东部发达地区农业空间高质量优化的思考

岳文泽，张晓雯，甄延临，吴 桐，王田雨

东部发达地区农业空间高质量优化的思考

岳文泽1，张晓雯1，甄延临2，吴 桐1，王田雨1

（1. 浙江大学公共管理学院，杭州 310058；2. 浙江清华长三角研究院空间规划院，嘉兴 314050）

当下实施的以耕地数量管控为主的农业空间管理模式，与不同地区差异化的现实诉求存在脱节，亟待建设面向高质量发展的农业空间优化政策体系。该研究针对东部沿海经济发达地区的农业发展，界定了农业空间的概念，并总结了社会基础性、需求人本性和功能多样性三方面内涵。指出农业空间优化中存在对农业空间统筹不足、对需求转变认识不深、对市场机制重视不够三方面问题。展望未来，农业空间优化应以安全为底线、以效益为中心、以品质为突破。基于此，提出了东部发达地区农业空间优化的策略：供给侧统筹农业空间资源，需求侧锁定农业需求转变，并通过市场机制关联供需两端，划分保障型、提升型、融合型三种农业空间类型，实行精细化管理，并制定相应的优化路径。

农业；优化；市场；空间；东部发达地区；高质量发展

0 引 言

2020年9月以来，国务院办公厅陆续发布了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件，要求严格落实耕地利用，稳定粮食供给。然而，东部沿海发达地区在“非农化”、“非粮化”整治中遇到了较大的挑战，比如，经济作物和粮食作物的收益差距巨大，农民不愿改变作物类型；大面积种植单一粮食，降低了农作物多样性与地方农业文化价值；“一刀切”整治导致长期转租合同的政府违约，引发基层社会稳定风险等。长期以来，为保障粮食安全，中国建立了以永久基本农田和耕地为保护核心的农业空间管控体系[1]。这是以耕地数量管控为主的管理模式，具有典型的农业空间单功能导向特征[2]。无可否认，粮食安全视角的耕地保护在全国层面具有基础性、政治性和较强的操作性，但在东部发达地区则遭遇了很大的执行阻力，导致数量保护与生产能力双重低效的困境[3]。可见，全国性的农业空间管理模式与东部发达地区的现实诉求难以有效衔接。

中国幅员辽阔，区域间的自然地理条件和社会经济发展水平差异巨大，作为高度城市化地区，中国东部发达沿海地区的区域功能定位要满足高质量发展、高水平保护、高标准治理等多样化目标需求，对空间治理的精细化要求不断提升。农业空间作为高度城市化地区的有机组成部分，其实现高质量发展，是发达地区整体高质量不可或缺的根基[4]。随着居民生活水平的提高，发达地区对农业空间的需求也远不止于满足温饱的粮食农业，效益农业、生态农业等多种新型业态方兴未艾[5]。如何突破当下发达地区农业空间功能单一、效益低下、制度僵化的瓶颈？如何使农业空间更好地服务于发达地区高质量的总体目标？基于东部发达地区的特殊性，研究农业空间优化具有理论必要性与现实紧迫性。

显然，构建针对东部发达地区的农业空间优化体系与策略，需要立足于中国新时代高质量发展的战略背景，系统谋划。为此，本文尝试厘清农业空间的概念和内涵，总结农业空间优化中存在的问题，在分析东部发达地区农业空间高质量优化要求的基础之上，提出农业空间全局统筹、系统优化的理论逻辑及对策思路，以期为农业可持续发展与国土空间规划提供参考。

1 农业空间的概念与内涵

1.1 农业空间的概念界定

目前，农业空间的概念存在不同的表述，但其实质含义基本一致，即以农业生产为主要功能、农村居民生活为次要功能的国土空间，包括永久基本农田、一般耕地、园地、经济林地、经济草地、养殖场等农业生产空间，以及村庄等农村生活空间[6-7]。其中，农业生产空间在规模上占据绝对优势，是农业空间布局优化考虑的重点对象。

值得注意的是，农用地与农业空间是容易混淆的两个概念。作为一种土地利用类型，农用地更多的是一个物理实体概念，其属性包括区位、规模、质量等[8]。而农业空间是由若干相互联系、相互作用的要素构成的具有一定结构和功能的有机整体和人地关系地域系统[9]。农业空间不仅具有与农用地相似的实体特征，而且具有抽象的、动态的、可管理的性质，需要从要素流动、结构调节、功能发挥三个层次系统把握。

1.2 农业空间的内涵

厘清农业空间内涵是空间优化的逻辑基础。随着既有研究对农业空间探讨的深入，其内涵也逐渐形成了一些基本的共识，具体可概括为以下三个方面（图1）。

1.2.1 社会基础性

民以食为天，农业关乎人民温饱和国家稳定，农业空间作为农业生产的重要空间载体，在国土空间开发利用中占据基础性地位[10]。自古以来，中国便是以农业立国，传统农耕文化延续数千年，成为中华民族的文化基因。而在中国现代化发展的路上，城镇空间无序扩张、侵占农业空间的现象愈演愈烈，从20世纪80年代起，中国逐步开始建立以耕地保护为核心的农业空间保护与管控体系，稳固了粮食自给自足的社会基础[11]。

1.2.2 需求人本性

对农业空间的开发、利用、保护等一切管理活动均来源于人类本身的需求[12]。根据马斯洛需求层次理论，生理需求是人类最基础的需求，满足生命存续所需的必要条件是首要任务，要求农业空间提供粮食、水果、蔬菜、肉蛋奶等食物是对其开发利用的原动力。其次，安全需求，作为人工生态系统，农业空间为维持稳定的人类宜居环境做出了贡献，这是农业空间管制和保护的重要依据。最后，精神与文化需求，城市居民对自然田园生活有着强烈的向往，渴望体验自然，农业空间也是满足人们精神性需求的重要场所。

1.2.3 功能多样性

从20世纪90年代起，“农业多功能性”逐渐为全世界所认同并得以广泛应用[13]。相应地，农业空间继承了功能多样性这一属性，其功能包括生产功能、生态功能、景观文化功能等[14]。生产功能是指高效生产粮食、提供优质农产品、参与生产要素供给等；生态功能是指调节大气组分与气候、调节水文、保持生物多样性、保持水土等；景观文化功能是指具有审美观赏价值，提供自然教育、休闲娱乐、康养身心等服务[15]。

农业空间多功能性的体现与社会经济发展阶段相耦合，随着社会生产力水平提高而愈加得到重视[16]。在农业文明早期，物质生活资料匮乏，农业空间的单一生产功能受到高度重视。在工业化和后工业化时期，农业生产效率大幅提高，人类对人地关系的认识进一步深化，农业空间不仅承担农产品供给任务，还被赋予调节环境、提高生活质量、传承农耕文化等生态与社会责任，其生产—生态—景观文化多功能特性得到充分发挥。

2 农业空间优化的问题

目前，有关空间布局及优化的研究主要集中在绿色空间[17-18]、养老设施[19]、医疗设施[20]等城市公共设施方面，针对农业空间的研究相对较少。在农业空间优化的相关研究中，关注对象主要包括永久基本农田[21-22]、耕地[23]、休闲农业空间[24-25]、现代农业示范区[26]等；空间布局优化方法涉及资源环境承载力评价[27-28]、农业生产适宜性评价[29-30]等。这些研究为农业空间优化提供了值得借鉴的经验与方法，然而面对新时代农业空间发展需求，仍然存在以下三个方面的问题与缺陷。

2.1 对农业空间统筹不足

人多地少、粮食压力大是中国长期的基本国情，由此中国施行了耕地特殊保护的政策。在此背景下，现有研究对象主要是永久基本农田、耕地等农业空间局部区域，忽略了园地、经济林地、经济草地、养殖坑塘等其他类型农业空间。实际上，在世界范围内，“农地保护”是比“耕地保护”更为普遍的空间管控方式[31]，因为耕地以外的农业空间发挥着同等重要的生产、生态和景观文化功能。如果把农业空间内的耕地与非耕地割裂开来、独立考虑，农业空间的实体连贯性和功能价值都将被损害。

此外，农业空间之所以区别于农用地，在于其抽象性、动态性的要素流动、结构调整和功能发挥。然而，既有研究大多仅着眼于农业空间的地理实体，致力于推动其分布连片集中[28]、土地质量优质宜农[23]，但忽略了对农业空间内资本、劳动力、技术、制度等要素的流动，农业生产结构、经营结构和产业结构的调整，以及生产、生态和景观文化功能的发挥。忽视农业空间要素—结构—功能系统的方法，并未把农业空间纳入社会经济有机整体布局之内，难以为后续农业空间管理提供多样且有效的抓手。

2.2 对需求转变认识不深

以人民为中心是高质量发展时代的核心价值，围绕人民日益增长的美好生活需求，落实农业空间布局优化，才能实现农业供给与需求的有效衔接。然而，既有研究通常“见物不见人”，聚焦于农业空间本身，以资源配置最优[27]、空间分布均衡[26]、生产适宜性高[23]等为研究目标，却忽视了空间利用变化的背后是居民需求的转变。实际上，随着城乡居民生活水平的提高，健康化、绿色化、体验化等成为了不得不重视的农业消费新趋势[32-34]。倘若缺乏对农业需求侧深入的剖析，则无法精准调节农业生产结构，容易落入低效供给、无效供给的陷阱之中。

2.3 对市场机制重视不够

使市场在资源配置中起决定性作用，这个理论观点自党的十八届三中全会提出以来，在经济社会各领域逐渐发挥出力量。然而，目前在农业空间布局优化方面，市场机制的作用仍然不够突出。既有研究大多依赖空间规划[26]、空间管制[23]等行政手段优化农业空间布局，缺乏对市场格局的分析，容易导致违背市场经济规律而降低生产效率的后果。尤其是在经济活跃的东部发达地区，如果坚持采用一刀切的政府行为，而忽视市场配置资源的作用，将损害整体社会福祉。

3 农业空间高质量优化要求

3.1 以安全为底线

安全是农业空间优化的第一要务。为平衡粮食安全和农业经济发展目标，在东部发达地区需着重发挥“藏粮于地”的作用[35]。这强调的是农业空间的粮食生产能力，而非粮食供给数量。只要农业空间保持土地平整、水利设施较好、耕作层不被破坏、土壤不受污染等，就能在短时间内调整种植结构，确保粮食生产与供应。实际上，“食物安全”是更为国际通行的概念，指的是一定时期内确保人们可以购买到所需的食物，实现食物的有效充分供给，其内容远不止粮食[36]。随着经济水平的提高，中国居民的食物消费结构已经从过去口粮占主体地位转变为口粮占次要地位，人们更加强调营养的均衡性。因此，保障“粮食安全”与“食物安全”，需要实施农业空间全域保护而非仅仅是耕地保护，保障农业空间的数量规模与土地质量稳定。此外，农业空间作为人工生态系统，同样提供生态系统服务，为东部发达地区的生态安全做出贡献。

3.2 以效益为中心

高效益是农业在经济发达地区的立身之本。东部发达地区的农业空间靠近市场，具有交通运输成本低的优势，但发展农业所需要的的资源要素机会成本高，其中主要是土地流转和劳动力成本高[37]。为最大化农业空间的经济效益，多快好省地供给市场所需的农产品和农业服务，需要挖掘本地特色物产资源，发挥自身比较优势，精准投入劳动力、土地、技术等各种空间生产要素，创新生产、经营和产业结构，并综合发挥农业空间的多功能。农业规模化[38]、集群化[39]、专业化[40]，以及休闲农业、观光农业、智慧农业等多种现代农业经营模式的兴起便是农业空间高效益运营的现实写照。

3.3 以品质为突破

为满足城乡居民日益增长的美好生活需要，提供高品质的农产品、农业服务是农业空间优化的重要突破点。农业需求侧的转变是近年来不可忽视的现象，个性化、多元化、优质化成为新的消费趋势，健康营养、绿色有机，甚至外形佳、味道好的农产品受到越来越多消费者的青睐。此外，休憩娱乐、旅游观光、自然体验、农耕文化教育等农业服务也开始流行，成为消费者对农业空间的一大诉求[38]。因此，以高品质的农产品和农业服务满足城市化地区居民需求，是东部发达地区农业空间的最大价值。

4 东部发达地区农业空间布局优化思路

4.1 全局统筹，整体优化

在东部发达地区，农业空间布局优化必须摒弃过去目标单一的“唯耕地数量保护论”、“唯物理实体论”的管理模式，而是将农业空间置于国家经济社会发展的全局当中，从要素—结构—功能的系统视角出发，贯彻高质量发展目标的安全、效益、品质三位一体要求，体现农业空间的社会基础性、需求人本性和功能多样性。

在农业空间供给侧方面，将园地、养殖坑塘、经济林地、经济草地等农业空间利用类型与耕地同等看待，统筹各类空间资源，整合优化农业空间内部格局，促进各种生产要素自由流动。在农业空间需求侧方面，深入剖析城乡居民对农业产出需求的显著转变，多元化、个性化、优质化、体验化作为农产品和农业服务的消费新趋势，意味着农业空间的利用需求更加丰富。通过市场机制，高效关联与匹配空间供给与空间需求，决定农业空间的利用方式、市场区位、经营模式，使农业空间结构灵活适应市场并自行调整。

由于东部发达地区农业空间的分化程度日益提高，提出一套分类分区体系对于其精细化管理十分必要。根据农业空间的利用方式，将其划分为以下三类（图2）：1）保障型农业空间，主要指以粮食生产为主要功能的空间，保障国民基本生存需要，与中国现行维护粮食安全的耕地保护体系保持一致。2）提升型农业空间，主要指以非粮食农产品生产（如蔬菜水果、肉禽蛋奶、园艺花卉木材等）为主要功能的空间，为城乡居民提供更多元、健康、营养的食物选择，同时为非农经济的流转提供更加丰富的原材料。3）融合型农业空间，即以农业休闲为主要功能的空间，融合一二三产业，延伸农业产业链，综合发挥农业空间生产—生态—景观文化多功能，提升农业产出价值链。

4.2 农业空间分类优化思路

4.2.1 保障型农业空间

以粮食生产为主要功能，保障型农业空间是维护粮食安全的重要空间载体，应当以适度规模化作为效益提升落脚点，更充分地实现国民生命维持的需要。首先，采取全域土地综合整治手段，盘整乡村零碎空间，整治废弃地、裸地、荒地，复垦低效废弃建设用地，增加保障型农业空间数量。其次，通过开展沃土工程、耕作层置换工程、高标准农田建设工程，提高土壤肥力，完善农业设施配套，达到提升保障型农业空间质量的目的。最后，面向现代农业机械化耕作需求，通过产权调整和土地开发复垦工程，融合连片农地中的间隙其他地类，引导农地集中规模分布，优化保障型农业空间布局。

4.2.2 提升型农业空间

以蔬菜水果、肉禽蛋奶等非粮食农产品生产为主要功能，提升型农业空间保障了食物多样性安全，应当推进名特优农产品集群化以实现高效生产，满足城乡居民对营养均衡的品质性需求。首先，基于地域特色资源，针对市场需求，从品种上择优，种植和生产具有高经济附加值的作物和农产品，比如平谷大桃、增城荔枝、寿光蔬菜等，推进农业品牌赋能农业空间增值。其次，以集聚经济为抓手，打造区域农业产业集群，配套完整、服务齐全的农业产业链价值体系，树立品牌效应，将农业产业集群嵌入到价值链中。最后，采用新管理模式和销售渠道提升农业品牌的运营效果，例如，采用互联网电商形式扩大宣传影响，压缩中间流通环节，实现市场高效流通。

4.2.3 融合型农业空间

以农业休闲为主要功能，融合型农业空间还承担着维持城市化地区生态稳定的环境安全责任，应当以专业化服务为重点提升空间效益，为城市居民带来高品质的耕作体验。首先，对融合型农业空间进行生态治理，由于农业空间是一个内部元素互相关联的复合系统，生态治理要求对田、水、路、林、村等多元要素进行统筹性修复，使农村山清水秀，环境美丽宜人，富有乡土人情。其次，通过景观设计工程，打造一批诸如梯田油菜花海、稻田画等农业特色景观，打造农业采摘园、科技园等多种农业游乐设施，为游客提供多样化、全方位的休闲选择。最后，挖掘富有地域特色的农业文化系统，如江南地区的蚕桑文化、岭南地区的蕉基鱼塘文化等，融入农业休闲项目设计之中，保护和传承中国传统农耕文化。

5 结 论

当下，中国实施的是以数量管控为主的粗放型农业空间管理模式，尽管在全国层面具有必要性和可操作性，但在东部发达地区遭遇了很大的执行阻力，导致数量保护与生产能力双重低效的困境。全国农业空间管理模式与东部发达地区农业发展需求之间存在较大差距，亟待提出面向高质量发展的空间优化策略，赋能农业空间增值。为此，本文首先界定了农业空间的基本概念，指出农业空间是由大部分农业生产空间和少量农民生活空间组成物理实体，也是由相互联系、相互作用的要素构成具有一定结构和功能的有机整体，并进一步总结了农业空间的社会基础性、需求人本性和功能多样性三方面内涵。其次，梳理当前农业空间优化的相关研究进展，指出农业空间优化的问题和缺陷：对农业空间统筹不足、对需求转变认识不深、对市场机制重视不够。最后，面向高质量发展要求，总结农业空间优化应当以安全为底线，以效益为中心，以品质为突破的基本原则。基于此，提出了东部沿海经济发达地区农业空间布局优化的基本策略：供给侧统筹农业空间资源，需求侧锁定农业需求转变，通过市场机制关联供需两端，根据保障型、提升型、融合型三类农业空间实行、差异化精细管理，并制定了落实安全、效益、品质要求的优化路径。

在东部发达地区，农业空间布局优化必须摒弃过去单一的数量保护视角，本文强调了发挥农业空间的整体价值和综合多功能，服务于城乡居民日益增长的美好农业需要，具有一定的理论创新意义，期待在未来实践中试验推广。

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Consideration on the high quality optimization of agricultural space in eastern developed region of China

Yue Wenze1, Zhang Xiaowen1, Zhen Yanlin2, Wu Tong1, Wang Tianyu1

(1.,,310058,; 2.,,314050,)

At present, China implements an extensive agricultural space management mode based on quantity control. Although it has the necessity and feasibility in national level, the eastern developed areas have encountered great implementation resistance, resulting in the dilemma of dual low efficiency of quantity protection and production capacity. There is still a huge gap between the current management mode and practical demands of the eastern developed regions. Therefore, it is urgent to put forward the agricultural space optimization strategy for high-quality development. To this end, this study defined the basic concept of the agricultural space, and pointed out that agricultural space was a physical entity composed of most agricultural production space and a small amount of farmers' living space, and alsoan organic whole with certain structure and function formed by interrelated and interacting elements. Furthermore, this study concluded that agricultural space had three connotations: social foundation, human nature need and functional diversity. Through investigating current research of agricultural space optimization, the problems of current research were pointed out and they included: 1) insufficient coordination of agricultural space, meaning that ignoring other types of agricultural land other than arable land and ignoring the production factors flow, structure adjustment and function reflection; 2) insufficient understanding of demand transformation, meaning that healthy, green and experiential agricultural consumption had become a new trend; 3) insufficient attention to market mechanism, meaning that reliance on administrative means and lack of analysis of market patterns led to reduced production efficiency. Then, the basic principles of agricultural space optimization were put forward in order to meet the requirements of high quality development. Safety, including grain security, food security and ecology security was taken as the bottom line. Efficiency, mainly refers to the matching of demand and supply, was taken as the center. Quality, meaning the better agricultural products and service, was taken as the breakthrough. Based on these, the basic strategies of agricultural spatial layout optimization in the developed eastern coastal areas were proposed: the supply side coordinated agricultural space resources, including arable land, garden plots, farms and other types of agriculture space, the demand side analyzed agricultural demand changes, including diverse, customized and experienced needs. Then, supply and demand sides were connected through the market mechanism. According to the use of agricultural space, it was divided into the following three categories: 1) supporting agricultural space, with grain production as the main function; 2) promoting agricultural space, with non-grain agricultural products as main function, such as vegetables and fruits, meat, poultry and others; 3) integrating agricultural space, with agricultural leisure as the main function. For different type, different fine management measures were established and different optimization paths to meet the safety, efficiency, quality requirements were carried out. For example, in the supporting agricultural space, we should ensure grain supply and promote farming scale. In the promoting agricultural space, we should provide food diversity and facilitate agricultural clusters. In the integrating agricultural space, we should maintain ecological stability and facilitate agricultural specialization. In the eastern developed areas, the optimization of agricultural space layout must abandon the previous single perspective of quantitative protection. This study emphasized the overall value and comprehensive multifunction of agricultural space to serve the growing needs of urban and rural residents for better agriculture, which has a certain theoretical innovation significance and is expected to be tested and popularized in future practice.

agriculture; optimization; market; space; eastern developed region; high-quality development

岳文泽，张晓雯，甄延临，等. 东部发达地区农业空间高质量优化的思考[J]. 农业工程学报，2021，37(22)：236-242.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.22.027 http://www.tcsae.org

Yue Wenze, Zhang Xiaowen, Zhen Yanlin, et al. Consideration on the high quality optimization of agricultural space in eastern developed region of China[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2021, 37(22): 236-242. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.22.027 http://www.tcsae.org

2021-07-29

2021-10-10

国家社科基金重大项目“构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系研究”（21ZDA064）

岳文泽，博士，教授，博士生导师，研究方向为土地资源管理和国土空间规划。Email：wzyue@zju.edu.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2021.22.027

F323

A

1002-6819(2021)-22-0236-07