节约集约利用土地资源存在的问题及解决办法

（广西壮族自治区自然资源生态修复中心，广西南宁 530001）

1 节约集约利用土地概述及必要性

土地是生产生活顺利开展的必要基础，同时也是城市持续发展的核心载体。置身于经济快速发展的时代背景下，城市化进程逐步推进，工业化建设规模迅猛扩张，建设用地需求量呈有增无减的趋势，耕地、林地等土地资源被大规模占用，社会经济发展与土地资源紧缺的矛盾日益显著[1]。践行节约集约用地的理念是现代化发展进程中的必行之举，也是实现可持续发展的必然选择，以合理的方式节约利用土地资源应当成为每位个体高度关注的问题。我国土地资源的利用现状具体为：草地占37.2%、森林占13.9%、耕地占10.4%、宜林荒山荒地占8.1%、宜农荒地占2.1%、其他占28.3%。

（1）节约集约利用土地的模式能够有效保护耕地和挖掘存量。在日常工作中，各级部门需将责任落到实处，充分发挥行政主体部门的监督作用，扩宽监管面，确保所有公民和企业加入保护闲置土地行动中。相关部门出面后可更好地推动问责制度的运行，切实提高对土地资源的保护力度，改善土地资源保护效果欠佳的局面。

（2）节约集约利用土地的模式能够提高工作效率，形成管理合力。实际工作具有较强的弹性，能够以某地区人口分布特征为基本依据，形成科学的土地利用方案，合理规划好土体的使用方向以及具体规模，改善交通通行状况和减少不必要的资源投入，兼顾城乡发展的综合诉求并提供配套服务，带动生产生活的运行，提高社会经济效益。在土地资源管理部门等主体的协同配合下，及时发现土地资源利用过程中所存在的问题，采取针对性的解决方案，避免土地资源浪费。

2 土地集约利用的主要问题分析

2.1 城市土地利用方式缺乏合理性

城市化建设步伐逐步加快，在发展经济的同时易忽略耕地保护的重要性，现阶段在城市发展和耕地保护的均衡控制方面有许多不足之处，表现在：

（1）城市土地闲置率较高。在城市土地资源寸土寸金的今天，非理性的“圈地潮”依然存在，仍有大量耕地被非法圈占的行为出现。还有部分企业在顺利征地后却并未及时利用，希望借助市场发展的态势而频繁买卖，从中谋取利益。这类闲置土地时间过长的行为，导致土地资源的利用途径扭转至极端的层面。

（2）用地的方式不合理。集中占用土地、滥用土地等问题均普遍存在，明显超出了城市经济发展的正常需求，粗放经营的问题未从根本上得到解决。

（3）部分核心土地利用率偏低。城市在外扩的同时各类“城中村”依然存在，导致核心土地资源被限制，难以充分发挥出土地资源应有的作用，严重影响土地的使用价值[2]。

2.2 房地产用地结构所导致的土地资源配置失衡问题

在房地产市场发展历程中始终绕不开结构性矛盾问题，因此导致该行业形势严峻。纵观现阶段的房地产发展状况，该领域在土地资源的配置方面存在诸多局限之处。

（1）投资投机比重持续提高。极端市场行为屡见不鲜，导致收入一般的家庭难以获得与日常生活需求相配套的住宅，高档住宅建设市场的发展持续上升。大量高质量的土地资源仅面向少数高产收入阶层开放，而由于公共资源分配缺乏合理性，导致两极分化愈发严重。（2）房地产开发规模过大，库存总量偏多，大量优质的土地资源被房地产行业不合理使用，使得城市难以有充足的土地资源发展普通市民所需求的配套设施。（3）缺乏对房地产的可靠性控制措施，存在盲目扩建的现象，导致出现了大量烂尾工程，既不利于城市集聚效应的形成，又使得土地资源处于荒废或闲置状态，阻碍了城市的可持续发展进程。

2.3 工业用地粗放

工业在国民经济组成中占据较大比重，土地资源在此领域应具有优先供应的特权。然而，部分地方出于招商引资的目的，持续下压工业用地的价格，导致部分化工型污染企业入驻，不仅占用了土地资源，还造成环境污染问题。此外，部分工业园区的实际建成规模与发展规划存在出入，即实际建设所需的土地占用量少于预先规划的用地面积，导致部分土地资源处于闲置状态。还有部分厂房虽具备多层建设的条件，实际却采取单层建设的方式，土地资源的效用未达到最大化，工业用地粗放如图1所示。

图1 工业用地粗放

工业用地的低廉特性本应成为城市发展的推动力，却成为土地资源过度浪费的“助推力”，影响可持续发展。

3 提高土地节约集约利用水平的几点对策

3.1 土地集约化利用指标体系与城市规划相结合

以供地机制为立足点，根据现有情况进行变革与创新，从而规避滥用耕地的行为，深度提高土地资源的集约化利用水平。需组织全面的调查工作，探寻城市建设、耕地资源储量及可利用程度和人口等因素间的具体关系，创建具有可行性的土地集约化利用指标体系。

为了打破以往城市规划过于独立的局面，需要与土地利用总体规划相协调，围绕城市空间布局展开多维度的设计，丰富指标体系的内涵，包含人均用地标准、城市容积率、产出效益等，同时以城市土地利用规划为引导，将相关工作落实到位。充分发挥出指标体系的作用，给城市化的建设提供助推力，同时践行节约集约利用土地的基本理念。以城市发展为主基调，过程中尽可能节约土地资源利用量，以求提升土地实际利用率[3]。

3.2 全面实现“有地优用”

城市的发展需以实际情况为立足点，兼顾我国国情和社会经济发展水平，落实旧城改造工作，唤醒城市存量土地的发展活力，避免过度追求城市规模化，应做到城市发展最优化。同时，以城市需求为导向，合理利用“已供未用”等各种类型的存量土地。统计显示，我国城市的平均整体容积率依然处于较低水平，仅在0.3左右，而多数学者认为该指标较合理的值应达到0.5以上，这意味着我国城市土地依然蕴藏极为可观的发展潜力。

根据现阶段企业的用地现状可知，亟须以盘活企业存量土地作为发展的突破口。若实行集约利用的模式，例如推行“平改楼”策略、“闲地招商”及盘活“城中村”等方式，可有效引导企业嫁接改造，改变以往存量土地资源利用效率低的局面，在满足社会发展的同时还可避免大范围的用地扩张问题。以最低行业投资规模为参照依据，若实际投资额小于该值，可通过租赁存量厂房的方式加以解决，此举的核心目的在于提高土地资源的利用率，实现资源效应的最大化目标。

3.3 工业形成产业集聚的新格局

工业在经济发展进程中具有举足轻重的地位，可将招商作为工作的切入点，以发展需求为导向，深度优化产业布局，推动园区整合策略，提高产业的集聚水平，实行“谁招商，谁受益”政策。各地相关部门需给予工业项目正确的发展引导，使其朝工业集中区迁移，并设置准入门槛，形成集高技术含量、高发展速度、高创新能力于一体的现代化工业园区。通过提高园区内的土地资源利用水平，改变以往项目用地分散、土地结构缺乏均衡性的问题。

在条件允许的前提下，鼓励厂房建设朝高层结构方向发展。若建设区域无建筑高度及容积率方面的限制和要求，园区内厂房可以在不影响城市天际线的前提下适度提高建筑的高度，增加建筑容积率，保证区域内建筑密度的合理性。此外，还可提高土地投资的标准，以便吸引更多高水准、高要求、高技术、低污染的项目或企业入驻，切实提高土地利用水平，在有限的土地资源条件下尽可能创造无限的价值。

3.4 推动土地资源的市场化运作

相关部门与市场应形成较清晰的界限，明确各自的具体“经营”范围，从根本上规避界限混淆的情况，否则不利于土地节约集约利用水平的提升[4]。现阶段，我国城市化建设领域依然存在集约经营的相关问题，其核心的对策是根据现有状况创建土地市场机制，形成完整的规划方案，以提高土地集约利用水平。相关部门需要根据土地资源的现状制定科学可行的规划方案，同时提出城市的总体发展规划，通过此方式可以有效弥补土地市场调控失灵造成的结果，只有将土地利用规划以及城市总体发展规划均衡起来，才能实现协同发展，规范土地资源的市场化运作。

4 结语

总而言之，随着社会经济的持续发展，城市化进程正逐步推进，加之各领域规模的扩大，建设用地需求量大而实际土地资源紧缺的矛盾愈发明显。文章围绕节约集约利用土地资源的相关问题展开探讨，提出相适应的解决办法，希望所提内容可作为类似工程的参考，切实提高土地资源的利用水平，为城市的可持续发展奠定良好基础。