应急管理信息化发展问题对策研究

宋承泓

伴随着应急管理信息化的发展，应急管理在部门职能、协同体制、机构性质、管理模式、应急侧重点等方面都有了全新转变，同时在应急管理过程中也暴露出了平台建设不专业、信息孤岛现象严重、信息化预案水平低、应急预案能力弱、信息化人才缺乏等问题。解决上述问题，保障应急管理推进发展，需要借助信息化力量，加强应急管理信息化平台和应急指挥中心建设，结合大数据、人工智能等新型技术，实现信息数据共享交互，辅助应急决策分析，建立现代应急管理信息化体系，打造一支现代应急管理信息化团队。

国家应急管理部是一个由多部门多职能共同组成的应急综合管理组织，整合了原安监局、公安消防、民政救灾、水利防汛抗旱、森林草原防火、地震救灾等业务职能，构建一套全面完善的应急管理体系，统筹规划和指挥决策全国应急管理工作。应急管理部的诞生，对整个应急领域产生了重大的变革。在过去，由国务院应急管理办公室作为信息枢纽站，进行信息汇总和业务协调，综合协助各相关单灾种专职部门进行应急救援和处置。而应急管理部较之过去的应急管理办公室，从根本上赋予其较高的行政权力，对单灾种专职部门进行职能整合，形成多灾种的应急指挥体系，这种从多部门协同到职业化统一管理形式上的转变，提升了应对突发事件时应急管理整体的专业化水平。应急管理部对各专职部门的统一管理也改变了以往针对应急事件突发的处理手段和管理理念。在过去，各部门重点关注的是应急事件的事中救援和事后处置，而现在的应急管理部门，则可以对各部门进行统一协调，建立一套完整的应急救援灾前预案，关注重点从灾中灾后救援向灾前防范进行转变，全面提升防灾减灾救灾水平能力。

一、应急管理现状分析

2019年2月19日，应急管理部下发了关于加快编制地方应急管理信息化发展规划的通知。通知指出提高国家应急管理水平，提升防灾减灾救灾能力，是关系人民群众生命财产安全和国家安全的大事。目前国家应急管理体系和能力仍然相对落后，应急管理信息化水平不高，迫切需要与大国应急管理能力相适应的中国现代应急管理体系。

（一）应急形势

1. 部门业务架构变化对应急管理提出新要求

应急管理部的整合正式意味着应急管理工作进入了新时期，部门整合后如何高效地利用水利、公安、消防、安监、民政等应急各方力量是当前面临的主要问题。而其中应急管理信息化是提升应急管理能力的重要手段，是构建新时代应急管理体系的重要途径。

2.智慧城市建设为应急管理提供新机遇

智慧城市建设是政府数字化转型的重要标志，其对政府管理理念、工作方式、处理流程等都产生了重大的影响，进行了全方位的重塑。各级应急管理部门应按照应急管理部提出的信息化建设要求，深化应急管理领域“放管服”，推进应急管理核心业务梳理、流程再造和数据共享，依托政府统建的应用支撑体系、数据资源体系、基础设施体系，推进建设应急管理信息化工程。

大数据、人工智能等新型技术为应急管理信息化建設提供新模式。应急管理部门是一个整合性的部门，其工作管理的范围广泛，内部业务种类繁多，应急救援工作复杂，必须要借助新型信息化技术手段，简化应急工作难度，辅助应急工作决策分析。

3.问题总结

应急管理部自成立后几年来，在应急预案、应急救援、应急指挥、应急储备、应急力量等方面都取得了不少的成效，从应急预防准备、监测预警、处置救援到恢复重建等方面对突发事件进行全方位全过程多层次管理。但与此同时，由于应急基础薄弱，缺乏相关经验所暴露出来的问题也不少，迫切需要调整和完善。

缺乏统一的应急指挥平台。目前，在许多城市，省市区级应急管理部门都各自建有自己的应急指挥平台，用于管理和指挥自己内部区域的应急事件，但是由于各自的设计理念和实现技术手段不同，各应急指挥平台相互独立，各自为政，分割管理的现象比较普遍。部门和部门间难以实现视频会商和融合通信等信息互动手段，达到应急联动和协同指挥的效果。因此迫切的需要整合建设一个具有体系化的统一的应急指挥平台，由上而下进行统筹管理，将各部门原有的应急指挥平台进行融合，连通网络、通信和视频会议功能，实现业务对接。

信息共享不畅、信息孤岛现象严重。由于应急管理的业务工作会涉及到多个其他委办局部门的部分业务，所以应急管理部门和其他部门之间的信息共享是应急管理工作的重要环节。但是由于各个业务部门自身都具备自己的业务信息系统和数据中心，各自的系统体系比较分散，不通过系统化的对接，就无法实现部门间的信息交互，不能在功能上达到相互协同，在信息上达到互联互通。

信息化预案水平低、标准规范体系不健全。当前应急管理手段的侧重点已经从事中、事后向事前、事中、事后、转变，事前的预案成为了应急管理的重要关注点，但是，对各类突发事件的应急预案缺乏相应的针对性，导致应急预案的效果并不理想。同时由于应急管理部门中各部门原先的标准规范体系不统一，数据对接比较困难，很难进行有效的部门间信息交互，导致系统数据分析预测、预案决策分析等手段难以较好地得到运用。

应急决策水平薄弱。社会结构的日益复杂化致使突发事件的发生概率明显上升，突发事件种类明显增多，在面对这样复杂的状况，应急管理部门针对各类不同事件的决策能力相对比较薄弱，缺乏系统化的决策分析手段，来通过对海量的信息进行筛选，从中快速地提取有效数据，进行智能化大数据分析和研判，作出最合适的决策方案，最高效地达到应急效果。

信息化人才和装备缺乏。由于信息化时代的崛起，应急管理方式也逐渐信息化，传统的应急管理理念和能力手段无法适应新的需求，急需大量具备高水平新思维的应急管理信息化人才和现代化应急救援装备，来提升应急管理体系整体的应急水平，保障未来复杂的应急管理工作高效开展。但是就目前的现状来看，对于国内信息化人才培养不够重视，针对应急管理开设的专业非常稀少，人才培养极度缺乏，无法满足当前应急领域的需求。

二、应急管理信息化发展对策探讨

针对我国当前应急管理过程中存在的问题和其出现的原因，建议应急管理未来要统筹现有应急基础，结合信息化手段，建立完善的应急管理平台，建设一体化的应急指挥中心，统一信息化标准，实现应急数据交互共享、应急辅助决策分析，提升人员应急管理信息化意识、加强信息化人才培养。

（一）加强应急管理信息化平台建设，通过信息化手段提升应急处置能力

应急管理平台是应急管理工作的基础，建立一个全面完善的应急管理平台可以让原先的应急管理手段变得高效而智能，对现在的应急管理有很大的影响和作用。一个全面的、成体系的应急管理平台不单单只是局限于一个应急部门，而是要实现上下统一、左右联动。平台纵向上实现部、省、市、区县四级的连通，由应急管理部牵头制定统一标准，下面各级根据当地的应急特色进行平台业务拓展。横向上对接地震、煤监、消防救援、森林消防、驻地应急救援队伍等业务部门，充分协调应急相关的各部门优势资源，提升应急响应和处置应急事件能力。

（二）建设一体化的应急指挥中心，实现跨部门、跨层级的一体化指挥和常态化运行

近年来，全国智慧城市建设在各地都已经取得一定成效，但城市管理的各个职能部门联动机制不健全，协调配合不够，部分部门职能交叉在许多地方还是切实存在的问题，如何整合信息资源，高效利用信息化技术成果，实现城市管理数字化、智慧化、网络化、网格化成为重要研究对象。部分省、市、区县部门按需自建指挥中心，但缺乏顶层设计来统筹融合载体，底层数据不共享、业务不联通，难以实现上下贯通、左右联通的指挥决策效果。因此建设统筹一体化的应急指挥中心是提升城市治理能力的必然选择。

通过一体化的应急指挥中心，汇聚融合各级各领域部门数据，实现跨部门、跨业务、跨层级的一体化运行管理、服务和指挥[8]，提升平台统筹指挥能力，赋能各级分应急指挥中心，发挥各级综合指挥中心的作用和价值。

应急指挥中心需要依托数据中台、应用中台、AI中台等信息化基础建设，结合时空信息平台、城市综合网格化平台等内容，为实现承上启下、左右联动、服务全局的能力提供决策支撑。

统筹建设一套运行机制，通过建立“动态感知、智能预警、协同治理、应急联动、综合评价”的指挥中心运行管理机制，实现跨部门、跨业务、跨层级的管理和协作，满足指挥中心的常态化运行与应急运行需求。

通过建立“全国-省-市-区-街-社区-网格”七级应急联动功能，将各类应急事件进行分级分类处置，达到精准化治理能力，由上级应急指挥中心对下级应急指挥中心进行管理调度，真正实现应急指挥中心运行管理的“运行监测、协同指挥、辅助决策、综合展示”能力。

（三）制定统一的应急管理信息化标准体系，提升跨部门应急协同能力

当一件应急事件出现的时候，往往需要多个业务部门协同开展应急工作，而部门间的协同配合是否高效，完全取决于部门间是否存在一套针对应急事件的统一标准。应急管理部的存在是将各个与应急管理相关的部门整合在一起，对水旱灾害、地震灾害、森林草原防火、气象灾害等多灾种进行统一的集成管理，而建立一套统一调度、分工明确的标准体系，统筹各部门进行协同处置事件，才能确保应急工作高效开展，提升部门的系统应急能力。

（四）实现数据共享交互，打破数据孤岛现象，提供应急辅助决策分析

要实现国家“大应急”的理念，应急管理必须要实现深度地资源整合、信息互通，通过业务专网和政务网的对接，将各政府、各应急部门的应急信息进行双向的互联互通。因此，需要建立一套覆盖全国各省、市、区、县各级应急部门的数据共享交换平台，一方面实现各应急业务部门对于信息的实时同步，另一方面同国家其他政府机构实现信息交换，在一定程度上辅助应急决策。数据共享交换平台具备数据接入、数据处理、数据管控、数据服务、数据共享交换等功能，可以实现应急管理部门内部、外部共享交换的应急数据资源的汇聚、治理，作为统一的数据资源池，对应急事件进行全方位的存储和管理，提供资源整合的环境和技术支撑，真正意义上的打破原先信息孤岛的现象。

实现数据资源共享交换之后，平台可以借助物联网、大数据、云计算等新技术手段，通过对数据的处理和分析，辅助应急人员在事前、事中和事后对应急事件进行处置。通过大数据分析手段，可以对应急事件进行预判和模拟，并提出相应的预案手段，防范于未然，减轻应急事件发生的风险，致力于将灾害化解在发生之前。当事情发生时，可以借助大數据、人工智能进行灾害分析，辅助应急救援人员做出最快最有效的应急决策，最大程度上地减轻应急造成的损失。事后也可以借助数据分析，辅助灾后治理工作。

（五）提升应急管理人员信息化水平和意识，加强信息化人才培养，打造一支信息化应急队伍

随着信息化技术融入应急管理的工作模式中，原先的应急管理工作模式发生了重大的转变，由原先各部门独立分管各自的灾种事项转变为现今的多灾种融合管理，对于应急管理人员的工作能力要求越来越高，因此需要通过一些系统性的培训，让应急管理人员能够具备解决如今复杂事件的能力。此外一些融合型的应急管理信息化平台对工作人员的操作能力有一定的要求，需要对应急管理人员进行相对应的专业性培训，培养现有应急管理人员的信息化专业水平，让他们具备对平台软件的基础操作能力，从而真正灵活高效地实现应急管理信息化。

除了要提升当前应急管理工作人员的信息化水平来满足当前的业务需求之外，为了保障未来应急管理的发展，改变当下应急管理高水平人才缺乏的困境，可以在高校中设立一些应急管理相关专业，对应急管理理念进行完整性的教育，对应急管理技术进行系统性的学习，对应急管理工作进行全方面的实践，针对应急管理培养一部分应急管理信息化的高校专业人才，在未来由他们来真正实现应急管理信息化建设。

三、总结

应急管理信息化建设是一项长远性的发展工程。在当下需要形成一套较为符合现代化应急管理模式的信息化体系，建立上下统一、左右联动的应急管理平台，逐步将所有应急业务纳入到统一的管理模式中，通过应急管理平台协调应急相关的各部门优势资源，提升应急响应和处置应急事件能力。搭建数据资源共享交换平台，实现各部门应急数据互联互通。建立一体化的应急指挥中心，统一纳管原有各级分应急指挥中心，实现上下级视频会商、指挥调度等相关业务功能，达到应急指挥中心一体化服务、管理、指挥。借助现代大数据、人工智能等新技术，逐步提升应急手段，为应急管理灾前预案、灾中救援、灾后治理提供技术支撑。此外持续培养信息化人才，储备应急管理新生代力量，打造一支应急信息化队伍，为未来应急管理发展建设做支撑。

作者单位：华信咨询设计研究院有限公司