世博地下空间统一管理探究

文/杨铭舲

一、研究背景

（一）城市地下空间管理进一步规范化法制化

随着现代城市的飞速发展，为缓解城市土地资源紧张，合理开发利用城市地下空间，对优化城市空间结构和管理格局、推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变、提升城市综合承载能力，都具有重要的意义。

2016年住建部编制了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，明确提出：“要建立和完善城市地下空间规划体系；推进城市地下空间综合管理信息系统建设；健全地下空间开发利用各项管理制度，完善有关法律法规、标准规范的制定。”

各地相继研究或颁布地下空间开发利用管理实施办法。2014年，上海施行《上海市地下空间规划建设条例》，2019年，广州颁布《广州市地下空间开发利用管理办法》，2020年，杭州颁布《杭州市地下空间开发利用管理实施办法》。

（二）世博B片区的“统一管理”尚未完成

世博B片区地下空间建设基本实现了“统一规划、统一设计、统一建设”，在地下空间建设阶段有很多创新，在法制层面也有一定的突破，但也遇到了一些问题，如产权分属各家企业，所有权、使用权、运营权不一致，运营模式也不明确，导致通道和出入口无法共享，缺乏智能化管理，引导标识各自为阵。

2018年,《关于浦东世博园B片区建筑物及地下空间办理不动产登记的实施方案（暂行）》出台。2019年，中国宝武、中国商飞等15家企业在平等、自愿、协商一致的基础上同意签订《世博园区B片区央企总部基地地役权合同》，为B片区各业主的产证办理扫清了障碍。然而，地下空间的连通以及统一运营并没有得到实质性的支撑，区域内地下空间割据的问题依然存在。

二、当前推动世博B片区地下空间连通和统一管理的意义

世博B片区央企总部集聚区位于世博园区的核心位置，完成B片区地下空间的“统一规划、统一设计、统一建设、统一管理”，对实现“世博特质的市级中央活动区和卓越城市的核心承载区”具有积极意义。

（一）这是世博园区“地下空间大连通”的关键一环

世博B片区东连新开发银行、绿谷等重大项目的国际商务区，西接世博文化公园，是连接A、C片区的重要纽带。随着人流与车流的导入，世博园区将面临停车难及交通压力大等实际问题。因此，在总体部署上应明确园区地下空间大连通的战略重要性。世博B片区的地下空间大连通与统一智慧管理可以成为世博园区精细化管理的示范，在智慧工具的支持下，为今后拓展整个世博园区交通资源的综合调度及统筹管理提供借鉴。世博B片区央企总部地下空间实现连通，是世博园区地下空间大连通的基础，是世博园区在地下空间综合开发利用方面“四统一”创新开发模式得以真正落地的关键一环，不仅是世博园区后续开发中众多创新手段的真正落地，也能够为A片区破解“堵点”提振信心。“统一规划、统一设计、统一建设”所追求的高品质能否实现，最终是要通过“统一管理”来实现。

（二）这是优化园区营商环境、实现“人民城市为人民”的有力支撑

随着2020年市委、市政府专门研究制定了上海营商环境改革3.0版方案和加强投资促进的32条举措，营商环境建设进一步得到了各重点区域开发主体的重视。交通配套是园区环境品质的重要指标，也是园区综合配套服务的基本内容，而高品质的地下空间也成为高品质区域开发的标志之一，如徐汇滨江的西岸传媒港项目、北外滩星港国际中心项目等。

同时，根据上海市黄浦江两岸综合开发浦东新区领导小组办公室工作专报上的领导批示以及专报精神，停车管理是精细化管理的重要内容，也是提高市民满意度、滨江舒适度、便利度的重要方面。目前，高峰时段、重点区段停车矛盾较为突出，要“统筹开放周边商务楼宇或地块停车资源”，解决B片区地下公共停车场与周边区域、地铁出入口不连通的问题。为此，世博B片区地下空间连通和统一乃至智慧化运营，一方面可为入驻企业日常办公、市民游客的出行提供便利，另一方面也有助于提升世博园区配套服务标准化、专业化、精细化水平。

三、存在问题

（一）相关法律法规存在缺位

目前，国家及上海陆续发布了针对地下空间规划建设的法规及条例，但在所有权、使用权、运营权不一致的情况下，地下空间的运营管理方面存在法律法规缺位的现象，世博B片区地下空间大连通及统一运营管理缺少法律规范和政策支撑。

（二）缺乏有效沟通协调机制

2019年初，市政府撤销了世博园区后续发展领导小组及办公室，世博园区的开发运营缺少了市级层面的协调机制。同时由于片区内企业能级很高，运营期区域协调难度大，平台公司虽有意积极推动功能提升并承担起综合运营责任，但孤掌难鸣，缺乏权威渠道和路径推动统一运营方案的落地实施。

此外，随着运营期的到来，片区内的企业管理机构，已经由前期准备、规划设计、建设施工部门完全转换为资产运营管理部门，企业之前所作出的承诺以及达成的各类协议，并没有完全传递到资产运营管理部门，导致资产运营管理部门不了解世博B片区地下空间的情况，只能按照传统自持物业进行管理，增加了沟通协调的难度。

（三）经济利益短期无法平衡的问题

统一运营管理首先要解决经济利益平衡问题。统一管理存在前期投入大、项目周期长、收益兑现慢、合作风险高等问题，如果短期运营，则运营管理方无法用运营收入覆盖其运营成本。因此，运营方需要足够长的运营周期方可实现赢利。

四、建议

（一）加强顶层设计，政企合力建立可持续的运营机制

在提高公共治理水平的大环境下，推动治理机制落地实施，为世博B片区地下空间大连通进行稳妥的顶层设计。地下空间连通及统一管理需要政府与企业合力推动，建议由政府负责协调解决世博B片区内各企业的诉求及申请专项财政资金，运营企业负责地下空间连通及统一管理项目的具体实施工作。

2020年政企签署战略合作协议，共同围绕世博地区建设“世界会客厅”的总目标，以加强党的建设为引领，持续打造“世博品牌”，促进世博园（浦东部分）高质量发展。世博B片区的地下空间连通及统一管理项目，需要政企合作，在项目建设端积极争取财政资金的支持，在运营管理端要研究停车收费分摊管理成本，形成可持续运营管理的机制。

（二）成立项目推进小组，做好协调及推进工作

成立项目推进小组，由世博管理局、公安、城管、消防等相关政府部门及运营企业组成，做好涉及该项目的央企协调工作。具体推进工作可先易后难：一是全面实现大连通，即车辆和行人通行的公共通道及所有出入口实现大连通；二是项目推进小组要积极宣传，鼓励企业尽量开放共享停车资源，提高车位的使用效率。

（三）实行智能化管理，提高运营管理效率

实行智慧管理，提高运营管理效率。在大幅提升硬件环境品质和用户体验的同时，与园区服务平台上的其他业务模块产生联动，在智慧工具的支持下，实现世博园区整体功能的提升。

（四）总结经验教训，形成可推广复制的模式

梳理总结地下空间管理的经验教训，形成可推广复制的模式，加快提升区域通行的便利性，进一步提升整个世博园区乃至其他类似区域的整体功能品质。