地震地质灾害高风险地区居民避险搬迁对策研究——以昭通市为例

彭钰翔 张建国

（中国昆明 650224 云南省地震局）

0 引言

滇东北地区自然地理环境和气候条件差，地震地质灾害频繁，人民生命财产安全难以保障，地区未来可持续发展受到制约，一方水土难以养育一方人。国务院领导视察云南昭通地区，提出了关于地震地质灾害高风险地区异地避险搬迁的调研任务，表达了国家将以统筹的方式，解决处于高风险地质灾害地区移民的搬迁问题。在巩固脱贫攻坚成果的同时，解决国家实施乡村振兴战略和相关区域经济社会可持续发展的问题。

笔者作为应急管理部、中国地震局、自然资源部等部委联合调研组成员，赴昭通地区鲁甸、巧家、盐津、大关、彝良、昭阳等6个区县开展了实地调研，在市、县党委政府和相关政府部门的配合下获得了大量第一手资料。本文结合多年积累的相关资料数据和研究结果，论述了从国家层面统筹实施地震地质灾害高风险地区居民避险搬迁的意义，并对搬迁过程中可能遇到的问题等给出了解决方案。

1 研究区概况

1.1 地质灾害概况

昭通及其所处的滇东北地区，是我国大陆地震活动性较强及地震引发次生灾害最严重的地区之一。来自青藏高原持续不断的推挤，不仅为强震活动提供了源源不断的强大动力，也造就了这里山高谷深、沟壑纵横、地质破碎的自然地理环境（彭珂珊，1999）。在其2.3万km2的国土面积中，96%为山地，最高海拔4 040 m，最低海拔267 m，垂直高差达3 773 m（闻学泽等，2013）。

1.2 人口、经济等人文概况

在昭通地形起伏如此剧烈的高山峡谷地区，居住着629万人，平均人口密度达 278人/km2（图1），是云南省平均人口密度119人/km2的2.3倍，仅次于省会昆明，在云南省16个州市中位列第二。昭通地壳运动剧烈，活动断层广布，强震活动频繁，又集高寒山区、少数民族聚集区、革命老区、国家级乌蒙山连片扶贫开发区腹地于一身，还拥有多个“第一”和“倒数第一”，即25°以上陡坡土地占比和土地垦殖率云南省第一，分别达43%、27.41%；森林覆盖率（图2）和人均GDP（图3）云南省倒数第一，分别为36.74%和 2.28万元/人（云南省统计局，2019）。尤其时昭通地处长江上游，“三江两河”流域的生态环境敏感脆弱，自然生态植被质量低、生态功能脆弱，植被恢复和演替过程非常缓慢，森林总量不足，分布不均。经济发展与自然生态保护不平衡，水土流失治理、地质灾害防治、退耕还林等生态修复工程相对难度较大。

图1 2020年云南各州市平均人口密度Fig.1 Average population density of Yunnan Province in 2020 (person/km2)

图2 “十三五”期间云南各州市森林覆盖率Fig.2 Forest coverage in Yunnan Province during the 13th Five-Year Plan period

图3 2020年云南各州市人均GDPFig.3 Per capita GDP of Yunnan in 2020 (yuan/ person)

1.3 搬迁工作概况

为减轻地震灾害风险和防震减灾压力，经初步测算，昭通共涉及约50—80万人需要移民搬迁，目前主要以市内消化为主。自2009年开始，盐津县已完成县人民政府和2万余居民异地移民搬迁，大关县也于2017年开始启动移民搬迁工作，目前完成了大关县地震灾害风险调查和迁移地地质环境、适宜性的调查，并将大关县城搬迁工作纳入市、县两级“十四五”规划（徐锡伟等，2014）。

2 避险搬迁的必要性和紧迫性

2.1 必要性

昭通各种人文环境因素的叠加，使该地区几乎具备了所有可加重地震地质灾害的条件。尤其是高坡度国土占比、高人口密度和高垦殖率，“三高”叠加导致大量城镇和乡村不可避免地直接处于高地震地质灾害隐患区（卢永坤等，2014），“小震大灾、中震巨灾”造成严重经济损失和人员伤亡的悲剧不断重演（表1）。

表1 21世纪以来昭通破坏性地震人员死亡统计Table1 Death statistics of destructive earthquakes in Zhaotong City since the 21st century

在如此恶劣的环境下，昭通依然有如此规模的城乡人口，这是自然、历史、文化、民族传统习俗和经济社会发展长期演变和积累的结果（李克昌等，1981）。要从根本上解决这一长期历史遗留问题，最大限度保障广大人民群众的生命和财产安全，保卫来之不易的脱贫攻坚成果，坚决防止聚集性、规模性因灾返贫，既刻不容缓，又难以一蹴而就。因此，当穷尽所有抗震设防措施，都不能确保居民生命财产安全的情况下，易地搬迁就成为唯一的选择，积极探索和解决好昭通避险移民问题，对于解决云南乃至全国其他地区的类似问题，也具有非常重要的示范和借鉴意义。

2.2 紧迫性

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导、亲切关怀和大力支持下，昭通也与全国同步，取得了脱贫攻坚的决定性胜利，实现了全面建成小康社会的既定目标，这对于一个国家集中连片扶贫开发区而言，来之不易。但昭通目前依然存在因地震等自然灾害而聚集性、规模化返贫的可能性，也依然存在地震地质灾害造成重大人员伤亡的可能性（孙贵尚，2004）。因此，科学稳妥地推动地震地质灾害高风险地区居民避险搬迁，切实可行地降低地震地质灾害风险，保住脱贫攻坚成果，已迫在眉睫。

3 避险搬迁存在的主要问题

3.1 资金压力问题

3.1.1 四川解决避险搬迁资金的措施。从四川达州市宣汉县茶河乡圣水村避险搬迁的经验来看，通过土地整理项目，对全村土地进行土地流转，吸引了有实力企业进村投资，成立农业合作社，由农业合作社筹资垫资，为所有符合条件的避险搬迁户等修建安置点，新房由住房和城乡建设部门统一设计、施工；各避险搬迁户的政府搬迁扶持资金用于抵扣新房修建费用，不足部分由合作社不计利息垫资；合作社吸纳搬迁户农民为工作人员，农户在合作社上班，从每月工资中划拨一部分用于还款。该模式较好地解决了受地质灾害威胁农户的住房搬迁问题，在房屋修建过程中，未让农户出一分钱，大大地减轻了农民负担。农户在合作社工作，解决就业问题，基本实现了搬迁户搬得出、住得稳、能致富的目标（陈勇等，2017）。

3.1.2 昭通避险搬迁资金问题。从昭通实施的避险搬迁安置情况看，避险搬迁工作仍处于起步阶段。由于昭通经济发展水平相对落后，脱贫和小康还处在一个相对较低的水平，2020年人均GDP仅2.2万元，不到云南省人均5万元的1/2，更不到全国人均7.2万元的1/3，整个区域自身的防灾抗灾综合能力有限。在一些贫困山区，特别是高寒山区、少数民族聚集区、革命老区、国家级乌蒙山连片扶贫开发区，经济基础差，财政实力弱，自然环境条件恶劣，除国家和省级财政补助外，地方政府难以提供配套资金支持避险搬迁安置项目，不适合招商引资置换土地。

3.1.3 解决昭通避险搬迁资金的措施。由于昭通特殊的地理位置和自然环境条件，只有在国家层面安排专项财政补助资金的基础上，整合各类财政资金，多渠道筹集社会资金，再给予避险搬迁工程一定配套资金，提高农户的搬迁安置补助标准，才有可能完成避险搬迁工作；否则，居民搬迁难以落地。

3.2 避险搬迁精准识别问题

由于昭通整体自然环境条件差，基础设施落后，异地搬迁体量过大，搬迁必然是一个逐步推进的过程。地质灾害风险高、灾害频发、已发现地质灾害隐患或出现临灾征兆等要素的地区，搬迁紧迫性强于要素略少的地区；可以通过工程手段降低风险的地区搬迁紧迫性弱于无法降低风险的地区。这就需要在启动搬迁工作前进行充分细致的地质灾害调查、地质灾害避险搬迁规划、迁移地地质环境调研及其适宜性评估。由于昭通经济条件落后，启动该项工作的时间较晚，当地政府短时间内难以有效推进（郑世华等，2013）。

其次，出于对生命财产安全和个体发展的需求，部分有条件的居民已经自发迁移或自主搬迁，部分高风险地区的居民往往已经举家离开，外出务工、经商、求学，留在家里的大都是老弱病残等弱势人群（夏雪，2014）。因此，简单粗放式的异地搬迁工作一方面难以有效降低地震地质灾害风险，另一方面也会对资金造成极大浪费。

3.3 避险搬迁统筹规划问题

避险搬迁涉及搬迁安置选址，以及民族、宗教、传统习俗、生态环境保护、经济社会可持续发展等一系列问题，是一项极其复杂而庞大的社会系统工程。避险搬迁规模之大，问题之复杂，任务之艰巨，已经远远超出一个省级行政区的能力和容量（王澍等，2011）。

以昭通鲁甸为例，2014年鲁甸6.5级地震后，国务院印发了《鲁甸地震灾后恢复重建总体规划》，统筹安排灾后恢复重建资金、税收政策、政府性基金和行政事业性收费政策、金融政策、土地政策、就业援助和社会保险政策、产业政策、地质灾害防治和生态修复政策等多项扶持政策，以解决搬迁户的户籍迁移、土地调整、可持续生计和社会融入等问题。同时，统筹兴建了道路、供电、用水、通讯等配套基础设施，除了为搬迁户提供住房外，还为搬迁户安排了商铺以解决就业问题。如此种种，都是在国家统筹下才得以有效推进，仅依靠当地省、市政府难以有效解决（何得桂等，2015）。

4 避险搬迁的若干措施

近年来，云南异地避险搬迁实践中出现过各种各样的困难和问题，诸如原已习惯和适应的生产生活条件发生较大改变后，原有的生产技能在新的居住地用不上，导致难以适应新的生产生活方式而又返回原住地。如云南各少数民族的生息一般都有很强的地域性，虽然在一般情况下不同民族之间都能够友好相处，但涉及到土地占用权属调整、生活习惯乃至宗教信仰等问题时，就容易发生矛盾甚至冲突，影响社会稳定。因此，粗放、简单的做法难以取得成效。经过实地深入调查分析，提出以下措施（丛峰等，2015）。

4.1 合理确定需要避险搬迁区域和居民户

作为全国14个国家级集中连片特困地区之一，昭通及其所处的滇东北乌蒙山地区已经与全国同步实现了现行标准下的整体脱贫（吴至琴等，2013）。虽然，由于基础薄弱及自然条件恶劣等原因，横向比较而言该地区的脱贫程度依然较低甚至脆弱，但通过“十三五”脱贫攻坚的不懈努力，广大人民群众的生产生活条件还是有了巨大变化，这些成果来之不易，应当倍加珍惜。因此，在该地区实施避险搬迁必须首先把需解决的问题集中在“避险”上，通过广泛、深入、细致的地质灾害风险调查和走访调研，客观科学地分析评判，制定科学合理的评价标准和客观严格的评价流程，将区域按照不同的风险等级划分为不同等次级别的地质灾害风险区，把那些除了搬迁之外无法消除地震地质灾害隐患，无法保障群众生命财产安全的居民区、居民点准确地识别出来，在风险区划的基础上综合考虑地质灾害防灾减灾需求，按照防治工作的轻重缓急，将区域划分为不同紧迫级别的防治区，有针对性地提出移民搬迁建议，为各级政府开展避险移民搬迁提供地质灾害风险信息和科学决策依据，这是降低区域地震地质灾害风险的当务之急。凡是通过一定的工程措施可以消除隐患的，能保留要尽量保留，确保资金用在刀刃上。坚决杜绝一刀切，杜绝一哄而上。同时，在科学分析的基础上，还应当充分听取当地各级党委政府和广大人民群众的意见和意愿，真正把党的温暖送到百姓心中，把好事办好。

4.2 统筹需求、规划实施

在国家层面，通过全国统筹协调，不仅能够为这项重大民生工程的推进提供保障和支撑，也有利于改善全国国土资源利用与生态环境保护的质量和效益，有利于国家人口、经济合理分布和安全战略，有利于第二个百年奋斗目标的胜利实现。

在做到科学评价、精准识别、摸清家底的基础上，还应当做到量身定做、精准施策。根据调查，处于同一片区，甚至同一村落的居民，各家各户的情况依然千差万别。有的举家外出打工或经商，部分已经在城镇安家；有的通过国家教育扶贫，子女已经在外地有了稳定的工作和收入；有的则仍然以在本地务农为主等等，且各自都有一定的比例。因此，针对不同的家庭情况，应当制定不同的标准、办法和措施，以确保安全和可持续发展为目的，以经济合理为导向。

关于灾后恢复重建这项工作，政府以往的做法是要求受灾群众按照统一要求建盖房屋，经验核后给予一定比例的补助资金，否则，就享受不到国家的补助，这在客观上就迫使那些已经常年在外工作生活，家中只有废弃破旧房屋的人们回家重建新房。是否可以针对这种情况，制定相应的政策，鼓励异地安家呢（Myers，2005；陈勇等，2015）？

昭通为我国西部高原山地的一个缩影和典型，全国在不同程度上具有类似昭通自然条件和地震地质灾害隐患的地区还有不少。从全国范围来看，要摸清涉及避险搬迁的人口规模，尚需开展深入细致的调查工作。根据初步调查、分析和评估，仅昭通就将涉及大量人口，这显然不是一个小数字。因此，跨地区，甚至跨省分的避险搬迁将难以避免。这就必然要涉及到诸如气候环境、人文传统、生产生活习惯，甚至宗教信仰等复杂问题，势必需要在国家层面上统筹谋划，真正实现搬得走、留得住、能发展（陈勇，2009）。

在地质灾害避险搬迁安置规划和实施中，各地政府要重点关注长期居住在山区，特别是地质灾害易发区的年老体弱、身体残障和家庭经济困难的弱势家庭，帮助这些家庭尽快搬离灾害隐患点或危险区。对相对富裕且有搬迁经济实力和能力的农户，要加强地质灾害防灾知识宣传，动员他们主要依靠自身的力量搬离地质灾害隐患点或危险区，避免在避险搬迁安置工程中出现“搬富不搬穷”和“搬少不搬老”的现象。

4.3 急缓有序、分步推进

避险搬迁的原因和需求都是长期历史演变和积累的结果，因此，也不应当指望问题能够在一夜之间都得到解决。本着实事求是、扎实推进、务求实效的原则，区分轻重缓急，在摸清家底、合理规划的基础上，积极、稳妥推进重大地震地质灾害隐患区居民避险搬迁，实现安居乐业（何得桂等，2014）。分步实施需要考虑的主要因素包括：国家年度地震重点危险区、重点监视防御区、村落民居聚集区、全新世活动断裂展布区、较大规模滑坡崩塌泥石流等地震地质灾害隐患区、抢险救灾基础设施薄弱欠缺区等（王成华等，2008）。

因此，从国家层面出发，实地调查，制定标准，精准识别，科学评判，统筹规划，分步推进，每一个环节都需要相关部门通力协作、密切配合，切实贯彻“以人民为中心”的执政理念，精准识别和查明灾害隐患，科学制定搬迁标准，扎实推进实施避险移民工作，把好事真正办好，把好事真正做实，让广大群众满意，是从根本上解决此类问题的必由之路。

5 结论

受地震地质灾害风险高、经济基础差、自然环境恶劣等因素的制约，昭通避险搬迁工作难度较大。只有从国家层面出发，统筹规划，精准识别，划拨专项资金，才能够有效解决昭通地震地质灾害高风险区居民避险搬迁问题。

下决心把处于重大地震地质灾害隐患区的人口数量降下来，最大限度预防和减轻地震灾害风险，切实保障广大人民群众生命财产安全，是贯彻落实以习近平总书记为核心的党中央“以人民为中心”执政理念的必然要求。居民搬迁后，自然生态环境也将得到休养生息，这将极有利于长江上游脆弱生态环境的修复和改善，有利于金沙江流域白鹤滩、溪洛渡、向家坝等系列大型水电枢纽工程的安全运行，有利于经济效益、社会效益和生态效益的最大化（Wilhite et al，2000；李本旭，2021）。