突破舊體制束縛是特區公共行政改革之關鍵

婁勝華

首先必須明確，澳門回歸祖國21年來，雖然2020年經濟因疫情影響而呈現衰退，但總體上快速發展，民生顯著改善，社會治安良好，文教事業進步，社會和諧穩定，這一系列成果無疑是澳門特區政府積極依託國家強力支持，認真貫徹執行“一國兩制”方針，團結澳門社會各界共同努力取得的，彰顯了特區政府依法施政與擔當作為的工作實績，也反映出特區政府不斷推進行政改革的成效。

回顧澳門特區政府成立以來公共行政的改革與發展，可以看到，歷屆政府都始終重視與強調行政改革的重要性，借鑒中外行政改革實踐經驗，推出形式多樣的改革措施，致力於合理化政府架構、簡化行政程式、規範行政行為、完善公務人員制度，在公共行政改革上取得重要進展。

但是，也應該看到，特區成立以來所推出的公共行政改革措施多屬於技術性與工具性變革，而澳葡時期就存在的制度性與結構性問題始終沒有得到解決，而這些正是影響和阻礙澳門提高行政效率的重要因素。本屆特區政府行政長官賀一誠在2019年參政綱領中就將公共行政改革作為首要施政目標。2020年和2021年特區政府施政報告中，特首再次將公共行政改革列為重要甚至是首要任務，足見本屆政府公共行政改革的意識和決心，令全澳市民期待。

陳舊的澳葡制度成障礙

提到本澳公共行政改革，首先要明確看到現在政府公共行政部門實際存在的問題，才能有的放矢地去解決問題。

第一，葡式行政制度沒有根本改動。回歸後，特區政府在行政制度上延續了澳葡時代直接行政與間接行政的模式，保留了行政授權制與行政委任制等基本制度，這些葡式行政制度拖慢了行政效率。現行的公共行政授權體制源起於葡萄牙行政制度，以澳葡時期的《澳門組織章程》為基礎，其假定所有權力都集中於行政長官（總督），再由行政長官通過授權或轉授權的形式將權力層層下放。除行使職位權力外，自司長以下的各級官員同時要行使其上級授予或轉授予的權力，這種制度強化了人身依附而虛化了政府組織體系建設。此外，在行政程式上，澳門沿用了回歸前的《行政程式法典》，而該法典的一些規定卻存在著與時代脫節，與《澳門基本法》不符的問題。因此，未來需要對澳門延續的葡式行政制度進行改革，在《澳門基本法》框架下重新構建新型行政制度。

第二，政府職能沒有得到系統梳理。回歸後，特區政府樂於回應市民對提供社會服務的要求，故而不斷擴充政府職能。隨著政府職能的不斷加大，機構與人員也隨之增多，政府機構臃腫與人員冗餘問題逐漸凸顯，給政府財政帶來負擔。政府組織數量與人員規模能否縮減取決於政府職能的大小。如果政府職能大，則需要的機構與人員就多;反之，需要的就少。因此，澳門特區政府精減機構與人員必須從釐定政府職能開始，尤其要清楚哪些屬於政府的核心職能，哪些是非核心職能。對於核心職能，如社會管理、政策制定、危機應對機制等要強化與其相關的機構配備;而對於非核心職能，則盡量弱化或外移，防止出現全能型政府。對一些社會服務類職能可以交於社會，讓社團去做。

第三，行政架構存弊病，組織設置過度專業化。本澳現行“司、局、廳、處”行政架構，按常理是最高層的司級部門制定政策，督促下級局級部門具體實施，並層層分解各項任務由廳、處來完成。但現實是，本澳制定、執行政策兩大功能都是由局級政府來完成，這種自定自執程式，如同“既當裁判員又當運動員”，對執行過程中出現的問題要麼無法發現，要麼裝著看不見。而缺失政策制定，司級機構職能就被弱化，下級部門出現政策偏差等問題時也只能被動應對。

現代政府部門屬於科層官僚體制，其主要特點在於組織機構的專業化設置，即不同政府部門管理不同領域的事務，由此形成較高的管理效率。同樣，澳門特區政府部門也是按照科層制原則而設置的。然而，回歸後的特區政府幾乎採取“一事一機構”的方式設置機構，機構設置的過度專業化帶來兩個問題：一是政府組織越設越多、規模越來越大，各自為政，資訊不通，政府管理碎片化。二是導致政府跨部門統籌協調不力。長期以來，五司之間雖有統籌協調，效果一直不盡如人意，為社會所詬病。

第四，問責制度缺乏執行機制。回歸以來，社會各界對官員的問責呼聲一直存在。盡管特區政府已制定相關規範對領導及主管的政治責任、行政責任、法律責任及道德責任作了基本規定，但由於缺乏執行機制，導致官員很難在僅違反紀律而未觸犯法律時被追責。在主要官員問責方面，特區制定了《主要官員通則》與《主要官員守則》以規定主要官員應承擔的政治、民事、財政及刑事等責任。但由於澳門特區的主要官員是由中央人民政府任命的，因此對他們的問責並不能由特區政府進行，而當前中央對於特區政府主要官員的問責機制尚未確立和完善。

第五，治理人才缺乏相應的選拔培養機制。回歸後，特區政府在官員任用上延續了回歸前的委任制度。盡管在官員委任方面，特區政府就被委任者的資格與履歷訂立了相關規範，但由於缺乏透明的選拔機制，社會依舊會對新獲委任官員的資質產生質疑。同時，盡管針對公務人員的培訓工作一直在進行，但主管與領導的培養機制尚未建立，澳門特區後備官員人才庫缺乏，導致官職出缺時無法在後備人員中直接遞補或遴選，多數情況下只能由上級物色人選進行任命，任人唯親現象就在所難免。長遠來看，特區政府應建立官員選拔與培養機制。

“先立後破”須動真格

針對澳門特區公共行政體制中存在的不足問題，需要客觀面對，勇於突破。對下一步的改革措施特提出如下建議：

第一是改革行政授權制，簡化行政程式。改革行政授權制的目的在於將公共行政權力運行由目前的人格化授權模式轉化為法定職權模式。建議修改完善《政府組織綱要法》，改變目前行政授權過多的現狀，以法律形式對政府不同層級的部門職權予以明確，確立以法律授權為主、行政授權為輔的模式。同時，需要修訂回歸前延續下來的澳葡時代的《行政程式法典》，簡化行政程式，對提高行政效能、解決行政不作為的相關不合理條款應予廢除。如有關“默示駁回”的規定，明顯是對行政不作為、行政不回應的默認和保護，有違時代精神和民意基礎。

第二是梳理政府職能，區分核心職能與非核心職能。調整與改革政府架構，必須首先厘清政府的職能，區分核心職能與非核心職能，強化與核心職能相關的機構配備，縮減、合並或裁撤承擔非核心職能的機構。對於特區政府來說，其核心職能是政策規劃與社會管治，因此，特區政府有必要加強政策規劃機構和團隊的建設。然而，回歸後特區政府卻擴展了不少服務性職能。實際上，社會服務性職能，尤其是社會組織有能力承擔的服務性職能，完全可以交給社團組織去完成。政府只需要通過購買服務的方式向社團輸入資源，而由社團向居民實際提供社會服務即可。

第三是重組政府架構，合理化機構設置。政府架構重組應以政府能力提升為目標導向。制定出好政策並確保政策得到落實，是政府核心能力的體現，也是政府組織架構調整的優先考慮方向。因此，要強化政策制定機構的配備，以政策制定與執行適度分離的原則重塑司、局級機構關系。具體內容如下：第一，完善司級機構設置。按照《澳門基本法》對特區政府行政層級的規定，“司”應作為特區政府的一級機構。作為政府機構的一個層級，現有“司長+輔助人員”的構成，無論在功能還是組織結構上都不能說是完整的。司級機構應著重加強其決策和監督職能，充實內部機構，在現有司長辦公室內設置負責政策研究與制定的部門以及負責督查政策落實的部門。第二，局級機構應以執行政策為主。當前局級機構除負責政策執行外，還負責政策制定。應按照政策制定、執行、評估與監督適當分離的原則，調整局級機構職能，將其承擔的政策制定職能上移至司級機構，而局級及其以下層級機構主要負責政策執行。政策制定過程中，局級機構應向司級機構提供相關政策資訊與技術支持，發揮協助決策的功能。第三，合並職能重疊或相近的部門。可將市政署負責的渠務、道路等職能劃給工務局;撤銷名目繁多的基金與咨詢組織中的獨立行政技術輔助部門，改由相對應的政府職能部門提供行政技術輔助;此外，特區政府應檢討各司轄範疇內的局級機構職能，對職能重疊或相近的機構進行合並或重組。第四，增設跨部門協調機制。根據事務的性質和時效，考慮建立不同機制。全局性的跨司事務，可以通過政務會議進行協調。要把"政務會議"制度化，使之成為特區政府的日常議事機構，負責協調跨部門事務。法律事務方面，法務局可作為特區政府的法律顧問，負責協調各部門法律事務。對於專門性的臨時事務，可成立非常設性組織進行協調。例如，遇到突發的食品安全事件時，可由食品安全委員會負責協調與事件相關的政府機構。

第四是建立公務人才培養機制與問責執行機制。公務人才培養方面，可從現有公務員中挑選有潛力者，通過在職鍛煉、脫產學習、輪崗交流以及外派實踐等方式全面提升其知識修養、拓寬視野、增強管理合作能力等，逐步構建後備人才庫。同時，通過公平、公開、公正的方式從公務員系統之外選拔優秀人才，委任為主管或領導，以啟動與調動公務員隊伍的上進心。

問責執行機制的完善應覆蓋問責提起、調查與處罰等方面。具體說來，首先要建立由第三方負責的領導績效評審制度，作為官員問責的基礎依據;其次要建立獨立的領導人員紀律委員會，負責提起問責程式、進行問責調查、提出處分建議等事宜。

第五應推進行政流程再造，發展“一站式”與“一窗式”的公共服務模式。發展電子政務或者是智能政務目的是為了方便、便捷、快捷的利用資訊技術滿足市民日益增長的服務需求，是打造高效政務服務的重要手段，是世界各國都在為之而努力的方向。本澳政府部門要力爭更多的把公共服務實現全程電子化，可考慮制定新的電子政務發展規劃，一方面要整合不同政府部門對外向社會和市民提供公共服務並使之網絡化，發展“一戶通”服務模式，方便市民使用，同時要人性化考慮老年長者享受特殊指導服務問題。另一方面，政府內部的之間必須打破“資訊孤島”，加強互相聯系。對期間存在的個人資訊保護問題，要研究出一個既符合資訊時代發展需求，又相對能保護個人私隱免受侵害的管理辦法。否則，政府部門間的資訊脫節也會成為阻礙行政效能提高的重要因素。

建全公務員

流動培訓上升通道

目前特區政府對公務人員內部調動有相關法律規範，但實際能進行調動的人很少，這一方面和個人能力有關，但缺乏相應制度化程式是主因。建議統管全澳公務員事務的特區行政公職局應新增公務員員額配置、崗位調動、培訓提升等職能，對政府各部門崗位設置、人員配備須定崗、定編、定員，不能無限擴張，不加控制，不能隨意運用編制外方式聘用人員。同時政府財務預算要與各部門人員編制預算掛鈎，實行部門人員成本核算與包乾制度，並逐步用法律制度進行規範。

政府部門在實行編制總量控制的同時，部門間人員需求和調配可統一向行政公職局申請，公職局可通過政府內部網絡發布資訊，增強透明度，合理協調部門之間的人員流動問題。

特區公務員培養和晉升機制也存在不健全問題，根源在於特區政府目前實行委任制，而非選拔制，日常的一些培訓只是項目式培訓，缺乏目的性。需要政府相關機構來負責起這件事，比如指令行政法務司、行政公職局設置公務員培養規劃，有計劃的開展人員培訓、崗位鍛煉。設立後備人才庫，對政府部門空缺或需要主管人員時，可及時提供後備力量補充，避免主觀人為用人和所用之人能力不足問題。

公帑使用需監管透明

目前特區政府有二、三十個基金，作為政策的一種工具，很多基金設置重疊，完全可以合併，比如文化基金、文化產業基金，工商業發展基金、漁業發展及援助基金，高等教育基金、教育發展基金、學生福利基金等，這種一個項目一個基金的設立是不合理的。

目前特區自治基金設立有行政管理委員會，負責審批、發放基金，但對基金的運作效率如何卻缺乏有效管理。申請人是如何受到資助、如何運作管理資助資金，市民一般都不是太清楚。而三個月一次的資訊公開也很難全面掌握這方面的情況。所以政府基金的資助公平性問題，以什麼標準來確定資助，多頭重復申請資助，資助的使用效率是市民近年來關注和質疑比較多的問題。

建議一方面要合併同類基金，完善管理，另一方面特區政府應設立基金資助統一平臺，制定資助標準，向社會統一公示，增強透明度和社會監督。同時要加強資助效率的管理，通過第三方審計加大對資助項目的使用監督，用評估加獎懲的辦法管住資助項目。

濫權腐敗要嚴管

政府部門中具有審批權的部門，往往用權時容易出現濫權甚至是腐敗問題。比如貿易促進局掌握的管理類與技術類移民審批權、工務局掌握的公共工程建設項目審批權等都是容易滋生腐敗的地方。要減少權力部門的濫權腐敗發生，一方面廉政公署要加強監察監督，另一方面可仿效內地實施審批權負面清單制度，公開公示哪些事項需要審批。技術類移民，引進人才要明確標準，透明公開，實行積分制，向社會公佈，減少暗箱操作。

政府的審計監督制度也要補充完善，對公共資本等企業的審計監督除了眼下的事後審計監督外，還應引入前置審計程式，實行項目事中、事前審計，有些項目預算時就應該引入審計。一些非現場審計也要變為現場審計，傳統審計轉變為風險審計。只有實施科學合理的審計監管，以防微杜漸，才能避免類似輕軌建設中三菱車廂等風險事件的發生，從而減少特區公帑的損失和浪費。

◆採訪整理/長江