气候政策协同：机制与效应

郑石明 何裕捷 邹克

摘要全球气候变化愈演愈烈，造成海平面上升、极端天气事件增加和森林火灾频发等风险加剧。尽管各国为此付出诸多努力，但全球变暖趋势并未遏止，解决气候问题已刻不容缓。中国作为全球碳排放第一大国，已向国际社会承诺在2030年前实现碳排放达峰，2060年前实现碳中和。为探究中国气候政策协同机制及其效应，推动碳减排，文章提出“部门联合体”概念，认为由于部门分工专业化特性，单一部门无法有效应对复杂的气候问题，多部门间的气候政策协同势在必行。气候政策协同贯穿于政策目标制定、政策细则确定与政策实施过程之中，可以通过优化政策目标、完善政策细则、强化政策实施的方式，充分动员各部门参与应对气候变化，提升气候治理能力。研究表明，中央政府与省级政府的气候政策协同程度存在明显的层级差异，中央政府的气候政策协同程度更高，省级政府的气候政策协同还有较大提升空间。文章使用2003—2017年中国省级面板数据实证分析，发现气候政策协同可以降低碳排放，但这种影响以间接效应体现出来。气候政策协同不会对碳排放产生直接影响，而是通过四类交互效应机制发挥作用：气候政策协同与加强财政投入、推动技术创新、优化产业结构、降低能源强度等措施相配套，可以更为有效地减少碳排放。中国的气候政策协同经验对构建全球碳减排机制有重要的参考价值，文章提出，以气候政策协同的有效性为现实基础，依据“部门联合体”行为逻辑，建立全球性的气候治理协同机制，高效推进全球碳减排，减缓气候变化进程。

关键词 气候变化；碳排放；气候政策协同；部门联合体；交互效应机制

中图分类号D63文献标识码A文章编号1002-2104（2021）08-0001-12DOI：10. 12062/cpre. 20210421

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国大气环境污染区域协同治理研究”（批准号：17ZDA063）；国家社会科学基金一般项目“不平衡不充分发展的统计测度研究”（批准号：18BTJ008）；国家自然科学基金面上项目“绿色创新政策对环境治理绩效的影响：机制、路径及其效应”（批准号：71673308）。

人类进入工业社会后，全球气候变暖愈演愈烈，人为CO2排放增多是气候变化的重要推手。全球CO2排放总量从1960年的93. 97亿t增加到2014年的361. 38亿t，增长了近2. 85倍，同期中国的CO2排放量从7. 81亿t增长到102. 92億t，增长了12. 18倍，对全球CO2排放贡献比例逐年提升。中国属于较早关注气候变化议题的国家，1979年中国参加了首届世界气候大会，并于1993年加入《联合国气候变化框架公约》。在全球应对气候变化的合作中，中国始终积极参与并承担责任，党的十九大报告指出，中国引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。在2015年的《巴黎协定》中，中国作出CO2排放量于2030年达峰的承诺。2020年9月，中国进一步提出在2060年前实现碳中和。中国减排目标的实现，需要气候政策协同。气候变化影响因素的复杂性与系统性决定了解决气候问题必须依靠多部门协同。气候政策协同能促进政策目标的优化和实现，提升气候政策绩效，助力减排降碳。当前全球气候危机愈演愈烈，虽然《巴黎协定》提出将努力把全球温升幅度较工业化前水平控制在1. 5℃之内，但落实情况不容乐观，全球气温已升高1. 2℃。在此背景下研究中国气候政策协同机制及效应，有利于实现低碳经济转型，为全球减排和协同治理提供借鉴，减缓气候变化进程，争取实现《巴黎协定》的1. 5℃目标。然而目前对气候政策协同的研究依旧不够完善，文章借此探讨以下问题：中国气候政策协同现状如何？中国气候政策协同机制又是怎样的？气候政策协同效应又将带来何种影响？

1文献回顾与评述

协同理论的创始人赫尔曼·哈肯[1]将协同定义为系统各部分之间互相协作而产生的整体效应，协同治理具有公共性、多元性、互动性、正式性、主导性、动态性的特征[2]。在政策协同的定义上，国外分为过程派和目标派。前者如Mulford等[3]提出政策协同是多个组织在相似任务环境下创造或利用规则的过程，以及Burns[4]指出政策协同是多个政策相互匹配的过程。后者则认为政策协同是政府内部结构与活动的整合，确保组织目标不被妨碍[5]。国内在政策协同方面也已积累一些研究成果。周志忍等[6]提出政策协同包含宏观、中观、微观层面，协同的聚焦点分别在于政府战略、跨部门政策、部门政策。彭纪生等[7]首先提出政策协同效应的量化方法，从力度、目标与措施三个维度测算政策协同度，并认为部门协同度可以依据联合颁布政策数、联合发文机构数与政策力度测算得到。该方法被不少学者[8-11]沿用。

对于气候变化，当前研究主要围绕气候变化影响与气候治理两方面展开。气候变化会同时影响自然生态与人类社会，前者如气候变化对物种[12-15]、降雨[16]、极地地区[17]、土地[18]、植被[19]等方面的影响。后者如气候变化将威胁部分地区的粮食安全[20-21]，尤其是易受饥饿和营养不良影响的地区[22]。气候变化也会对城市治理产生深刻影响，城市治理思路应在适应气候变化的背景下重新调整[23]。Adger等[24]研究表明气候变化威胁到生活文化层面，包括生活层面、身份、社区凝聚力和地方感。Far？ botko等[25]关注气候变化导致的气候难民问题，并深入研究了图瓦卢案例。气候变化还会影响国家外交[26-28]、国际合作[29-32]、社会生产[33-35]等。在气候变化治理方面，主流观点认为应从减缓气候变化[36-37]与适应气候变化[38-41]两方面入手，气候变化的协同治理也成为当前研究热点[42-43]。

在气候政策协同方面，现有研究相对丰富，包含两类，一类是气候政策内部协同的研究，另一类是气候政策与其余外部政策的协同研究。前者主要是气候变化减缓政策与适应政策间的协同，如气候适应政策与减缓政策在农业、生物多样性、森林、城市等领域的跨部门协同，有助于提升政策效果[44]。Van Vuuren等[45]提出矩阵体系结构来确定适应战略与减缓战略的有效性及可能的协同效应。Olsson等[46]发现在肯尼亚普及无烟烹饪有效地实现了气候变化减缓政策与适应政策间的协同，并减少了温室气体排放。Di Gregorio等[47]结合了制度和政策网络方法的理论框架研究气候领域跨级别的协同治理，发现国家层级在气候变化减缓政策方面参与更广泛，而地方层级在适应政策领域的参与更为活跃。气候减缓政策与适应政策间的协同还有助于提升环境收益，实现两者的共同目标[48]。关于气候政策与外部政策协同的研究同样十分丰富：Klausbruckner等[49]以南非为实证分析对象，发现南非内部气候减缓政策与空气质量管理政策各自为战，导致气候减缓政策最终效果有限。Essl等[50]也发现气候政策工具和生物多样性保护之间存在许多协同作用。Chuku等[51]提议将气候问题与非洲的经济发展等主流议题结合起来。ürge？Vorsatz等[52]提出缓解能源危机政策与减缓气候变化政策之间存在高度关联，提高能源效率是实现两者政策协同的关键。Rasul等[53]则以兴都库什-喜马拉雅地区为例，分析在气候变化和适应背景下如何确保粮食、水和能源安全。Riahi等[54]认为气候政策引起的全球能源供需变化可能会对其他政策带来显著的共同收益。Morita等[55]研究分析东南亚5个国家的三项政策——气候政策、生物多样性保护政策与生态环境保护政策如何发挥保护森林的协同作用。Dagnachew等[56]通过探究撒哈拉以南非洲的普及用电政策与气候变化减缓政策间的协同，发现气候政策需要与补充政策相结合，以保护穷人免受电价上涨的影响。但国内在气候政策协同领域仅有少量研究，以巢清尘[57]、傅京燕等[58]、莫建雷等[59]的研究为代表。

回顾已有研究可以发现，在气候变化领域，国内外研究成果颇丰。在气候政策协同的研究上，虽然国内在气候变化和政策协同两个领域均有较为广泛的研究，但对于两者的交集“气候政策协同”却鲜有涉及。国外在气候政策协同领域虽有丰硕成果，但研究成果集中在政策间协同，如气候减缓政策与气候适应政策的协同，以及气候政策与其余政策的协同，且以外部协同为主，未深入探究气候政策如何在政府部门间实现协同，实证研究尤其匮乏。鉴于此，文章尝试从部门间的政策协同入手，分析中国气候政策协同机制及其效应。

2“部门联合体”：气候政策协同机制的理论阐释

气候政策协同是指为了更有效地实现气候政策目标，多个部门就气候政策的制定与实施相互协调，对政策进行优化的过程。笔者认为“部门联合体”概念可以很好地阐述气候政策协同过程，该概念由笔者基于行政发包制[60]概念提出。行政发包制常被用于概括中国政府内部的事权分配机制，其本质是以属地管理为基础、行政事务逐层发包的事权管理制度。中央政府首先将行政事务发包给省级政府，然后省政府承包后再向下转包，基层政府往往成为各项事务的最终承包方。但行政发包制并未能说明政府部门间的事权分配状况，只是笼统地以各层级政府作为分析的基本单元，忽略了每一层级政府内部的部门分工。笔者认为“部门联合体”概念在行政发包制基础上进行了理论扩充，“行政发包制”关注事权的纵向分配结构，“部门联合体”关注事权的横向分配结构，即政府部门间的事权分配格局。

“部门联合体”的核心要义在于，地方政府对上级政府转包的“包裹”如何处置，其内部存在一套部门分工的基本规则。如果任务较为简单，地方政府对应的业务部门单独处理即可；但复杂业务必须由多部门联合处理。因此，地方政府的表现宛如一个“部门联合体”：政府职能被划分到各个部门手中，政策的制定与执行由具体部门负责，多领域交叉的工作单个部门往往无法独立完成，必须依赖多个部门协同。而气候变化的影响具有系统性、广泛性等特点，应对气候变化是跨部门、跨领域的复杂问题，往往需要多部门协作[61]。以省级政府为例，“新能源汽车充电保障政策”，由省发改委、省能源局、工业与信息化厅以及财政厅联合制定、实施；鼓励光伏发电政策也有赖于省发改委、省能源局与财政厅的协同。在中国，生态环境部（厅）、财政部（厅）、工业和信息化部（厅）、国家（省）发改委、国家（省）能源局是中央及省级层面气候治理的核心部门（以下分别简称为气候部门、财政部门、工信部门、经济部门、能源部门），气候政策协同的本质是五类部门进行协调的过程。

相比于单部门制定气候政策，部门间气候政策协同可以在政策目标制定、政策细则确定和政策实施三个阶段明显提升政策质量。在气候政策目标制定阶段，政策协同有助于增进部门间沟通，实现政策目标优化。比如“降低碳排放”涉及产业结构、节能减排、机动车排放监管、新能源发展、技术研发等领域，如果只是从某一部门的单一视角制定政策，目标可能过于狭隘，无法兼顾其他领域，工信部门更加注重低碳技术研发，能源部门则更加关注节能减排、新能源开发等，两者的着眼点存在差异。这是由“部门联合体”的政府特质所决定的，每个部门对业务范围内的事务十分了解、也十分重视，但对业务范围之外事务的熟悉度与重视度都会大幅下降。部门间政策协同可以有效克服该弊端，实现目标优化，增强政策科学性。在气候政策细则确定阶段，单部门制定实施细则未必能考虑周全。相比之下，政策协同鼓励多部门参与决策过程，完善政策内容，增强政策的针对性与可操作性。通过政策协同，多个部门将共同参与制定政策，牵头部门以征询意见等方式，征求配合部门的专业意见，不断修改完善政策细则。例如，围绕如何应对气候变化，经济部门可以提供关于优化产业结构的详细政策建议；财政部门则可以提供相应的财政支持；能源部门可以进一步深化能源消费结构优化、清洁能源推广等方面的政策细则。最后形成的政策文件，其深度与广度远胜于单一部门制定的气候政策。在政策实施阶段，气候政策协同有助于充分动员各部门资源，并实现资源的有效整合，提升治理能力。在中国现行的财权分配体制下，财权层层上收[62]，财政资源在不同部门间的分配也不均衡，单部门的资源动员能力远比不上多部门的联合资源动员能力。多部门的横向协同有助于整合各部门资源，为政策执行提供充足的资源支持。据此文章提出假设1。

H1：气候政策协同有助于减缓气候变化，降低碳排放水平。

气候政策协同并不能直接减缓气候变化，而是通过加强财政投入、推动技术创新、优化产业结构、降低能源强度等路径，间接减少碳排放。具体而言，气候部门与财政部门协同制定气候政策有助于加强财政投入，用于应对气候变化的资源将更为充裕，进而减少碳排放。气候部门与工信部门协同制定气候政策，有助于在气候政策中融入推动技术创新的相关内容，通过提升技术水平，增强应对气候变化的能力，助力减排。气候部门与经济部门协同制定气候政策有助于把优化产业结构的思想纳入政策内容，推动国民经济走向绿色、低碳发展道路。气候部门与能源部门协同制定气候政策可以把降低能源强度的举措纳入考量，能够有效减缓气候变化进程。总之，气候政策协同与加强财政投入、推动技术创新、优化产业结构、降低能源强度存在交互效应机制，文章据此提出假设2—6。

H2：气候政策协同以间接影响方式降低碳排放，其本身不会对碳排放产生直接影响，而是通过与财政资源、技术水平、产业结构、能源强度的交互效应机制缓解气候变化；在控制交互效应机制后，气候政策协同无助于降低碳排放。

H3：气候政策协同与加强财政投入间存在交互效应机制，两者的交互效应有助于减缓气候变化进程，降低碳排放。

H4：氣候政策协同与推动技术创新间存在交互效应机制，两者的交互效应有助于减缓气候变化进程，降低碳排放。

H5：气候政策协同与优化产业结构间存在交互效应机制，两者的交互效应有助于减缓气候变化进程，降低碳排放。

H6：气候政策协同与降低能源强度间存在交互效应机制，两者的交互效应有助于减缓气候变化进程，降低碳排放。

综上，气候政策协同对气候变化的影响机制可表示为图1。“部门联合体”与气候问题属性分别构成了气候政策协同的制度基础与现实基础。气候变化影响的复杂性、系统性与部门分工专业化、聚焦化之间的固有矛盾导致应对气候变化必须依赖“部门联合体”逻辑运作，即各部门需紧密配合，通过政策协同的方式，回应气候变化冲击。其中气候部门居于核心地位，负责统筹气候政策的制定，同时为增强气候政策的科学性与有效性，财政部门、工信部门、经济部门和能源部门也会参与进来，分别在加强财政投入、推动技术创新、优化产业结构、降低能源强度等方面提供支持。五类部门的气候政策协同行动贯穿于政策目标制定、政策细则确定与政策实施过程中，但气候政策协同本身不会产生直接的气候效益，而是通过财政资源、技术水平、产业结构、能源强度的交互效应机制作用于气候变化。

3研究设计

3. 1变量及数据说明

表1显示了有关变量设置情况。因变量为气候变化程度，采用CO2排放量的对数（lnCE）衡量。相对于碳排放强度，碳排放总量能够更为直观地反映气候变化趋势。自变量为气候政策协同水平，以气候政策协同指数（hc）衡量，具体计算方法为：截至第t年第i个地区的多部门联合出台的气候政策累积数量。对于部门间政策协同水平的测度，彭纪生等[7]首先建立了政策协同度的量化方法，通过“联合颁布的政策数”“联合发文机构数”与“政策力度”共同刻画部门协同程度。但该方法可能夸大了“联合发文机构数”作用，因为没有充分理由认为联合发文机构数与协同水平呈正相关。甚至，联合发文机构越多反而会增加协调成本、削弱协同水平。依据政策类型确定政策力度的方式也带有一定片面性，可能增大测量误差。而且该方法以年为区间计算协同水平，没有考虑政策的持续性，尚存改进空间。但该方法将“联合发文数”视为衡量部门协同水平的关键指标，具有重要的借鉴价值。张国兴等[63]也认为“部门协同指同一条政策由多个部门联合颁布”。因而，文章借鉴已有研究的内核，使用“联合发文数”衡量气候政策协同水平。同时考虑到政策效应的发挥是一个中长期的过程，政策影响不以年份为间隔，存在持续性。故选用累加形式的“气候政策协同指数（hc）”作为自变量。

对于控制变量，文章基于IPAT模型[64]，并从碳源视角、碳汇视角、政策竞争效应出发，选取相应变量。人口数量越多、财富水平越高，碳排放总量越大，技术因素对碳排放总量有负向影响。碳源视角变量将提升碳排放总量，碳汇视角变量有助于缓解气候变化。综合视角选取了与经济社会发展紧密联系的变量，包括产业结构、城乡变化和财政能力。三者通过改变能源消费水平、资源利用效率、地方气候变化应对能力等方式作用于碳排放。最后，文章还将“气候政策单独发文数量”作为控制变量，以控制单独发文的政策影响（政策竞争效应），使得气候政策协同分析更加严谨。

为验证气候政策协同的间接影响效应，文章还纳入了气候政策协同与财政资源、技术水平、产业结构、能源强度的交互效应机制，其交互项分别为fisg×hc、lnpat×hc、（1/ser）×hc、（1/gpe）×hc。文章对后两者取倒数，实现经济含义正向化，以（1/gpe）×hc为例，其代表的含义是：在能源强度越低、政策协同水平越高的相互作用下，碳排放水平是否实现了更大程度的下降。如果未正向化，按照理论预期，能源强度对碳排放是正影响、政策协同对碳排放是负影响，则gpe×hc的经济含义是不明确的。

文章收集了2003—2017年中国30个省份（未包含西藏和港澳台地区）的面板数据。因变量碳排放数据来自中国碳排放数据库CEADs（China Emission Accounts and Datasets）[65]。CEADs受英国研究理事会、牛顿基金会、中国国家自然科学基金委员会、中国科学院等共同支持，数据具有较强的权威性。与气候政策相关的数据由笔者历时两个月，收集整理自中国30个省发改委与生态环境厅官网的公开文件。“能源消耗总量”数据来自中国能源数据库，其余数据源于国家统计局。原样本有少量数据缺失，已用多重插补法补齐，为严格平衡面板数据。变量描述性情况统计见表2。

3. 2模型设定

依据前文变量设置，构建式（1）—（2）所示的计量模型分析气候政策协同对气候变化的影响。其中，式（1）仅纳入了自变量、IPAT模型变量和政策竞争效应变量；式（2）纳入了全部变量。μi为第i个地区的固定效应，εit为随机扰动项。

4气候政策协同效应分析

4. 1中国气候政策协同及碳排放现状

2000—2017年，中国中央政府气候政策发文数量呈递增趋势，表明中国对气候变化的关注度与政策回应度呈逐年增长态势（图2）。中央政府联合发文数量也呈逐年增长态势，尤其是2009年后联合发文数量提升明显，首次超越单独发文数，说明协同程度有了显著提高，同时也表明中国政府对气候變化问题日益重视，对解决气候问题的要求也越来越高。加上气候问题本身的复杂性和涉及领域的广泛性，中国在气候政策的制定上，逐步由单部门主导向跨部门合作转变。气候问题不是一个部门单打独斗能够解决的小事情，而是需要多部门携手面对的系统性难题。

在省级层面（图3），省级政府气候政策发文数自2009年起快速增加，与中央步调一致，其中部门联合发文数量也在不断增长，但联合发文数量明显少于单独发文数量，说明省级层面的气候政策协同水平不及中央。

表3以2017年为例，说明了中国省级政府气候政策的联合发文情况。财政部门、工信部门、经济部门、能源部门是中国气候政策制定与实施的重要协作部门，气候部门与这四类部门的联合发文数高达147件，远超气候部门与其他部门的联合发文数（36件）。这说明四类部门在气候政策联合发文中占有极其重要的地位。文章提出的四类交互效应机制存在牢固的现实基础。

文章绘制了2003—2017年碳排放总量与气候政策协同指数的变化趋势图（图4）。2003年以来，中国碳排放总量总体上呈增加趋势，但自2011年以来碳排放总量趋于平稳，增长放缓。而气候政策协同指数呈逐年加速上升趋势。由此推断，气候政策协同可能对碳排放总量起到了显著的抑制作用，后文将予以实证验证。

4. 2实证结果分析

4. 2. 1气候政策协同对气候变化影响的实证结果

文章利用stata 15软件进行回归。Hausman检验与F检验结果显示，使用固定效应模型。表4报告了气候政策协同对碳排放影响的回归结果，其中，模型1仅纳入了自变量、IPAT模型变量、政策竞争效应变量，模型2加入全部控制变量，两个模型的可决系数均超过了0. 8，表明模型解释力较强。

在模型1和模型2中，hc的系数为负，在1%的显著性水平下显著，即气候政策协同能够有效降低碳排放总量。依据模型2，气候政策协同指数每上升1个单位，碳排放总量下降0. 3 %，假设1得到验证。控制变量方面，人口因素与技术因素对碳排放影响不显著。而财富因素对碳排放有显著影响，随着财富水平的上升，社会的能源需求快速上升，碳排放水平大幅度提高，人均GDP每上升1%，碳排放总量将上升0. 456%。能源消耗强度越高，碳排放总量越大，且能源强度每上升1单位，碳排放量将增加14. 4%。植树造林面积每增加1%，碳排放总量将下降0. 046%。第二产业比重每上升1%，碳排放总量将增加0. 6%。城市化率每上升1%，碳排放量将增加1. 1 %。财政支出占GDP比重每上升1个单位，碳排放量将增加1%。single的系数为负，但不显著，说明单部门气候政策对缓解气候变化的作用有限，证实了文章观点“单一部门无法有效应对复杂的气候问题”。相比之下，hc的系数显著为负，说明气候政策协同比单一部门政策更能有效抑制碳排放。整体而言，各变量的影响与预期基本相符，模型结果较为可靠。

4. 2. 2气候政策协同的交互效应机制分析

气候政策协同可能与加强财政投入、推动技术创新、优化产业结构、降低能源强度等减排路径措施存在交互作用，引入四类交互项后实证结果见表5。其中，模型3仅纳入前两项交互效应机制，模型4仅纳入后两项交互效应机制，模型5将四类交互效应机制全部纳入。在不同模型中，可决系数接近0. 9，交互项系数不变且均显著，表明回归结果具有较强的解释力与稳健性。

结合回归结果可知：fisg×hc的系数为负，在1%～5 %的显著性水平下显著，气候政策协同与加强财政投入措施相配合，提高了应对气候变化方面的财政支出，使得高能耗、高碳排放的生产活动获得更多的资源进行绿色生产，抑制了碳排放，假设3得到验证。lnpat×hc的系数为负，在1%～5 %的显著性水平下显著，说明气候政策协同与技术创新存在相互作用，气候政策协同可以推动绿色技术创新，由此降低碳排放水平，假设4得到验证。（1/ser）×hc的系数为负，在1 %的显著性水平下显著，表明气候政策协同与产业结构优化相互作用，能够显著降低碳排放水平，假设5得到验证。（1/gpe）×hc的系数为负，在1%～10 %的显著性水平下显著，表明气候政策协同与能源消耗强度下降相互促进，有效降低了碳排放水平，假设6得到验证。以上表明：气候政策协同通过加强财政投入、推动技术创新、优化产业结构、降低能源强度的方式降低了碳排放水平。在控制交互项之后，hc的系数由负变正，且在1 %的显著性水平下显著，说明气候政策协同行为本身不影响碳排放，而是通过交互效应机制影响碳排放，一旦交互效应机制被控制，气候政策协同将无法降低碳排放，甚至政策协同产生的额外成本反而加剧了碳排放，由此驗证了假设2。

4. 3稳健性检验

文章进行了不同类型的稳健性检验：第一类稳健性检验是控制脱钩效应，在模型中加入新的控制变量——人均GDP对数的平方项lngdppc2，用于考察碳排放与经济发展的脱钩效应；第二类稳健性检验是按不同的方法计算自变量与因变量，并重新回归；第三类稳健性检验是进行子样本回归。稳健性检验结果详见表6。

（1）控制脱钩效应后的稳健性检验。随着经济发展水平的不断提高，碳排放可能出现拐点，为此在模型中引入lngdppc2，回归结果见模型6、模型7。lngdppc2的系数为负，且统计显著，表明中国碳排放已呈现出脱钩效应。在控制脱钩效应后，hc的系数仍为负且统计显著。

（2）更换自变量与因变量的稳健性检验。首先更换气候政策协同指数为hc’，其计算方法如下：

（3）子样本稳健性检验。由于2003年—2007年间出台的气候政策数量较少，因此，文章将样本区间调整为2008—2017年进行子样本稳健性检验，结果见模型11。hc的系数为负，在1 %的显著性水平下显著，表明气候政策协同能够有效地降低碳排放水平，实证结果稳健。

5结论与启示

气候变化是21世纪人类面临的严峻挑战，中国政府始终高度重视气候问题，党的十九大报告为应对全球气候变化提出了更高要求。值此背景，文章对中国气候政策协同机制及其效应进行了深入探究，在理论分析的基础上，收集2003—2017年30个省级地区的面板数据，实证检验了气候政策协同对气候变化的影响，主要结论如下。

第一，“部门联合体”与气候问题属性分别构成了气候政策协同的制度基础与现实基础。部门分工专业化的特性与气候问题的复杂性、系统性间存在固有矛盾。气候部门、财政部门、工信部门、经济部门、能源部门是中国气候治理的核心部门，为实现有效的气候治理，政府各部门需紧密配合，通过部门间的政策协同，增强政策的科学性与有效性，以更好地回应气候变化的冲击。

第二，气候政策协同贯穿于政策目标制定、政策细则确定与政策实施过程中。气候政策协同有助于优化政策目标，完善政策细则、集中更多资源推动政策的贯彻落实。相比于单一部门制定气候政策，气候政策协同能够充分动员部门参与，提升气候治理能力，显著降低碳排放。

第三，气候政策协同现象广泛存在于中央政府与省级政府之中，但前者的协同程度高于后者，中国省级政府的气候政策协同水平还有较大提升空间。鉴于气候政策协同可以明显抑制碳排放，以提升省级政府的气候政策协同水平为抓手，中国可以更高效地减缓气候变化。

第四，气候政策协同具有明显的减排效应，但气候政策协同带来的气候效益是间接的，必须依靠交互效应机制发挥作用。气候政策协同本身无助于缓解气候变化，必须与加强财政投入、推动技术创新、优化产业结构、降低能源强度措施相配套，才能抑制气候变化，降低碳排放。

为遏止全球变暖趋势，《巴黎协定》探索出的国家自主贡献模式，虽然可以广泛动员国际社会参与减排，但也只是在以往强制减排模式的基础上，把减排目标制定权由国际社会交还各个主权国家，依旧没有改变减排过程各自为战的事实，当前全球应对气候变化的方式严重缺乏国际协同性。为有效应对全球气候变化，文章提议以气候政策协同的有效性为现实基础，建立全球性的气候治理协同机制。

应对气候变化是全人类共同的责任。解决气候问题不能将减排任务简单地分摊至各国，而应当将减排视为全球的整体性任务，并确定不同国家在应对气候变化过程中的角色定位，同时结合各國的历史责任与当代责任，确定其所承担的义务范围，以达成全球减排目标：拥有先进绿色技术的国家以提供技术支持为主；财政资金雄厚的国家以提供资金援助为主；主要碳排放国在获得国际社会技术与资金支持的前提下，将重心放在经济转型、绿色发展上；易受气候变化影响的国家应将主要精力放在推行气候变化的适应措施上。这类分工模式借鉴了部门联合体的行为逻辑，类似于财政部门主要提供资金支持、工信部门主要提供技术支撑，所有国家发挥自身的比较优势与专业能力，以更高的效率推动全球减排，摒弃依据国别分摊减排指标的老路，让绿色技术领先的国家集中精力研发技术，并向全球提供技术支持；让发达经济体提供充分资金，形成公共资金池；主要碳排放国利用前两者提供的绿色技术与公共资金，集中精力推动本国低碳生产，进而降低全球碳排放增速。当然，减排依旧是各国必须承担的责任，只是根据各国不同国情，不同国家的任务安排应有所侧重。总之，世界各国应以“全球参与、互利共赢、分工合作、优势互补”为原则，加强国际气候变化合作，将气候政策协同扩大到国际层面，建立国际气候政策协同治理机制，实现气候治理的帕累托最优。

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Climate policy synergy： mechanism and effect

ZHENG Shiming1，HE Yujie2，ZOU Ke3

（1. School of Public Administration and Institute of Public Policy，Jinan University，Guangzhou Guangdong 510632，China；2. School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510641，China；3. Key Lab of Science & Technology in Finance，Guangdong University of Finance，Guangzhou Guangdong 510521，China）

AbstractGlobal climate change is becoming more and more serious，resulting in an increased risk of sea？level rising，extreme weath？ er events，frequent forest fires，and so on. Despite the efforts made by all countries，the trend of global warming has not been stopped，and it is urgent to solve the climate problem. As the largest carbon emission country in the world，China has committed to the interna？ tional community to achieve peak carbon emissions by 2030 and carbon neutrality by 2060. To explore the synergy mechanism and ef？ fect of China？s climate policy and promote carbon emission reduction，this paper proposes the concept of‘Sector Consortium’. It is be？ lieved that due to the specialization of sector division，a single sector cannot effectively deal with complicated climate problems，and multi？sector climate policy synergy is imperative. Climate policy synergy runs through the process of policy objective formulation，poli？ cy detail determination，and policy implementation. All sectors should be fully mobilized to participate in the response to climate change and to enhance the capacity of climate governance by optimizing policy objectives，improving policy details，and strengthening policy implementation. The results show that differences between the central government and the provincial governments in the degree of climate policy synergy are obvious，the central government has a higher degree of climate policy synergy，and the provincial govern？ ments have a larger space to improve their climate policy synergy. Based on the provincial panel data from 2003 to 2017，this paper finds that climate policy synergy can reduce carbon emissions，but this influence is reflected by an indirect effect. Climate policy syner？ gy will not have a direct impact on carbon emissions，but will play a role through four types of interaction mechanisms：the synergy of climate policy with measures such as strengthening financial investment，promoting technological innovation，optimizing industrial structure，and reducing energy intensity can reduce carbon emissions more effectively. China？s experience of climate policy synergy has important implications for the construction of global carbon emission reduction mechanism. This paper proposes that the global climate governance synergy mechanism should be established based on the effectiveness of climate policy synergy and the behavior logic of？Sec？ tor Consortium？，so as to effectively promote global carbon emission reduction and slow down the process of climate change.

Key wordsclimate change；carbon emission；climate policy synergy；Sector Consortium；interaction mechanism

（責任编辑：王爱萍）