宋代国防政策浅析

★ 张 操

两宋时期是中国古代经济空前繁荣的历史阶段。北宋是古代中国国民生产总值占据世界比重的最高峰，这一时期社会经济非常发达，处于中国封建王朝的顶峰。南宋与印度洋北岸的阿拉伯帝国构成了当时世界贸易圈的两大轴心。然而在军事上，宋朝教训惨痛，强大的经济实力不但没有助其走上军事强国的道路，反而被国防连累，负担日益繁重，最终走向衰败。

一、基本国策与国防政策

国防政策是国家进行国防建设、使用国防力量以及从事国防建设相关活动的准则，是一国国防建设和国家长治久安的重要保证。北宋前期，在经过几次对辽战争后，开始进入调整恢复期，一系列治国安邦的基本政策和国防政策一方面推动了经济快速发展，武装力量不断扩大，但另一方面却导致军事力量大而不强，国防成本之高，经济负担之重，导致国家逐渐走向衰败。

（一）“将无重权”。为加强皇权和军事阶层的稳定，宋太祖“杯酒释兵权”，解除一批手握重兵的将领对军队的控制，并设立中央禁军，将各地精兵收归京城禁军管辖，同时规定，禁军不再设置最高统帅，而且把禁军两司（殿前司和侍卫马步军司）分为“三衙”，即殿前司与侍卫马军司、侍卫步军司，鼎足而立。三衙的将领虽统率军队，但军队的调遣和移防等事则须听命于枢密院。枢密院长官分割了宰相的掌兵之权，彼此制衡。南宋继承北宋元丰改制后的政治体制，设枢密院、三省为中央最高权力机构。绍兴和议后，解除诸大将兵权，以都制司管军，总领所饷军，安抚使负责一路治安，战时则临时命帅统军，其统军结构的内在精神则是“兵权散主”。可见，南宋中央军事主体力量的重建，主要是将军队的领导权、指挥权收归中央，由中央指挥全部军队，核心就是“将无重权”。从这一点来说，南宋诸都统制司可以看作北宋时期三衙的外延，只不过兵权更加分散。一方面，该政策让宋王朝在限制地方事权的同时，在战争进行的特殊状态下，又对此种限制作出变通，显示了其政策上的灵活性。但另一方面，调兵权与统兵权相分离，统兵将领不具备战场指挥队伍的权力，一旦战事来临，一切决定要听命于中央，这样不仅易造成“将兵不相习”的局面，而且瞬息万变的战事也使得中央无法进行有效的指挥，这也是宋朝军事力量不稳定的重要因素。

（二）“更戍法”。宋朝为防止军队私有化，禁军实行“更戍法”，即禁军的驻屯地点每隔几年更换一次，而将领不随之更动，使得“兵无常帅，帅无常师”，将兵不相习。这就使得一方面一旦发生紧急情况，将领与兵卒互不适应，缺少默契配合，将领很难把控指挥军队；另一方面，频繁的调防政策造成军饷不断增加，大量冗兵出现，巨大的物力财力消耗与日俱增，国家经济负担日益繁重。

二、兵制兵种与国防支出

兵役制度方面，两宋时期主要实行募兵制，由国家供养规模巨大的职业军队，军队在整体组织结构上推行禁军、厢军互补制度。这一制度在北宋中后期逐渐蜕变而渐失活力、日益僵化，致使募兵制变为募兵终身制，厢军职能也随之变化，从而导致军队规模与军费开支不断膨胀，军费分配结构失调，最终成为影响其军事实力的重要因素之一。

从军队规模上看，在募兵制与国家财政的双重作用下，宋朝常备军规模基数较大，虽然不同时期员额有所变化，但总体上保持着扩张趋势。开国之初，宋朝军队为40 万人左右，此后数十年持续增长，至仁宗时期，“禁军约七十万，厢军约五十万，积兵之多，仰天子之食，五代而上，上至秦汉无有也，祖宗以来无有也”①［北宋］蔡襄：《蔡忠惠公集》卷18《国论要目·强兵》。，为规模最庞大时期，此后虽有缩小，但大致也保持在70 万至80 万左右。而到南宋灭亡前五年，“算兵帐见兵可七十余万人，老弱柔脆，十分汰二，为选兵五十余万人”②《宋史·汪立信传》。，可见当时可用之兵仍有50 余万之多。这充分说明两宋时期三百余年，国家始终供养着规模庞大的常备军。一方面，常备军中存在大量老弱病残，不仅缺乏应有的战斗力，而且也给国家财政造成繁重负担；另一方面，大量常备军的存在减少了从事农业生产的劳动力，对社会生产力的发展也有一定程度的阻碍作用。

从军队结构上看，宋朝实行自愿性的募兵制，北宋时期军队分为禁军、厢军、乡兵、藩兵四种。禁军是正规军，也是宋朝军队的主力；厢军是各州的镇兵，由地方长官控制，为禁军副署，非战斗兵种，很少进行军事训练，主要从事工程与杂役。禁军与厢军的养兵费用由国家负担，两者构成常备军。乡兵则是按户籍抽调的壮丁；藩兵是防守在边境的非汉民族军队。北宋前六朝，禁军、厢军大体保持着6∶4的比例，可见厢军绝对数量不小，真宗天禧年间厢军数量甚至超过禁军，神宗时期甚至高达50 万。南宋前期在承袭北宋中期以来军制革新变化的基础上，对军队进行调整、组建，以屯驻大军代替三衙禁军，成为南宋的正规军，禁军则降至与厢兵同等地位。南宋时期兵种有屯驻大军、禁兵、厢军、土兵和弓手，还有水军。在经过苗刘兵变、淮西兵变、第一次“绍兴和议”与收兵权，南宋中央在招收溃兵、盗贼及勤王之兵等基础上，开始军事重建之路，实行募兵制，最终形成几支较强大的军事力量，有了岳家军、韩家军的出现。

从兵制特点和兵种职能上看，宋朝的军队编制体制中，禁军、厢军分属不同序列，虽然征募上相对独立，但服役上形成了一种互补制度，即厢军中的精壮士兵可升为禁军，称为“升隶”，而“禁军有退惰者”则降为厢军，谓之“落厢”。③参见朱舸：《兵制对北宋国防开支及军事实力的影响》，《西北师大学报（社会科学版）》2013年第5 期。这样的模式一方面有利于保持并提高军队的战斗力，另一方面有利于妥善安置军中剩余人员，因此具有一定积极意义。然而，该制度后逐渐异化。一方面为巩固中央集权，防止地方部队在补充兵员时仍招募到精兵，规定凡身强力壮者皆招募为禁军，同时将“不计尺度而稍怯弱者”“悉皆收配（厢军）”，使得厢军逐渐转变为吸收消化不合格禁军的重要载体，募兵制的范围被大大扩展；另一方面，禁军经一定服役年限后再行退伍遣散就更加难以实现，只能被安置到厢军，厢军遂逐渐成为禁军的养老之地，失去了过去“落厢”的真正意义。同时，厢军除少部分承担后勤保障与军工生产任务外，大部分都用于负担杂役，因此也被称为“役兵”。北宋中期，尤其是仁宗治国的几十年间，因官僚机构与官吏规模逐渐膨胀，厢军甚至一度成为官僚体系用来谋利的工具。因此，宋朝军队战斗兵种与非战斗兵种按照一定比例同时扩张，成为了日益固定僵化的模式。北宋普通士兵一般至60岁后才可复员，募兵制实际上已经蜕变为募兵终身制，这是其一。其二，在互补的兵制与厢军职能异化的共同作用下，该制度如何得以维持成为军费开支的主要考量因素，国防开支不但比例固化僵硬，而且数额日益上涨，因此也就直接影响了养兵费用开支的规模与结构。厢军不但要在数量上与禁军保持一定比例以便有足够“落厢”位置，而且要在待遇上与禁军保持同步增长，这样国防开支主要是满足互补制度本身的需要，而非国防建设的实际需求。

历史证明，“慷慨”的国家财政投入并没有提高宋军的战斗力，并没有锻造出强大的国防军事实力。不仅对宋朝军队的国防能力、特别是实战能力产生了消极影响，最终导致宋朝国防处于“进不可攻，退不可守”局面，而且给国家经济带来了繁重的负担，弱转贫，贫促弱，国防与经济双双陷入弱贫相更的状态。

三、军人俸禄与军费开支

宋朝军费开支规模之巨为历代仅有。由于始终实行募兵制政策，宋朝招募的兵员都有着非常丰厚的俸禄，国家为此支付的费用相当惊人。仁宗时宰相富弼谈及军费开支时说：“自来天下财货所入，十中八九赡军。”①［南宋］李焘：《续资治通鉴长编》卷196，嘉祐七年二月。神宗时，大臣陈襄奏称：“臣观治平二年天下所入财用大数，都约缗钱六千余万，养兵之费约五千万，乃是六分之财，兵占其五。”②［明］黄淮、杨士奇编：《历代名臣奏议》卷220，上海：上海古籍出版社，1989年，第2897 页。在庞大的军费开支中，有很大比例是用于军人俸禄的，军队规模之大加上军人俸禄之高，给国家财政带来了巨大负担，甚至出现财政入不敷出的状况。英宗治平二年（1065），国家财政收入约为一亿一千六百一十三万八千四百零五缗，财政支出约为一亿二千零三十四万三千一百七十缗（钱千文为缗），赤字达四百二十万缗。

从兵种上看，禁军中，中等禁兵月俸为五百至七百文，厢兵月俸“五百至三百凡三等”，中等厢兵的月俸约在三百至四百文之间，到英宗时，“禁军一兵之费……，一岁约费五十千，厢军一兵之费，岁约三十千”③［北宋］蔡襄：《蔡忠惠公集》卷18《论兵十事疏》。。可见，禁军与厢军的军费支出大致为5∶3 左右。而真宗、仁宗两朝，官僚机构及其利益迅速膨胀，对厢军这样的“役兵”需求更是十分迫切。因此，这一时期，厢军规模迅猛扩张，一方面可以满足禁军的“落厢”需求，另一方面可以满足官僚阶层的消费需求，随之而带来的巨额成本只能由国家来承担。在单兵军费支出只涨不降，国防开支比例固化僵硬的情况下，这对国家财政来讲无疑是“雪上加霜”。

四、财税政策与军费筹措

从开国之初的40 万，到仁宗庆历年间的120 多万，宋军规模百年间几乎增加了5 倍，仅养兵费就占国家财政总收入的大部分。④龚泽琪、董连泽主编：《中国军事经济全史》上册，北京：海潮出版社，1999年，第319 页。皇祐年间任过三司使的蔡襄，曾对当时1181532 人的军队开支，同国家总收入、总支出进行过统计（见表1）。从中可以看出军费支出在总支出所占的比重之高，而绢帛一项甚至出现了超支。

表1：北宋皇祐年间养兵费支出⑤龚泽琪、董连泽主编：《中国军事经济全史》上册，第320 页。

南宋时，虽然兵员数量大大减少，但养兵费在总支出中的比重并没有减下来，以致孝宗在传位给光宗时，不忘叮咛：“当今天下财赋以十分为率，八分以上用兵，不可不知。”①佚名：《皇宋中兴两朝圣政》卷64，委宛别藏丛书（影印本），台北：台湾商务印书馆，1988年，第2031 页。除巨大的养兵费外，装备生产和维修费、军事工程建设费、军马费等都是当时财政支出的大项。可惜，庞大的军队规模和军费开支并未使宋军强大，与敌作战仍多遭败绩。如，宋太宗自太平兴国四年（979）贸然北伐，至雍熙三年（986），八年之内就先后在高粱河、莫州、岐沟关、朔州、君子馆打了五大败仗，丧师不下30 万。

巨额的军费开支，使宋朝面临严重的财政危机。自仁宗庆历后，每年入不敷出，差额在300 万缗以上，作为“军国所资”的两税收入，远不能应付这样庞大的开支。为此，宋朝的统治者不得不采取各种措施来筹措军费，方法主要有：一是扩大“两税”征收，包括“折变”和“支移”。所谓“折变”，即本应纳米，却限令折纳绢，绢再折成麦，麦再折成钱，辗转折变之后，实收甚至达到应纳税额的77 倍之多。所谓“支移”即纳税地点改变，本应就地纳税的，以供军用等名义，令人民改输指定的其他州县缴纳，把远途运送费用也加在人民头上。二是滥立新科敛。宋朝不仅继承了五代时期增设的各种苛捐杂税，而且发展创立了一些新的税目，如“和籴”“和买”等。三是加增工商税。宋时商品经济有了较大发展，工商税越来越成为国家财政收入的重要来源。这其中，对盐、茶、酒实行专卖，矾香、坑冶等也是收税大项，到真宗时，财政支出已主要靠“经度茶、盐、酒税以充岁用”。四是无名课派，统治者常以军事所需之名乱征乱要。五是纸币供军。北宋发明了世界上最早的纸币“交子”，南宋使用纸币“会子”，二者直接服务于军队，这利于当时的商业发展，也不失为宋朝军费筹措的一个创举，但因军费过大而超额发行，遂致贬值，甚至遭禁，引起社会动荡不安。六是允许军队进行赢利性经营。宋朝允许军队从事一些赢利性的生产经营活动，如开办酒坊酒店、药局和出租房产等，南宋尤甚。大批军人从事经商赚钱，虽然筹措了部分军费，但严重腐蚀了军队的机体，造成军队战斗力极大削弱。

古之军费多为实物，自然宋朝筹措军费的首议之策当是如何广开军粮之源，使农业有较大的发展。针对宋初人口逃亡，田地荒芜的情况，宋朝发展军粮生产的首策是设法招致流民归业。在人口增加的基础上，朝廷大力鼓励垦荒，劝课农桑，这些都使宋朝的农业有了极大的发展，为军粮筹措打下了坚实的基础。宋朝筹措军粮的一个辅助措施是屯田。太宗时，“以（何）承矩为制置（河北）沿边屯田史，（黄）懋为大理寺丞充判官，发诸镇兵一万八千人结其役。”至天禧末，诸州屯田数已达4200 公顷，收入颇为可观。南宋时，为兴屯田，朝廷还对营置有功者多给奖赏。不过，宋代屯田时兴时废，所以其对军粮筹措仅起辅助作用。

宋朝国家财政收入的大幅增加，有力地支持了同期军费规模的不断扩大。但庞大的军费开支使得国家财政逐渐陷入了窘境。军费犹如一个巨大的无底洞，让富裕繁荣的宋朝在财政上长期拮据。令人惋惜的是，如此庞大的军费开支，并没有发挥其应有作用，军队战斗力始终十分孱弱，本应保家卫国的军队反而成为了国家的累赘，给繁荣发达的宋朝扣上了“积贫”的帽子。

综观两宋319年的历史，一方面，繁荣的经济和长时期的和平环境为国防支出、军费筹措、军事技术发展和人民安居乐业提供了重要保障；另一方面，军事制度及政策的局限性，使经济实力未能转换成强大的军事实力。长期的和平环境，也使得宋朝人民长期处于一种比较富足、安逸的状态，军队的战斗力逐渐退化。事实一再证明，强大的经济实力并不能自然转换为强大的军事实力，在经济发展的基础上必须同时注重国防实力的发展。