乡镇福利企业发展问题研究

施奇梁

摘 要：乡镇福利企业在我国残疾人帮扶历史中发挥了重要的作用，近年来随着市场化竞争的冲击，乡镇福利企业也出现大规模倒闭破产，但是乡镇福利企业仍然具有长远生命力。针对乡镇福利企业发展中存在的依赖政策生产、利润率低以及残疾人员工受教育水平偏低等问题，通过上海市B企业的案例研究来找到政策措施，从而为其他省市乡镇福利企业和残疾人就业权益保障提供建议。

关键词：乡镇福利企业;发展问题;政策措施

一、问题的提出

我国为妥善解残疾人的就业问题而建立起残疾人集中就业制度来帮助这些人实现就业。在这过程中残疾人集中就业制度得到了长足发展，并演化成专门的福利企业形式。

福利企业在我国20世纪90年代发展到了顶峰但是很快随着改革开放的进程以及政策转变，原有福利企业税收优惠政策受到限制并且福利企业还需面对市场化的冲击，在一系列因素的影响下福利企业纷纷倒闭，遇到许多困难。松江区由于远离市区并且区域面积广大其内部有着大量乡镇福利企业，这些乡镇福利企业较城市福利企业面领着更多困境。

笔者在2020年对松江区B文具厂的调研中发现，目前乡镇福利企业面临着如残疾人员工数量不足、私有企业恶意竞争、订单减少等等问题，此外上海市残疾人福利政策也对福利企业招聘残疾人产生了一定负面影响。

二、上海市乡镇福利企业困境

福利企业作为一种集中安排残疾人就业的就业方式，在长久以来都依靠政府政策进行发展，这使得福利企业虽然经过数十年的发展，却还是无法实现自身独立运营，并且存在诸多问题。乡镇福利企业由于一般建设运营在经济发展落后的地区导致其生存压力较城市福利企业更为严峻。

（一）凭借固有订单生存但也因此受到限制

乡镇福利企业会存在通过政府协调的方式将原本大型国企的部分订单转移生产的情况，由于资源限制往往从事低附加值的二次加工。

松江区B文具厂作为一家成立于1998年的从事铅芯以及文教用品的企业，其依靠中国第一铅笔有限公司的部分订单转移来从事铅笔的二次加工等生产。B文具厂在这23年的发展中一直从事于该生产，但是其无法主导定价权，其产品销售被限制而只能获得固定利润，这给企业带来的影响是将固定收入大部分投入到了员工工资开支而无法扩大生产，其生产机器也大多老旧而得不到更新。因此乡镇福利企业虽然能够依靠固有订单维持企业的基本运转并实现残疾人员工的工作权益，但是却无法实现福利企业自身更好发展。

（二）低利润率依赖福利企业退税政策维持运营

低利润率是困扰许多福利企业的重要问题一，造成低利润率的原因有许多，根据国内学者的研究包括福利企业缺乏专业管理、残疾人员工受教育水平低、政府政策限制等原因。

B文具厂现今的管理者是一名怀揣着助残理念的中年人，使得该福利企业在十多年的发展中始终有效保障残疾人员工的权益，但是他也明确指出现在其企业需要依赖相关退税优惠政策才能勉强实现盈利，而且现在企业状况也无法吸引新的管理人员加入，而该文具厂的大多数残疾人员工受教育水平为小学和初中水平。最后便是该福利企业依靠上级单位调拨的订单进行生产，并且限制了销售价格和对象，导致最后的结果是每年4%-5%的固定利润。

（三）残疾人员工受教育水平低且缺乏能力提升培训

影响残疾人就业的影响因素众多，受教育水平通常被认为是影响残疾人就业的关键因素之一。（赖德胜等，2008）残疾人受教育水平的落后导致残疾人在就业时遭遇到更大困难，较低的受教育水平限制其日后的发展，低端制造业正逐渐转移到其他欠发达地区或国家，导致残疾人的工作机会也遇到威胁。

另一方面是乡镇残疾人缺乏必要的能力提高培训，对于残疾人职工来说由于身体因素和观念的缺乏，有限的职业培训也来自当地政府，在乡镇福利企业当中情况甚至更糟，绝大多数残疾人员工受教育水平较低，更多是参加工作时的入职培训。

（四）福利企业政策调整，面对市场化浪潮

首先最重要的便是福利企业退税政策，根据相关政策调整福利企业的优惠退税还需要计入企业所得税进一步征税，这就导致福利企业税收优惠大幅减少，同时使得经济效益较好的企业退出福利企业行列，而小型企业则无法依靠这一税收优惠发展壮大，其次相关政策还对福利企业实际安置残疾人员工比例进行了调整，从原来的50%降低到了25%，而实际最低残疾人员工数量也降为10人，这让原本效益较低的福利企业会选择裁员来降低运营成本。

而近年来国家对于福利企业资质认定的政策也在逐步取消，在2020年6月16日上海市人民政府关于废止〈上海市社会福利企业管理辦法〉的决定生效之后，福利企业这一概念正式走向历史。在松江B文具厂的运营中福利企业管理办法的取消也只是意味着税务报备的便利，其他方面仍依赖国有企业的订单交付，来自政府层面的资源支持并不多。

（五）基层助残服务不到位，缺少社会参与

助残服务对于残疾人员工必不可少，而由于乡镇福利企业自身发展规模限制无法保障助残服务的提供，使得这些福利企业的员工除了工作之外得不到其他城市残疾人可以享受到的服务，例如健康咨询、娱乐活动等等，因此在很大程度上当地基层政府需要发挥相应的作用。

在松江B文具厂的实际运营并没有得到来自于上级主管民政部门的相应支持，仅仅是对其进行每年的例行检查工作。而社会组织也基本上没有在该地区活动的现象，居民们平时也不会自发到福利企业进行助残活动。因此乡镇福利企业的助残服务还是欠缺的，需要多方努力进行完善。

三、乡镇福利企业发展的优化路径

乡镇福利企业的长远发展需要多方力量的参与，不能仅仅依靠政府的政策扶持，而是要通过自身发展方式转变、提高社会公众参与以及政府政策调整等方式共同实现乡镇福利企业的健康发展。

（一）乡镇福利企业突破自身桎梏，寻求新的发展模式

通过20世纪90年代的市场化已经证明乡镇福利企业一切依靠政府支持的做法是行不通的，其迫切需要从原有发展模式中进行改革，利用现有条件和政策支持来完成市场化改造。

1、以现有资源为保障，大胆创新发展新产品

乡镇福利企业需要突破原有产品生产限制，向上下游产品线进行延伸，扩大生产范围等，提高生产的利润水平，利润水平的提高也可以为企业之后的发展提供资金支持。而原本的固有订单则是福利企业发展的重要优势，也是最后的保障。

此外面对市场化洪流，需要进一步提升适应性，主动迎合市场。乡镇福利企业生产的产品更多满足的是政府需求，制造生产的产品是外观和功能单一的五金产品、文具等等，而无法满足普通消费者的多样需求，所以需要通过深入的市场调研等方式了解普调消费者需求，从而根据市场需求升级原有产品，满足更多消费者需求打开产品的市场。

2、以现代商业企业为模板，改善企业运营

乡镇福利企业在很长一段时间都是在计划经济的环境下发展生存的，进入新时代之后无法转变观念而仍然实行原有的落后经营方式，从而一步步被时代所淘汰。从管理者到员工都按照一成不变的方式工作，管理者缺乏市场化的长远眼光，而员工没有进取的意愿只能是按部就班的工作。

首先要乡镇福利企业要完成现代企业管理模式的改革，积极主动向现有优秀民营企业取经，学习其管理模式，激发管理人员的创新热情。其次也需要向社会招募有着公益精神的年轻管理者进入企业内部，改善现有乡镇福利企业管理层老年化的问题，为将来的发展提供新鲜血液。

（二）政府角色转变，引导市场、社会力量参与福利企业发展

尽管社会主义市场经济体系已经深入人心，但另一方面政府仍在国有企业以及相关企业中发挥着巨大影响。对于福利企业发展问题上，政府无法做到面面俱到来保证这些企业的健康运营，存在着政府失灵。随着服务型政府的建设，“放管服”改革持续推进，政府以外的力量开始加入到福利企业运营中来，商业企业和社会组织参与都是重要的方式之一。

1、针对企业生存问题，灵活调整政策广度及深度

如今福利企业税收政策大不如从前，同时上海市内乡镇福利企业由于员工素质和企业自身技术等原因依赖政策支持，以一刀切的方式将乡镇福利企业推向市场并不可取。政府需要考虑到乡镇福利企业的困难而灵活调整政策实施，对于乡镇内在残疾人就业上有突出作用的福利企业应当加强政策倾斜，同时引导残疾人员工进行职业培训和促进福利企业转型升级，实现残疾人就业权益的更好保障。另外，针对上海市内私营企业利用政策漏洞来违规招聘残疾人员工的行为也应当加大执法力度，避免私营企业通过残疾人社会保障金政策的方式吸引残疾人到企业就业，最终使得乡镇福利企业找不到残疾人员工。

2、加强放管服改革，引导多元力量参与

我国政府正大力建设服务型政府，通过多项政策措施来健全惠企服务机制、提高投资审批效率等等，最终希望激活市场主体活力。许多追求社会价值的商业企业将注意力放到了残疾人就业领域，这些商业企业有着成熟的管理体系和富裕的资金，可以有效帮助乡镇福利企业获得新的发展机会。此外国有企业也在乡镇福利企业中存在一定影响力，对于国有企业来说这也是其肩负的一种责任。

另一方面，近年来社会组织开始蓬勃发展，这些组织往往热衷于实现某一社会目标，并通过各种方式参与到实际问题中来，在一定程度上发挥着不小的作用。政府可以将城市内的社会组织引导到社会力量相对缺乏的乡镇地区并提供财政支持，从而有效提高社会组织的效用。

3、培育社会文化，弘扬助残精神

在乡镇福利企业的实际运营情况来看，当地居民并没有参与到助残活动中来，使得乡镇福利企业缺少和外界进行接触和互动，这样导致居民不能认识理解乡镇福利企业在残疾人事业当中的重要性，不利于社会助残文化的培养。政府作为公共服务的提供者而肩负着社会大众进行文化宣传教育的职责。

政府通过举办残疾人服务文化宣传活动，帮助残疾人走出家门而融入到社会中来，同时使得人们了解到残疾人的真实想法。促进人们参与到助残活动中，摆脱原本政府单方面行为的困局，实现政府、残疾人、普通居民间的有效互动。

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