浙江省化肥农药实名制、定额制改革实践与思考

汪 洁，张小琴

(1.浙江省耕地质量与肥料管理总站，浙江杭州 310016；2.浙江省农产品质量安全中心，浙江杭州 310003)

素有“鱼米之乡”之称的浙江省地少人多，土地分布情况是“七山一水二分田”，自然资源相对匮乏。浙江是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理论的发源地，历届省委坚持走“两山理论”发展之路，已经把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个方面。化肥、农药作为重要的农业生产资料，在长年累月的使用过程中逐渐造成了耕地质量退化、周边环境污染等一系列负面影响。尽管近年来浙江省已在逐步控制化肥、农药使用强度，但对标国家对农业绿色发展先行区的考核还有不小差距。因此，必须以化肥、农药“实名制、定额制”改革(以下简称“肥药两制”改革)为引领方向，坚定不移地走绿色发展之路。

1 “肥药两制”改革的可行性分析

1.1 形势所趋

“肥药两制”改革按照全面实施乡村振兴战略和深化美丽浙江建设的重大部署，深入推进农业供给侧结构性改革，加快构建现代农业全产业体系，为高水平推进农业农村现代化，推进生态文明建设迈上新台阶贡献力量。同时，以“肥药两制”改革为支点，全面撬动农业绿色发展支撑体系建设，促进农业生产方式转型升级，加强农业绿色发展监管服务，推动农业绿色发展由技术驱动向制度引领升级，高质量实现农业增效、农民增收、农村增绿。到2022年，将实现全省“肥药两制”改革县域全覆盖，高质量培育绿色农业经营主体1万家。

1.1.1 使农业资源利用更生态、更高效

化肥、农药施用强度得到控制，增施有机肥，加强农作物秸秆综合利用程度，畜禽粪污资源化利用和达标排放也得到有效提升。到2022年，全省化肥用量减少3万吨(实物量)、化学农药用量减少1 500 t，分别比2019年下降2%以上，化肥、农药施用强度分别控制在24 kg/hm2、2.55 kg/hm2以内，农作物秸秆综合利用率达到95%以上，畜禽粪污资源化利用率达到92%。

1.1.2 使农产品供给更丰富、更优质

优质土壤是孕育高质量农产品的保障，农药、化肥“两制”改革能极大程度地降低对耕地的输入型污染，粮食综合生产能力得到提升，农产品质量安全追溯管理有效实施，主要农产品质量安全省级监测合格率稳定在98%以上，并扩大绿色食品范围。同时，畜禽养殖业也得到发展，猪肉供应间接得到有效保障。到2022年，全省粮食综合生产能力稳定在1 500万吨，口粮自给率达50%；生猪出栏量达到1 400万头，猪肉自给率提高至70%；绿色食品产品总数达到 2 000个，全省农产品地理标志突破160个。

1.1.3 使农用地产地环境更清洁、更优美

化肥、农药废弃包装物和废旧农膜的回收处置情况能得到一定的控制并有所改善，农业源氮磷污染物排放继续负增长，受污染耕地安全利用面积逐步扩大，农村水环境大幅改善。到2022年，全省农药废弃包装物、肥料废弃包装物及废旧农膜回收率均达到90%以上；全省受污染耕地安全利用率达到92%以上，土壤有机质含量保持在25 g·kg-1以上，农业源氮磷污染物排放负增长，农村水环境持续改善。

1.1.4 使农民增收更稳定、更持续

最直观的表现是农民收入将呈现不断增长趋势。农田环境的优化促进农业龙头企业快速发展，绿色优质的中高端农产品更多地涌入市场，农业品牌价值不断提升，农民收入不断提高，人均可支配收入达到年增长8%。到2022年，生态种养结合等新型农作制度加速推广，粮食生产功能区综合效益进一步提高，粮油绿色增产技术应用面积达33万公顷。农业产业结构不断优化，优质优价的农产品消费市场基本形成，蔬菜、茶叶、水果等作物单位面积产值提高10%以上。农业品牌价值和市场溢价率进一步提升，培育“品字标浙江农产”品牌60个。

1.2 政策支撑

为大力推进农村生态文明建设，打造国家级生态村镇的升级版，2014年1月20日，环境保护部研究制定了《国家生态文明建设示范村镇指标(试行)》[1]，其中规定化肥施用强度在220 kg/hm2、农药使用强度在2.5 kg/hm2以下。从2013年到2019年，浙江省化肥施用强度从465.3 kg/hm2降到364.5 kg/hm2[2]，农药使用强度从31.43 kg/hm2降到19.51 kg/hm2，成效显著(见表1)，虽已经连续7年实现负增长，但还未达到国家标准。2018年7月2日，省农业农村厅印发了《浙江省农业绿色发展试点先行区3年行动计划(2018—2020年)》，提出“探索建立目标产量氮投入最高限量试点”，为化肥定额施用打下基础；9月14日浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于再创体制机制新优势高水平推进农业绿色发展的实施意见》[3]，提出“探索建立化肥最高使用限量制度”，明确“贯彻执行国家农业投入品管理等法律法规”。

表1 浙江省2013—2019年化肥、农药用量统计

为继续缩小与国家标准的差距，2019年，浙江省率先提出“肥药两制”改革并召开全省农业绿色发展暨“肥药两制”改革推进会，省委省政府有关领导批示和强调，“肥药两制”改革是一个有效的办法，须持续巩固提升；会议指出，“肥药两制”改革工作“开局良好，深化集成，不断推进”，意味着“肥药两制”改革将由农药实名购买、化肥定额施用阶段向更高层次的化肥农药“双实名、双定额”迈进。此后，浙江省先后制定出台《关于试行农业投入化肥定额制工作的意见》《关于开展农药实名制改革试点工作的指导意见》《农业绿色发展试点先行区2019年实施计划》《农业绿色发展试点先行区2020年实施计划》《农业绿色发展先行先试支撑体系建设方案(2020—2022年)》《浙江省农业绿色发展指标体系评价办法(试行)》《开展“肥药两制”改革农资店创建工作》等政策文件，为“肥药两制”改革下好了一步先行棋。

2 实施路径

“肥药两制”改革发展总体思路见图1。

图1 “肥药两制”改革发展思路

2.1 系统谋划顶层设计

2019年，全省农业绿色发展暨“肥药两制”改革推进会的召开标志着“肥药两制”改革的全面升级。按照“先易后难、疏堵结合、试点先行、多措并举、稳步推进”的原则，提出了化肥、农药“双实名、双定额”的目标任务，以及“以标定用、以疏减用、以管控用”的实施路径，全力推动“肥药两制”改革由构思谋划逐步落地实施。2020年初，在2020年乡村振兴工作要点中明确建立主导产业肥药定额施用制度。同时，将“肥药两制”改革作为重点任务纳入农业绿色发展试点先行区2020年实施计划，计划到2020年底，“肥药两制”改革实现全县域覆盖，创建省级“肥药两制”改革示范农资店300家，实名购买范围扩大到补贴类肥料产品，先行县县级以上农业经营主体化肥、农药定额施用覆盖率达90%，力争农药年用量再减500 t、化肥年用量再减1万吨(实物量)。目前，全省农药、化肥减量已全部完成目标值，已编制《关于推行化肥农药实名制购买定额制施用的实施意见》，推进“肥药两制”改革高质量发展。

2.2 逐步构建标准体系

根据近年来测土配方施肥成果，综合耕地地力、作物需肥规律、目标产量、种植效益等多重因素，遵循粮油作物“减氮、控磷、稳钾”、经济作物“减氮、减磷、控钾”总体施肥要求，制定出台了17种主要农作物施用化肥定额限量标准，并配套制定发布水稻、小麦、油菜等18种主要作物和茶叶、柑橘、梨等11种主要经济作物化肥定额制施用技术指导意见，对商品有机肥、测土配方施肥等技术和模式的配套应用做了详细规定。同时，浙江省还制定了水稻农药定额施用试行标准和10项病虫害绿色防控技术规程地方标准，并配套出台农药定额施用技术导则，形成“主体多元化、服务多样化、技术标准化、成果商品化”统防统治与绿色防控融合发展模式，有力推动全省病虫防控方式向农业防治、生态调控、生物防治转变，降低了病虫暴发成灾风险，提高了病虫害可持续治理和科学防控水平。

2.3 大力推进试点示范

2019年，完成30个农业绿色发展先行示范项目县化肥定额制施用试点，6个国家级果菜茶有机肥替代化肥试点，推动全省46个县(市、区)出台关于化肥定额施用的实施方案，100个省级特色主导产业有机肥替代化肥示范区建设，创建绿色防控融合示范县(市、区)26个，示范面积7.93万公顷。全省推广商品有机肥施用面积7.73万公顷、推广测土配方施肥223.53万公顷次，不合理化肥减量3.23万吨(实物量)，并选择主导产业(农业园区、乡镇)开展化肥定额制施用试点，鼓励其他县(市、区)自行开展试点。浙江省7 000余家农资经营门店，通过纸质台账或信息化记录的方式，已全部实现农药实名购买，其中信息化系统安装率已超过90%，2019年推行统防统治50.7万公顷，绿色防控53.3万公顷次，创建省级绿色防控示范区125个，化学农药减量1 668 t。2020年，进一步扩大化肥定额施用试点范围至全省各县，安排农业绿色发展先行示范项目资金重点支持“肥药两制”改革试点。同时，积极开展肥药减量增效技术模式推广试点，结合农业绿色发展先行示范项目建设和农资监管服务信息化，逐步创建“肥药两制”改革农资店，到2020年底建成300家。

2.4 完善考核评价体系

2019年，农业绿色发展评价体系中列入农药实名制购买、化肥定额制施用2项指标，引领农业绿色发展先行创建县全力完成“肥药两制”改革任务。2020年，已将“肥药两制”改革示范农资店建设、省级农业经营主体化肥农药定额施用覆盖率纳入省“五水共治”考核体系，并积极争取纳入“乡村振兴”战略实绩考核，压实地方政府的任务和责任。同时，根据农业绿色发展试点先行区2020年实施计划，将同步更新农业绿色发展评价指标体系，把农药实名制购买、化肥定额制施用升级为化肥、农药“双实名、双定额”相关内容。

2.5 着力推广肥药减量技术

制定化肥减量增效工作实施方案和示范县田间试验方案，明确建设桐庐、苍南等14个示范县(市、区)，统筹规划试验类别，确保试验数量质量。积极推进农药减量示范区建设，开展农企合作，推进高效环保农药、新型高效植保机械的推广应用。建立万亩农企合作农药减量示范基地3个、千亩示范基地5个。持续集成推广免费测土配方、“一户一业一方”精准施肥、有机肥替代、统防统治、绿色防控等肥药减量集成技术和“稻鱼共生”等生态模式。2019年全省化肥和化学农药使用量(商品量)分别为72.5万吨和3.86万吨，较2016年分别减少了14.2%和22.0%。

3 存在问题

3.1 有机肥推广应用不够充分、均衡

目前，全省有机肥补贴主要落实在果菜茶种植上，有4个地市的补贴占到全省补贴的67%以上，2018—2020年间，全省(不包括宁波)年均仍有28%的县(市、区)没有提出省补指标需求。影响申报意愿的因素有很多，主要集中在担心资金使用绩效、有机肥质量监管等方面。

3.2 定额施用基础不够广泛、扎实

种植业总体来说是一个开放性系统，受区域的地理、环境、气候、生物等因素的影响较大，耕地地力、作物病虫害、生态环境等基础性、长期性指标的观测应用尚处于初级阶段。同时，不同的作物、不同的品种、不同的农作制度，对化肥、农药定额施用提出了不同的要求，导致农业主体对于化肥、农药定额施用的接受度还不高，限制定额施用大范围推开。

3.3 农业生产记录不够完整、精准

从前期试点情况看，生产过程记录已成为农产品质量安全追溯的主要难点和堵点。尽管部分地区探索出台了激励机制，引导规模主体规范开展生产记录，但由于缺少有效的监管手段，法律层面也没有关于开展电子记录的硬性规定，大部分农业主体仍然停留在传统的纸质记录方式上，给农业生产监管带来较大难度，农业生产记录的完整性、准确性难以保证，漏记、少记、错记情况时有发生。

3.4 市场倒逼机制不够完善、顺畅

相比于行政监管推动，“肥药两制”改革的市场倒逼机制仍不够完善，除了盒马生鲜等部分大型生鲜超市对农产品设置了准入门槛外，目前在消费终端用以衡量评价农产品品质的仅有农产品合格证，无法通过市场分层、价格调节等方式有效反映农业生产过程“肥药两制”实施情况，农业主体自觉、自发参与“肥药两制”改革的积极性没有完全调动起来。

3.5 农业主体认识不够深刻、到位

相比于德国、美国等发达国家的农场主动辄上千亩、上万亩的种植规模，浙江省农业生产主体结构有很大差异。目前，纳入农产品质量安全监管平台的种植业主体共有4万多家，以粮食生产为例，面积超过(50×667) m2即认定为规模以上主体，数量达到1.6万家，超过(500×667) m2的仅有0.3万家。大部分规模较小的生产主体受制于自身定位、业务知识及技能素养等因素，还没有深入理解并融入“肥药两制”改革。

4 对策建议

4.1 进一步完善定额标准体系

以化肥、农药定额施用标准制定为切入点，进一步完善农业绿色发展标准体系，抓紧构建涵盖农业投入品质量安全、农业绿色生产、农产品质量安全评价与检测、农业资源与产地环境保护利用等在内的一整套技术标准和操作规范，切实增强农业绿色发展标准体系的系统性、连贯性和完整性。到2022年，主要农产品标准化生产水平进一步提升。

4.2 加强构建数字化管理系统

以数字乡村建设为契机，加快推动省级系统跨平台、跨地区、跨层级数据对接、资源共享，通过整合提升农资监管服务、农产品质量安全追溯、智慧畜牧、数字耕肥等平台，构建“肥药两制”改革数字化管理系统，建议通过“以奖代补”形式激励“肥药两制”改革示范农资店建设，在农资店配置摄像头、扫码枪、读卡器等设备，农药、化肥等农资购买实名认证由传统的人记手录升级为“刷脸”“刷卡”等现代化方式，重点完善农业主体信息管理、农业生产在线记录、肥药施用强度测算等功能，实现农业绿色发展全产业、全链条、全方位智慧监管。积极推动“肥药两制”改革数字化管理系统接入国家平台、长三角一体化合作平台。

4.3 加大推广肥药减量增效技术

推广化肥减量增效技术，实施有机肥替代、测土配方施肥工程，集成示范水肥一体化、侧深施肥等精准施肥技术，提高化肥利用效率，减少不合理施用。推广农药减量增效技术，大力发展绿色防控、统防统治，普及应用植保无人机、自走式喷杆喷雾机等先进适用装备，因地制宜推广稻鱼共生、稻菜轮作等生态种养模式。发展农业生产社会化服务，创建培育服务专业、管理规范、运行高效的社会化服务组织，通过托管服务、统防统治等方式帮助小农户参与“肥药两制”改革。同时，通过大力推动绿色防控整建制、全程化、规模化和标准化实施，在以农业“两区”、种植业“五园”为主的区域扩大建设“可学、可看、可推广”的省级高标准绿色防控示范基地。

4.4 增加农业绿色发展激励政策供给

制定农业主体绿色发展正负清单，正确引导和规范农业主体生产经营行为。加强农业绿色发展评价结果应用，科学合理配置资金项目、金融信贷、用地用能、技术服务等生产要素，切实抓好激励保障和惩戒约束。开展“肥药两制”改革项目建设，加大农业绿色发展基础性、公共性、引领性设施工程投入力度。推广应用肥药减量增效技术和模式，探索建立有机肥最低施用激励制度，加大绿色防控产品及配套社会化服务、机械化作业的奖补力度。目前，全省水稻种植面积65.1万公顷，果菜茶面积合计116.3万公顷，随着消费市场对绿色优质农产品的需求不断增长，有机肥替代化肥仍有较大空间，为了更好地调动农户积极性，建议将有机肥补贴标准由现行的150～200元/t提高到300～400元/t。同时，加强农业政策性保险绿色导向，进一步扩大病死动物保险联动覆盖畜禽品种，推动产量损失补偿向市场价格补偿拓展。

4.5 健全农业绿色发展科技创新体系

以农业科技园区为平台，以“三农六方”项目为引领，深化政产学研融合，增强“肥药两制”改革配套技术支撑。加大多抗种苗、新型肥料、生物农药、替抗兽药、环保型饲料等绿色投入品研发力度，聚力攻关全生物降解地膜替代、重金属污染修复等技术难题，加速推动农业科技成果转化和产业化进程。优化基层农技人才配置结构，建立“肥药两制”改革专家团队，加强与产业技术团队、农技推广体系有机衔接，推广应用高效节约、生态循环的绿色生产技术。