媳、入赘婿、主动放弃承包资格的农民等群体都是无地农民的重要构成主体。因此，集体预留的机动地在第二轮土地承包期内解决众多无地农民土地诉求之后，要想使之在第二轮土地承包期届满时再次满足数以亿计无地农民的土地诉求是异常困难的。

第三，理论依据。土地承包关系“长久不变”的贯彻落实，存在着公平优先的地权平等思维，亦存在着效率优先的地权稳定思维。土地承包关系“长久不变”具体实现形式的理论构建不应单一强调公平或效率的任何一方面，应该兼顾公平与效率，即没有公平的效率是不稳定的效率，没有效率的公平是低水平的公平[47]。在公平方面，应该充分重视久藏在无地农民内心深处的“人人有份”的分地愿望与诉求，并优先以一定数量的承包地给予兑现，使无地农民的承包资格和权利能够和其他农民一样得到平等地体现。在效率方面，在城镇化程度、地权偏好、享受的社会保障待遇以及家庭生计模式、家庭生命周期等方面，无地农民是存在着显著差异的。因此，并非每位无地农民都仍具有较高的土地依赖性，不可否认部分无地农民渴望承包资格和权利通过货币、股份等其他方式予以体现，以加速其与土地的脱离，进而快速融入城镇。

3.“有地分地，无地赋权”的无地农民权益保障机制的优势

第一，实现稳定地权提升农业生产绩效与保障无地农民权益的双重目标。农村土地资源配置的规则和秩序能否使农地社会保障功能实现最大范围的人群覆盖、最大程度的公平正义，直接关乎社会和谐与稳定。然而，稳定地权是激励农民增加农业投入、维护农民土地财产权益的重要砝码。故而，“有地分地，无地赋权”的无地农民权益保障机制力求处理好土地流转、适度规模经营与化解人地矛盾的关系，统合农地的政治功能、经济功能和社会功能。

第二，以保障无地农民权益为抓手，助力脱贫攻坚和乡村振兴战略有机衔接。无地农民更易处于贫困化边缘，更易脱贫后返贫，贫困发生率更高。构建无地农民权益保障机制，助力无地农民脱贫，避免无地农民沦为新增贫困人口，同时，调动无地农民依托村民自治制度以主人翁的姿态利用集体经济组织土地资源探索乡村振兴之路的积极性、主动性和创造性，不断增强无地农民的获得感、幸福感和安全感。

第三，提升乡村治理现代化水平，促进城乡全面融合发展。对于集体经济组织的“土政策”遵循“取其精华，去其糟粕”的原则，建立起科学的集体土地配置秩序和集体收益分配规则，促进弹性的乡土正义社会规范与刚性的国家法律政策有机结合。基于市场机制构建起进城落户农民灵活顺畅的土地退出与无地农民公平有序的土地承接的新秩序，促进城乡生产要素自由流动，加速城乡融合步伐。

三、无地农民权益保障机制的运行机理

（一）“分地”机制：在集体经济组织有地可分的情况下，尽可能扩大土地来源，确定科学的分地数量标准，建立合理的轮候排地次序规则

1.尽可能扩大集体经济组织掌握的依法可用于再分配的土地来源与数量

集体经济组织掌握的依法可用于再分配的土地来源包括：

第一，集体机动地。集体机动地是依法预留用于满足无地农民土地诉求的重要土地资源，然而由于历史原因，使得集体机动地存在着：（1）用于补偿修沟修路等集体公益事业占用农户土地；（2）已经分配给无地少地农户使用；（3）流转给其他单位或个人并赚取收益；（4）集体机动地实际上被农户开垦并正在耕种使用。故而，对于集体机动地要尽快摸清来龙去脉、妥善处理。对于属于集体机动地但由农户自行开垦并耕种的，理应给予农户一定耕种年限以作为其开垦所付出成本和代价的回报与补偿，然后，交还给集体经济组织，用于解决无地农民的土地问题。对于流转给企业或者农民的机动地，在土地流转合同期限届满后不再续签合约，用于保障无地农民的权益。

第二，农民自愿交回或者退出的土地。对于一些举家进城落户的农民、公务员、国有企业事业单位人员、农村大学生等群体，对他们而言，承包地已经丧失了基本的社会保障功能，只是一种家的精神寄托、一种财产的符号代名词。故而，政府部门应当鼓励这部分群体在自愿有偿的前提下交回或者退出土地，然而，没有科学合理的经济补偿，对农民无法形成交回或退出承包地的经济激励，故而，需要科学评估承包地的经济价值，然后，基于市场机制构建起进城落户农民灵活顺畅的土地退出与无地农民公平有序的土地承接的新秩序。

第三，消亡户的土地。消亡户是指家庭成员全部死亡的农户，故而，这类农户已经不需要土地的社会保障功能，由于土地承包经营权继承尚未纳入法律条款中，消亡户的土地不能按照法定继承、遗嘱继承来进行处理。按照《民法典》第1160条之规定，对于无人继承又无人受遗赠的遗产，如果死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。故而，消亡户的土地之最终归宿只能是被集体经济组织收回、控制和处理。集体经济组织收回消亡户的土地是行使土地所有者权利的一种终极体现。

第四，新增耕地。新增耕地的主要来源途径包括土地开发、土地复垦和土地整理，其中，土地开发、土地复垦形成的耕地往往比较成片集中，便于集体经济组织统一再分配。然而，通过土地整理新增的耕地往往比较零碎、分散，比如消除一道田坎新增的土地，基本上呈现条状分布，不太适合用于农户承包经营，这也是《农村土地承包法》在解决新增人口土地的来源途径时，将开垦新增的土地放在突出位置的重要原因，然而，通过土地整理获得的新增土地也可以考虑通过制度创新用以保障无地农民的权益，这主要是基于如下考量：（1）土地整理项目往往是各级政府投资而非农户投资，通过这些项目获得的新增耕地用于无地农民权益保障未尝不可；（2）在土地流转率非常高甚至是整村组土地流转的地区，或者土地整理区域已经全部流转的，或者实行确权确股的地区，可以采取动账不动地的方式，将相应的土地份额确权给无地农民，以保证无地农民可以获得流转收益。

2.科学确定无地农民应分得承包地数量

我国幅员辽阔，不同地区乃至不同集体经济组织在第二轮土地承包期内的土地资源实际变动情况是千差万别的，具体表现在：是否发生过土地调整、土地调整的次数、土地调整的幅度、最近一次土地调整发生的时间、是否有过土地征收、被征收土地面积、兴修集体基础设施和公共设施占用的土地数量等方面，所以，应当在充分了解不同地区不同集体经济组织土地资源情况的前提下，因地制宜地确定无地农民重新分配土地的数量标准。首先，由于第二轮土地承包期内，承包经营权物权属性确立，土地承包关系“长久不变”已经纳入法律条款，土地确权颁证已经完成，农村人地关系已经基本处于被锁定的状态，故而，无地农民分配承包地的数量，应主要在综合考虑集体经济组织掌握的可再分配土地数量、享有权益保障资格的无地农民总量等因素后，参照本集体经济组织第二轮土地发包时人均承包地面积，科学确定“分地”的数量标准。其次，对于少部分集体经济组织，由于自然灾害、土地征收等原因，致使集体经济组织内部承包地调整较为频繁的，应该重新核定集体经济组织成员总数，计算人均承包地面积，按照现行本集体经济组织人均承包地面积确定无地农民应分得的土地份额。

3.构建科学的无地农民的轮候排地规则

当前，在部分地区，无地农民是以在本地区公安局上户口的先后顺序为依据轮候排地，这种传统方式虽然在形式上看似公平公正，但实际上存在不科学、不合理性。因为上户口的先后顺序和家庭无地人口数量并不是完全呈正比关系，例如，在第二轮土地发包后，A 农户育有3个新生子女但出生日期较晚，而B 农户只有1个新生子女，但出生日期早于A 农户的3个新生子女。因此，从理论上讲先上户口的家庭未必是缺地少地问题最严重的。同时，在集体经济组织掌握的依法可用于再分配的土地数量供不应求时，无地农民会为了争先获得承包地而产生矛盾冲突，例如，消亡户的土地是集体内部众多无地农民紧盯的“肥肉”，毕竟只要将消亡户的土地通过集体再分配纳入自己家庭承包地范畴，在土地确权颁证后，就实际上成为了自家的合法财产，成了自家“锅里肉”。故而，本文认为，应根据家庭净增农业人口数、家庭人均耕地面积、家庭转户进城从事非农人口数、家庭总收入等因素，基于时点公平的原则，建立科学的无地农民轮候排地指标体系，根据该指标体系确定无地农民的分地次序，依次解决无地农民的土地问题，以期更公平、更有效地保障无地农民权益。具体而言，家庭净增农业人口数量越多，在轮候排地时，应当靠前排；家庭人均耕地面积少（含承包地、自留地），在轮候排地时，应当靠前排；家庭转户进城从事非农业的人口数越多，在轮候排地时，应当靠后排；家庭人均收入水平越高，在轮候排地时，应当往后排。总体而言，4个指标应当共同发挥作用（详见表1）。

表1 无地农民轮候排地次序规则需要考虑的指标

（二）“赋权”机制：在集体经济组织没有掌握依法可用于再分配的土地资源时，采用赋予集体收益分配权、集体公益性岗位优先就业权、股权等保障无地农民权益

1.赋予无地农民集体收益的优先分配权

无地农民拥有集体经济组织成员资格，应当享有集体收益分配权。目前集体经济组织的主要收益来源包括：（1）暂时未分配出去的集体机动地的流转收益；（2）通过向在本集体经济组织流转土地从事规模化经营的龙头企业等收取管理费；（3）集体经济组织内部的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，通过“招拍挂”其他方式流转获得的收益；（4）集体经济组织房屋、场地、水面等用于出租获得的收益；（5）集体企业经营获得收益；（6）集体资金用于再投资获得的收益或者利息。

传统的集体经济组织资产收益分配方式主要有2个： 一是按集体内的户内人口数量平均分配，这虽然做到了形式上公平，但实质上却没有考虑到每个农户内承包地的多寡、无地农民数量的差异情况，使第二轮土地发包时已经分到承包地的有地农民和无地农民一样平等地参与集体资产收益的分配，而没有在集体收益分配上给予无地农民以适当的倾斜性照顾，致使集体资产收益分配仅能起到一种均匀的“撒胡椒面”的作用。二是留存于集体账户或者用于偿还债务，或者用于修路等村公益事业，当然这也是一种较好的集体资产收益的处置方式，但是毕竟这部分支出也可以通过积极向各级政府申请项目等方式采取拨款、筹款等途径解决。

因此，本文认为，对于集体经济组织收益应该根据数量多少制定不同的分配方案：（1）集体收益较少的，则这部分收益应该在无地农民中“按人头”均分；（2）集体收益较多的，则这部分收益可以进行切块处理，首先，拿出一部分收益，在无地农民中“按人头”均分，每个无地农民可以分得的收益应当参照农民自行耕种所分得承包地所能取得的纯收益来确定，即（种地总收益-种地总成本）*人均承包地面积。其次，剩下的集体资产收益，可以采取集体内部全体成员“按人头”均分的方式，亦可以采取留存一部分在集体账户，剩余部分再“按人头”在集体内部全体成员之间均分。具体采用哪一方式，应由农民集体民主协商确定。

2.就业是民生之本，赋予无地农民集体公益性岗位优先就业权，通过民生工程改善无地农民就业状况

2003年劳动和社会保障部在发布的《劳动和社会保障部关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》中定义公益性岗位：由政府出资扶持或社会筹集资金开发的,并且符合公共利益的服务和管理类岗位。那么对于集体经济组织无经济收益时，集体经济组织可以在招聘公益性岗位时优先提供给无地农民，使其通过就业获得稳定的生活来源，增加实际收入。然而，目前农村集体公益性岗位存在数量少、覆盖范围窄、资金来源渠道狭窄、过多依赖政府等问题。因此，还需要进一步开发集体公益性岗位，在扩大数量与种类的同时加强管理体制建设，补齐农村公共服务的短板，利用集体公益性岗位优先就业权激发无地农民内生动力，更好助力乡村振兴。同时，大力推进无地农民的职业教育以促进其人力资本的形成，研究将无地农民纳入享受职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、社会保险补贴、小额担保贷款贴息等就业扶持和就业服务范围的政策措施[48]。同时，要适应党的十九大提出的培育新型职业农民和新型农业经营主体要求，设立无地农民创业基金，积极鼓励无地农民创业，积极引导无地少地的农民向非农产业转移[15]，从而改变中国农村传统“土地就是命根子”的思想。

3.在实行“确权确股不确地”的地区，可以赋予无地农民股权

将农户手中的土地承包经营权量化为股权，在平等自愿的前提下，从事农业合作生产经营，成立农业合作股份公司或者合作社等，从事农业生产经营活动。土地由股份公司或合作社等统一经营、统一管理，农户作为股东参与分红。可以考虑以村为单位的虚拟股份制[38]，即“在不进行农村土地重新分配和尊重现有户籍制度的前提下，重新核定每一个集体经济组织内享有成员资格的人口数量，以人口的多少确定集体土地的股份数额，成立虚拟的土地股份制。”倪羌莉[49]针对无地农民提出应寻求“均分农地”的替代措施，建议“以股代地”的方式来解决农地分配不均问题，即对入股的农户如有净增人口按原人均享受承包面积计股，对净增人口的计股可以每年调整一次。这样一方面农民的集体成员身份以股权的形式得到了明确表达和体现，弥补了因土地承包关系“长久不变”导致的无地农民主体性身份欠缺；另一方面解决了直接调整土地带来的困扰，并且有利于加快农村土地适度规模化经营，顺应了农业现代化的发展要求。

（三）“分地”与“赋权”相并行机制：在集体经济组织既掌握有可用于再分配的土地资源，又有赋予无地农民相应权利的空间时，充分尊重农民的选择意愿，实现权益保障的精准匹配性

在部分集体经济组织可以同时采用“分地”与“赋权”保障无地农民权益时，可以按照如下思路保护无地农民权益：

第一，科学确定数量标准规则与测算蕴含利益的价值量。（1）在集体清产核资、制定权利清单、确定享有权益保障资格的无地农民总量后，科学确定“分地”“赋权”的数量标准。（2）测算“分地”“赋权”所蕴含利益的价值量，同时，测算第二轮土地发包时人均承包地的价值量。（3）根据价值量测算结果，适当调整“分地”“赋权”的数量标准，实现同一集体经济组织有地农民与无地农民相互之间利益均衡。

第二，掌握无地农民的选择意愿。无地农民在城镇化程度、家庭生计模式、家庭生命周期等方面存在显著差异，故而，应准确掌握无地农民在“分地”“赋权”（权利清单）之间的选择意愿及影响因素，做到“护权”重于“赋权”，保障农民的自由选择权，充分尊重农户的自主意愿，鼓励多样化的选择，而不是采取命令方式左右农户选择。

第三，合理确定先后次序规则。按照既定的“分地”“赋权”的数量标准，若不能实现对无地农民权益保障的全覆盖，则应通过制定无地农民权益保障的先后次序规则予以应对、化解冲突。

第四，刚性与弹性相结合。一方面，应维护无地农民权益保障机制选定后的公信力；另一方面，应允许初始选择“分地”“赋权”的无地农民之间自由交换，放开权益保障利益的二级互换市场。

四、结论和展望

农村土地制度政策应该兼顾公平与效率两个方面。首先，在效率层面，应该坚决贯彻土地承包关系“长久不变”这一法律精神，强化地权稳定性，保护进城农民的土地合法权益，通过土地经营权流转实现土地资源的合理优化配置。其次，在公平层面，不应忽视无地农民的合法权益保护和利益诉求，应该在“摸清家底”的基础上进行“统筹配置”，构建起“有地分地，无地赋权”的无地农民权益保障机制，以真正体现农村土地劳动人民群众集体所有制的制度优越性。

然而，未来还需要重点研究如下问题：第一，根据年龄、户口、职业、学历、收入等标准，无地农民的类型多种多样且高度分化。在新时代背景下，农民的美好生活需求多元化、意愿诉求和行为方式多元化。因此，未来需要科学界定出哪些无地农民可以纳入权益保障范畴，如何使权益保障机制更加契合无地农民的潜在诉求和现实需要。第二，每位无地农民通过“分地”“赋权”所获收益价值量的精确测算，使之既控制在集体经济组织掌握的资金、资产、资源的可承受范围之内，又与农民在第二轮土地发包时所分得承包地的价值量基本相当。第三，无地农民通过“分地”“赋权”获得权益保障先后次序的规则建立，以及无地农民对保障方式的内心潜在诉求与现实获得保障方式之间的精准匹配，以及理想与现实产生冲突时的解决方案。