探究教育公平视角下学前教育财政投入问题

姜映宇 山西省大同市妇女儿童教育中心

一、教育公平的理论基础

(一)教育公平的概念

教育公平的意识博大精深，追求完美教育公平是人类社会历史悠久的核心理念。从古代历史看，古希腊文化的大教育家柏拉图最开始提出教育公平的观念，黑格尔则最先提出根据法律法规确保随意公民的文化教育支配权。在二千年前我国古代的大教育学家孔子也提出“教学相长”的质朴文化教育民主思想。近现代西方国家资产阶级革命专注于寻找教育公平，18世纪初，教育公平的观念已在一些西方国家转换为法律对策，在法律法规上明确了每个人都有受教学的公平机遇。而在我国隋朝建立的科举制度一样体现了一种教育公平的核心理念。到了近代，随着西方国家社会发展，又在不同的阶段大概形成了三种不一样的教育公平观，它们便是保守主义的教育公平观、自由思想的教育公平观和激进主义的教育公平观。1949年，新中国成立以后，《共同纲领》便明确了“中华民族的、科学的、大家的”新民主主义的教育政策，体现了新中国成立后高度重视社会公平、教育公平的基本使用价值。关于教育公平定义，学界也没有十分统一的认识，瑞典胡森表示，可划分成三大类，其一，起点均等论。意思是每个人不论出身如何、居住环境如何、性别如何、种族如何等，都拥有学习的机会，都不应受到鄙视。其二，过程均等论。也就是说要在平等的基础上来对待各种人群，不论其人种与出身是否差异。其三，结果均等论。意为教育结果和质量的平等。教育公平是一个动态化平衡的过程，当经济基础偏弱时，教育公平要以机会得到的均等当作标准，而当经济基础成熟后，教育公平则要追求待遇的公正和质量的更高更优化[1]。

根据胡森的理论，教育公平在我国逐渐发展，包含三个层次，一是确保每个人都拥有均等的受教育的权利和义务；二是给予相对性公平的受教育的机会和标准；三是教育取得成功机会和教育实际效果的相对性平等，即每一个学员接纳同样水准的教育后能超过一个最主要的规范，包含学员平时成绩上的实际性公平及教育品质公平、总体目标方面上的公平。在其中，“确保每个人都是受教育的机会”是前提和基本，“给予相对性公平的受教育机会和标准"是进一步的规定，也是“教育取得成功机会”和“教育实际效果相对性平等”的前提。而通常，这三个层级被归纳为：起始点公平、全过程公平和结果公平。教育公平的三个层次其实和胡森的教育三类有着很大的相似性。

(二)教育公平的特征

首先，公正性。教育公平某种程度上是社会公平的一种拓展，也表现出大众对于社会资源合理分配的要求。教育公平是公民公平享有教育资源的权利，也是公民随意公平权利享有的展示。其次，相对性。这是由于，在这个全世界未找到不受到限制、彻底的意义上的肯定公平，它必定依靠一定的社会发展标准的存有，受社会生产力的发展趋势和大家对教育公平意识的认知水平的不良影响而发生转变。远古时代的教育公平是一种涉及到全体人员的理想化的公平；在奴隶社会和中国封建社会，教育则是一种权利被限于一小部分人正中间，众多劳动者的儿女非常少有享受正规教育的权利和机遇；工业社会至今，教育才慢慢迈向大家，大家对教育公平的认知才渐渐地经历了从起始点的公平、全过程的公平到报告的公平。即使到了当今社会，因为经济水平、地域不同等因素的影响，教育公平的评判标准存在差异化，因此它是一种相对化的公平。这一特征实际上是动态化的，揭示了不同状态和维度下教育公平的标准差异和发展。第三，和谐性。教育公平倡导有教无类，意为不论地位、身份、种族、年龄、地域等差异，每个人都享有相同的受教育机会与权利，这是其和谐性的彰显。

(三)教育公平的重要作用

首先，有利于建设和谐社会。和谐社会倡导的理念和教育公平的理念是统一的，教育公平也有助于人文环境的优化和升级，从而促进社会关系的和谐民主。教育公平可大大提高社会个体受教育比重，提高个体素质能力，从而在社会关系中更为友爱和谐。教育公平还能促进社会的稳定，平等性打破了传统不均衡的局面，促使平民阶层也能享有和优势群体同等的权利与资源，从而推进了和谐社会的发展步伐[2]。

其次，有利于人力资源强国的建设。人力资源是社会发展的第一资源，教育则是开发和完善这类资源的最关键方式。知识经济时代，人力资源更为宝贵，教育公平强调起点、过程的平等，这无形中为人力资源的开发和挖掘提供了契机，从而培养一大批优秀人才，为人力资源强国建设奠定根基。没有教育公平就会让教育资源自动倾斜，长此以往，势必会造成两极分化，而且大部分的教育资源只会集中到一小部分人的身上，这就导致了很大部分的人群不能享受到良好的教育，对于自身而言，不会突破原有的限制，不能改变自己，对于国家来说，需要越来越多的人才，而大部分人因为接受不到良好的教育，不能高效地将人力资源转化为智力资源和人才资源，这本身对于国家的发展进步和个人的成长需要都是不符合的，因此，一定要不断推动教育的公平化，让更多的人，让不一样阶层的社会群体接纳一样的文化教育，较大水平发挥出人力的优势，将人口总数转换为人口优势。

二、学前教育财政投入现状

(一)财政投入的规模

最近几年我国一直紧抓学前教育，这方面投入也不断增长，可以说学前教育获得了较大的发展。截止到去年，我国学前教育机构幼儿园数量突破28万所，当中民办幼儿园大约有18万所，公办幼儿园10万所。但即使如此，也无法满足适龄儿童的需求。尤其是和其他发达国家相比，差距还非常大。从下表数据中，我们可以得出结论，学前教育需求量非常大，但经费投入却明显滞后，政府财政性投入量偏少，学前教育投入规模并不大[3]。

表1 2016—2019年学前教育经费情况

(二)财政投入的结构

教育公平的过程公平是指公共资源的配置是否合理公正。而教育经费便是可进行评定的一大指标。2019年，学前教育财政性投入在学前教育经费总投入中的占比约为47.3%，相较于2016年有明显提升。而这四年间，学前教育国家财政性收入在全国财政性教育经费收入中的占比也明显提高许多。同时，为了保障学前教育可公平均衡发展，政府对经费投入实行了合理化分配，以促使学前教育财政投入在公办、民办以及省级、省域内呈均衡分布态势。但即便如此，农村地区学前教育资源配置依旧和城乡存在颇大差距。这也是我们必须正视和解决的一大问题[4]。

三、学前教育财政投入存在问题的原因

(一)缺乏有效的制度保障

投资环境是否良好和制度保障力度是密切相关的，学前教育经费投入是学前教育事业发展的一大基础，倘若经费不到位或者不足，必然会影响学前教育的发展。现如今政府对学前教育投资问题重视力度不足，也没有相关法律来确保这方面投资问题，如何投、投多少等都没有具体的规范要求。另外，学龄前教育投资在教育投资中一直占比不高，和发达国家相比更是差距颇大。许多政府部门对学前教育的投资多是聚集在城市幼儿园、示范性幼儿园中，一些偏僻的乡镇幼儿园非常少能得到资源，而民办幼儿园也存在乱收费问题，加重了诸多家庭的经济压力。这其实就是因为制度的不健全，导致了教育资源的不均等，因此加快制度建设尤为重要。为了更好地进行制度建设，一定要从思想上下功夫，也就是说财政资源的管理者一定要从思想上重视制度建设这一件事。通常说，思想是行动的先导，没有足够的思想重视，是很难将各项政策措施落实到位的，因此要加强管理人员对于制度建设的思想重视，只有这样才能有效推动制度建设的完成，如果在思想上没有得到重视，那很难在实际中付诸实践。另外，制度建设本身意义重大，如果没有明确的制度建设，那么在实际的工作中，很多员工是没有参照的标准，没有明确的规章制度告诉他们什么能干，什么不能干，干什么可以得当奖励，干什么会得到惩罚，也就势必会出现上文中提到的教育投资不均衡的状况，因为没有明确的规章制度来规定教育资金的投资方向和比例。因此，要让后续的工作得到明确的贯彻落实，制定明确的规章制度势在必行，也一定要建立健全的制度建设。不仅如此，有了制度还是不够的，因为制度为教育资金提供了参考的投资标准，有了标准还要贯彻执行，所以才会有一句话叫做“执行是制度的生命”，因此要在教育资金的投资中营造遵守制度的良好氛围，对于那些严格遵守规章制度的人，办好事的人要进行奖励，对于那些不严格遵守制度的人，要用规章制度进行处罚，并可以适当采取公示的形式，这样可以将不遵守规章制度的后果得到最大的警示。规章制度要建设，建设完规章制度要保证实施，得到贯彻，只有这样，才能对制度建设有推动作用，也才能让教育资金得到最有效的利用，充分发挥教育资金的价值和意义。

(二)投入主体过分集中

区域的不同使得学前教育的投入也有所不同。这主要是因为不同区域经济发展水平存在差异化。在我国学前教育经费投入是以县市级为主导，经费投资主体的下沉也是导致学前教育投入不平衡的一大主因。学前教育投入几乎极少是中央政府、地方政府拨款，大多数是区政府拨款适用，经济发展水平高的地域，其支出也较多，相反则非常少。许多家境不富足的父母只有把小孩送到办学条件稍逊的幼稚园，从而更加重了这种资源的不均衡、不公平性。

(三)部分政府履责不充分

学前教育中，存有一部分政府职能履行不到位的问题。主要有以下几类，其一，对于学前教育的定位不准。有的地方会将其当作义务教育，独立在基础教育之外，所以不愿过多投入，有的则认为是依靠市场力量加以调节的，政府并无调控职责。其二，部分政府未及时履行职责，对学前教育财政投入偏低，使得城乡差距拉大[5]。其三，一些政府对学前教育机构监管不当，以至于很多社区幼儿园收取高额费用，给家长们造成经济负担。政府作为市场中重要的主体之一，本身具有非常大的能力，对于资源配置也可以起到影响的作用。因而要强化政府在教育资源配置中的作用，要敢于使用自身的能量进行干预，从而使教育资金得到优化配置。

(四)监督评价机制的缺失

学前教育财政投入力度不够，乱收费问题频发，课程设置不够合理化，这些问题之所以频发，一大原因是不具备完善的监督评测体系。监督主体没有履行职责，发挥出监管作用，这方面政府、家长、大众都有责任，但很多政府只是执行了财政投入一项活动，至于这笔钱花在哪儿、效果如何并未过多监管。家长也是，因为认知有误，对学前教育并不重视，而大众更是只在意收费情况。对学前教育的评价大量的是针对于教育工作，而非投资方面。

四、学前教育财政投入政策的优化

(一)营造良好的制度环境

首先，根据法律来确立政府针对学前教育的职责，对那些不作为、不监管的政府要进行严格惩处。其次，完善《学前教育法》等要求，订立科学统一的幼儿园收费规范，杜绝和遏制乱收费状况，幼儿园需定期公示财政状况，并接受大众、家长、政府的监督。第三，创建奖惩机制，来鼓励和号召企业、个人等为学前教育捐资。各地政府要成立相应的机构来加强对幼儿园的管理和监督，为学前教育打造良好的制度环境。

(二)优化学前教育投资结构

我国学前教育机构目前并没有健全的投资制度可参考。而这一问题的改善需要政府、学校、大众各方共同发力。学校可以和当地企业建立合作关系，吸引企业资金到学前教育事业中。如企业冠名成立助学金，帮扶家境不好的学生。政府也可和企业达成合作，创立专项基金会，为学前教育筹措更多经费[6]。

(三)强化政府主导地位

学前教育的发展必须要以政府为主导，因此政府必须不断优化自身，扛起组织者、监督者的身份和责任，推动学前教育的高速化、稳定化发展。如今社会进步飞快，大众对于教育的要求也越来越高，政府要意识到这点，在学前教育中充分发挥主导作用，提高财政投入比重，降低不富裕家庭的教育负担，全面履行好职责，办好教育，对公办、民办幼儿园一视同仁，加强管理。

(四)建立长效监督机制

首先，政府要建立学前教育管理机构，建设并完善相关管理制度，定期查看制度践行情况。其次，创建学前教育便民监督服务站，开设监督热线、电子邮箱等，加强学前教育的监督管理方法，提升大众监督热情。第三，加大对违规学前教育机构的惩处力度，对乱收费、高收费、不规范建园等现象进行严厉打击[7]。

五、结语

近年来，国家愈发重视和加强对教育的投入力度，但学前教育方面却效果不大。尤其财政投入存在诸多问题，比较严重的影响了学前教育的进一步发展。针对这些问题，政府要充分发挥职能作用，创建有效的投资制度，建立科学化投资体系，通过各项举措来推进基础教育的完善，从而培养更多优秀的人才。■