旧宅闲置与用地紧张之间的突破口——河北省张家口市盘活利用闲置宅基地的探索

曹媛媛 赵一安 白向清 张逸方

张家口市地处河北省西北部，辖10个县、6个区、行政村4174个。全市总人口约460万人，总面积3.68万平方千米，农用地面积4149万亩，耕地面积1312万亩；建设用地255 万亩，农村宅基地面积91万亩。

随着社会经济的不断发展，工业化、城镇化进程的持续加快，张家口市农村人口大量流失，农村空心化和土地闲置成常态。对张家口市坝上地区沽源、康保、尚义，坝下下花园、涿鹿、万全等7个县区进行调研走访发现，大部分村庄的农房呈现两种状态，即位于村庄边缘的老旧宅基地闲置荒废，房屋年久失修，不适合再居住；而靠近村庄中心、交通便利的区域，又有大量新建或翻修的农房，且逐渐侵占村庄道路或集体土地。据统计，全市农村宅基地闲置面积29.7万亩，闲置率32.6%。因此，如何妥善解决农村地区宅基地闲置与用地紧张的内生矛盾，成为张家口市破题宅基地盘活利用的关键。

破解宅基地内生矛盾的两种探索

近年来，张家口市探索出了两种方式盘活利用闲置宅基地，提高土地利用效率。

多方合作的项目建设模式。张家口市气候宜人，历史文化、地文景观、遗址遗迹、水域风光等地方特色资源丰富。可以利用特殊的地理环境和旅游资源，引导工商资本、村集体和村民共同参与，通过租赁、承包、合作等方式，打造民宿观光、乡村旅游、休闲康养等项目。怀来县坊口村是长城脚下一座古韵犹在的山区村落。2018年，当地政府依托坊口村独特的旅游文化资源，盘活利用闲置农房，引进专业公司合力打造“静西谷”民宿和农宅合作社项目，建设特色民宿文化旅游村，实际利用闲置房屋完成民宿改造20套，其中租赁14套、合作形式6套。从完善村硬件设施、建立品牌文化、搞活农宅合作社三个方面盘活坊口村闲置农房，促进了乡村振兴和村集体经济发展。下花园区武家庄村总人口433户，常住人口210户。2018年，武家庄村盘活利用闲置宅基地50处15亩，利用当地丰富的红砖建筑资源，以创新手法修缮村民闲置房屋，打造独具特色的砖艺民宿小镇，采用“631”民宿运营模式（即投资建设民宿公司占民宿经营收入的60%，农户占30%，村集体占10%）带动当地农户参与经营，全年游客量可达1万余人次，实现了多方共赢。

依托“空心村”治理工程的易地搬迁模式。“空心村”治理是张家口市改善优化农村人居环境、提高人民群众幸福生活指数的重要民生工程。对人口流失严重、生产生活条件差、人民群众搬迁意愿强烈的小自然村，大多采取易地方式向中心村搬迁聚集，用原地住宅权换新地住宅权，原宅基地由村集体统一收回复垦或集体经营。下花园区新兴堡村拆除120户40亩破旧农房、残垣断壁庭院，村集体统一复垦后，规划种植当地特有杏树、海棠、山楂等经济林，所有收益归农户，既盘活了闲置农房，又增加了农户的收入和生活居住条件。

思考与建议

张家口市农村宅基地盘活和利用总体上释放的效能偏低，效果和动力并不突出，需要从张家口市农村改革实际情况出发，以统筹农村综合改革的思路推进农村宅基地盘活利用，做好系统性顶层设计。

统筹农村综合改革配套制度。土地是农村生产生活最主要的载体，盘活利用农村闲置集体土地，特别是农村集体建设用地是农村土地改革的重要内容。张家口市大部分农村地区属于高寒、连片特困地区，农村空心化问题普遍存在，近几年“空心村”治理工程是张家口市重要民生工程，也是实施乡村振兴的重点和难点，“空心村”治理的成果也直接影响着农村集体土地的盘活和利用，因此要以统筹农村综合改革配套制度的思路和角度，推进农村各项改革措施有效落地，不仅可以解决改革碎片化问题，也可以增强改革的叠加效应，释放改革红利。

探索宅基地退出保障机制。结合张家口市农村宅基地管理的实践情况看，农村宅基地有偿退出的配套制度仍然不健全。为保障农民“户有所居”，贯彻“一户一宅”，应根据各地不同的禀赋条件，探索建立不同类别的农村宅基地退出保障机制，明确退出主体，核定退出范围，合理确定退出渠道，规范有偿退出程序，明确补偿标准。在充分尊重群众意愿的前提下，分类施策，除合理合法的补偿外，在基本生活、公共配套服务、创业就业、社会福利等方面为退出群众提供充足保障，真正实现农民“搬得出、稳得住、能致富”。

创新闲置农宅使用的管理方式。聚焦张家口市首都“两区”功能定位和创办绿色冬奥的契机，鼓励农村集体经济组织以有偿回购、集中改造、受托经营等形式，盘活退出宅基地和闲置农宅，直接用于发展绿色新产业新业态和建设村内公共基础设施、公益事业和公共服务设施，或通过土地整治后形成城乡建设土地增减挂钩计划指标，用于产业项目开发。

发展壮大村集体经济组织。发展壮大农村集体经济组织是带动农村地区经济发展最直接最有效的方式。因此，围绕张家口市乡村振兴规划、“空心村”治理等工程，统筹农村系列改革措施，研究制定发展农村集体经济组织发展中长期规划，需要重点打造一批示范效果好、发展带动强的农村集体经济组织，使之成为实现农村城镇化、农业现代化，推动乡村振兴的旗帜性工程。