拜登贸易政策雏形乍现

王晓枫

1月25日，美国总统拜登签署行政命令，对政府采购行为实施更严格规定，以增加对美国制造产品的采购，在实现其“购买美国货”竞选承诺、加强美国制造业的道路上迈出第一步。

新政策将包括收紧政府采购规则、加大联邦机构购买进口产品的难度、修订对美国制造产品的定义、提高对本土产品占比的要求等。该行政命令也旨在确保中小型企业能够更便捷获取竞标政府合同所需的信息。

“根据‘重建更美好（Build Back Better）复苏计划，我们将投资数千亿美元购买美国产品和材料，使我们的基础设施现代化，并在一个竞争激烈的世界中提高我们的竞争力。”拜登表示。

该行政命令折射出拜登贸易政策大体轮廓，即关注美国工人，推进产业链回归美国。“工人阶级优先”曾是特朗普政府贸易政策优先目标之一。拜登政府会老调重弹吗？

拜登贸易高参何许人也

特朗普政府贸易谈判代表莱特希泽近日接受采访时曾表示，拜登政府将会复制特朗普总统的许多贸易政策，特别是以工人阶级为中心这个大方向。

“当选总统拜登没有违背我们的贸易政策……如果他这么做了，就会不受欢迎……他的团队中很多人都明白，我们的贸易政策是好的，是正确的。”莱特希泽认为。

四年前，特朗普就任美国总统时向美国工人承诺，让制造业的就业岗位回归美国。虽然特朗普试图重振美国制造业之举被认为并未奏效，但他提出的“让美国再次伟大”和“美国优先”等贸易保护主义口号获得产业工人阶层认可，也使公众舆论逐渐倒向经济民族主义。

公众舆论的变化最终逆流而上，美国决策界也由几十年来对自由市场的忠诚开始转向对经济民族主义的青睐，这将对拜登政府贸易政策产生不可忽视的影响。

“我们改变了人们看待贸易的方式，我们改变了贸易模式。”莱特希泽坦言，“我希望这种趋势会持续下去。”

莱特希泽与其代表的特朗普政府扭转了几十年的全球化趋势，这既让经济民族主义对拜登政府贸易政策施加无形的影响，也让拜登政府没有任何可能回归华盛顿共识下的全球化自由贸易，那种认为自由放任资本主义能为美国带来全球领先优势的观点在历史的后视镜中渐行渐远。

一个显而易见的变化就是，在当今美国政治环境下，克林顿时代的北美自由贸易协议（NAFTA）和奥巴马时代的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）这样的大自由贸易协议已再无立足之地。“拜登政府也不太可能立即有兴趣重新参与多边贸易谈判，如全面与进步跨太平洋伙伴关系协议（CPTPP）。”美中贸易全国委员会高级副主席彭捷宁（Jacob Parker）对《财经》记者说。

拜登和他的团队意识到这种经济民族主义的变化，因此承诺将采取截然不同的国际贸易方式，即美国谈判代表将不再把重点放在为金融公司、药企和其他不能直接促进国内出口或就业的公司开拓海外市场上。

担任拜登政府国家安全顾问的杰克·苏利文（Jake Sullivan）以及拜登团队中可能获得高级贸易职位的其他成员均抱持这种观点，这种新思想正在成为民主党主流。

苏利文在与奥巴马政府国务院官员詹妮弗·哈里斯（Jennifer Harris）的联名文章中指出，为什么美国贸易谈判首要任务是让中国对高盛开放金融体系，贸易政策反而应该聚焦如何提高中产工资水平和创造高薪工作岗位，而不是让这个世界对企业投资更安全。

“进一步贸易谈判的意义，不是为了让跨国公司投资变得安全，”苏利文在大选期间接受采访时说，“这关乎就业和工资。”

苏利文是拜登竞选议程“重建更美好”主要起草人，他将是塑造拜登政府贸易理念的灵魂人物之一。自2017年起，苏利文就与奥巴马政府官员和一些共和党资深人士一起深入基层采访数以百计小企业主、农民、教育者、州和地方政府官员以及其他相关人士，了解他们的诉求，探索美国政府应该实行怎样的经济外交政策才能真正惠及中产阶级。

2021年1月25日，美国总统拜登签署行政命令，对政府采购行为实施更严格的规定，以增加对美国制造产品的采购。图/人民视觉

“第四条路线”

关于何种贸易理念更有利于美国中产阶级民众的争论长久存在，且随时代变迁而有不同的答案。“贸易保护主义者认为关税和其他形式的经济民族主义有利于中产阶级，自由贸易主义者则认为自由贸易有利于中产阶级。”自由意志主义智库卡托研究所贸易政策研究中心副主任西蒙·莱斯特（Simon Lester）对《财经》记者表示。

拜登政府会选择何种理念的贸易政策以实现其服务中产阶级的承诺，是继承特朗普的经济民族主义，还是新瓶装旧酒？“拜登的贸易政策，就像特朗普的贸易政策一样，与中产阶级的联系很大程度上取决于使用的言辞和政策如何推广。”莱斯特说。

苏利文将之定义为，寻求在全球化、美国优先、进步主义之外的“第四条路线”经济外交政策模式，以解决中产阶级对经济的担忧。全球化、美国优先、进步主义这三条路线代表了美国自上世纪后半期兴起的主要贸易理念，每一种理念主导下的贸易实践都对美国中产阶级带来复杂的影响，无法简单用二分法定义其利弊得失。

备受民粹主义挑战的全球化是上世紀90年代以来的主流贸易理念，无论是共和党总统的贸易代表——卡拉·希尔斯（Carla Hills）和罗伯特·佐利克（Robert Zoellick），还是民主党总统的贸易代表——沙琳·巴尔舍夫斯基（Charlene Barshefsky）和迈克尔·弗罗曼（Michael Froman），都积极推进自由贸易议程。

美国贸易代表办公室在这种理念下签署大量双边和区域贸易协议，在他们看来，推广跨国公司利益和低关税贸易政策所带来的益处会最终自上而下渗透至普通美国中产阶级。

例如，跨国药企获得开放的海外市场会使美国中产阶级受益，即使是间接的，因为海外收入增强跨国公司实力，使其能够在国内进行研究，为美国消费者推出新产品，并为其他相关行业也带来工作机会等附加价值。

全球化理念主导全球贸易数十年，为美国人带来廉价消费品，也使美国公司拥有更广大海外市场、实现更多经济利益和以更高效方式配置资源。美中不足的是，在缓解美国中产家庭日益增长的医疗、住房、教育成本等方面的压力上收效甚微，并且让很多制造业产业工人感到他们的工作机会被全球化剥夺了，因为一个不可忽视的事实是2000年至2010年期间，美国流失600万个制造业岗位，全球化被认为是原因之一。

正因如此，特朗普批评往届政府的贸易协议未能保护美国制造业工人，他认为惩罚性关税和其他制裁措施能更好地维护美国中产阶级利益。但这些号称能为美国人带来真正好处的经济民族主义政策最终事与愿违，因为特朗普发起的贸易战不仅颠覆国际贸易规则和稳定性，将世界上最大的两个经济体推向脱钩边缘，破坏与传统盟友关系，对进口商品征收新关税及其招致的报复性关税措施反而损害了美国本土制造商、农民和消费者利益。

特朗普的经济民族主义贸易政策与其反对的全球化并无二致，都是用牺牲一部分人利益保护另一部分人利益，并未给广大中产阶级带来利益。苏利文在调查中发现，一些曾在2016年投票支持特朗普的美国产业工人已经意识到，特朗普的政策也在中产工人中制造了“得益者”和“失益者”。以钢铁行业为例，特朗普政府对进口钢铁征收关税，以保护国内钢铁行业，但他保护的钢铁行业工人人数远少于因此受到伤害的汽车、桥梁建设、啤酒桶生产等行业的工人人数，这些行业依靠钢铁作为原材料，钢铁关税损害了这些行业无数美国企业的利益，仅福特公司就增加高达逾10亿美元的成本。更重要的是，正因特朗普政府采取的关税提高它们的成本，这些工厂的就业增长也陷入停滞。

俄亥俄州长期以来都是摇摆州，也是外资带来就业机会最多的州之一。该州的很多经济发展组织已经意识到经济全球化的复杂效应。特朗普政府用关税阻止某些制造业行业外包工作到海外国家，但这也会抑制外资投资，并最终影响其他制造业的工作增长。经济分析局（BEA）数据显示，外国跨国公司直接投资在2013年至2018年间创造就业数量占新增美国制造业就业数量80%。

正因如此，在苏利文的调查报告中，科罗拉多州、内布拉斯加州以及俄亥俄州哥伦布市等部分地区的受访者表示，长期以来的贸易政策一般都是为从事高端制造业、农业、商业服务、科技和旅游业的中等收入工人利益服务。他们担心，当国家贸易政策为了服务其他中等收入工人的利益而搞大转弯，他们会成为输家。

“美国优先”贸易政策的弊端是拜登政府需要避免的，与此同时，拜登政府还必须谨慎权衡进步派经贸政策的利弊得失，避免在意识形态热情下继续陷入制造“赢家”同时也制造“输家”的老套路。拜登胜选让一些民主党内进步派议员跃跃欲试，例如参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）提出了她的方案——以中产阶级为基础的经济爱国主义。

与美国优先模式一样，进步主义理念同样认为应该限制全球化自由贸易，以确保制造业工作机会留在美国，不同的是他们反对单边主义和零和博弈。进步派们强调，贸易政策专家必须摒弃对美国跨国公司有利的事情必然对中产阶级有利这种观点。美国贸易官员用纳税人的钱帮助美国公司在国外赢得合同和交易，但这些合同和交易是在海外而不是美国创造就业机会，所有或大部分利益都流向投资者，而不是美国工人或社区。进步派因此质疑美国政府是否应该在一个与美国利益完全脱节的行业上花费如此多政治资本。在他们看来，美国政府今后在决定是否以及如何为在海外经营的美国公司动用贸易手段时，应该考虑税收结构和税收收入。

进步派理念在民主党内获得诸多支持，连克林顿政府财政部长劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）都反对把好莱坞、投资银行和希望保护知识产权的发明家利益放在首位。他在接受采访时说，他们的“精英担忧”对美国的就业或税收没有多大贡献。

长久以来，美国通过用贸易政策在全球范围内推进知识产权规则，以保护美国公司利益。莱斯特就对《财经》记者指出，拜登和今后的美国政府可能探索一种全新的贸易协议模式，例如，不包括投资知识产权条款。日美贸易协议就包括关税削减和数字贸易协议，但不包括知识产权。

即将上任的美国贸易代表戴琦（Katherine Tai）也认为，新一届政府想要一个以工人为中心的贸易政策，而不是一个关注企业竞争力或价格优势的政策。“人们不仅仅是消费者，他们也是工人和挣工资的人。”戴琦最近对一家大型企业集团表示。

进步主义理念尚未付诸实践已经让一些贸易政策资深人士直翻白眼（eye-rolling），因为在他们看来，克林顿政府也曾做出类似承诺，但成效不大。不仅如此，由于进步主义理念主张贸易政策应助力美国向低碳经济转型，一些政策制定人士担忧，这可能导致传统能源行业工作机会减少，伤害一部分低学历产业工人，这些人大多投票给共和党，如果民主党对该群体明显减少贸易政策扶植可能会加剧党派分歧。

带回制造业真能救中产？

鉴于以上三种模式皆有优缺点，在苏利文构想中，拜登政府经济外交政策需要让贸易议程与美国企业和工人利益更紧密结合，确保利益惠及更广泛群体;不仅如此，还要积极改革国际贸易规则和执行工具，确保美国继续融入其经济所依赖的全球市场，避免国际经济局势动荡带给美国中产家庭负面影响。

实践表明即便是复合型贸易政策也無法兼顾多方利益，更何况同时实现如此众多具有挑战性的目标。不仅如此，在错综复杂的国内国际经济局势中用贸易政策维护美国中产阶级利益且要与其他利益群体和优先事务博弈绝非易事，这如同走钢丝。

在国际层面上，拜登要平衡如何在削减关税修复盟友关系与保护相关产业美国产业工人利益之间取得平衡，例如，取消钢铁关税必然会引发钢铁行业工人和其背后利益集团的不满。“这将是拜登政府贸易政策面临的重大挑战之一，拜登需要努力在不惹恼受益的美国利益集团情况下结束这些贸易战（施加的关税）。”莱斯特说。

在国内层面，不受拜登政府青睐的行业具备强大游说力量，这些行业为拜登当选提供数亿美元政治献金，拜登无法轻易忽视他们的利益。这些行业还在国会有强大盟友，国会在制定美国贸易议程方面发挥着重要作用，例如，制药行业就一直能够拖延贸易协议，直到它得到它想要的东西，尽管这种情况可能正在改变。莱特希泽曾在戴琦协助下达成美墨加协定，但制药行业未能获得来自仿制产品竞争的保护。

拜登团队认为，美国国会和公众的政治变化将足以帮助其推行修订后的贸易政策。过去，共和党议员一直是坚定的自由贸易者，他们寻求帮助企业清除海外投资的障碍。但在过去四年里，随着特朗普推行保护主义贸易政策，情况发生变化。一些共和党议员支持通过补贴和关税来帮助美国制造业。

不仅要艰难平衡利益冲突，拜登政府意欲采取产贸一体化政策振兴制造业也遭到质疑，因为产业政策失败案例在发达资本主义经济体比比皆是，从日本经济停滞再到法国试图建立繁荣科技行业的失败尝试。

很多进步主义智库研究人员建议拜登制定产业政策与贸易政策相辅相成，将美国的外部和国内优先事务更加紧密结合，依靠税收激励、补贴和政府采购等工具，努力将工厂就业机会和供应链带回美国。拜登的税收提案就旨在促使美国企业将工作岗位留在国内，而不是减少外资对美国的投资。在美国扩大设施将获得税收抵免，将生产转移到国外，特别是转移到避税港，将受到更高税收的惩罚。

“拜登总统的‘购买美国货计划要求政府花费数千亿美元采购美国制造产品。这可能意味着将推动美国国内产业政策，支持战略性产业，改善研发资金，投资国内教育，通过移民改革留住关键外国人才。”彭捷宁说。

虽然产业政策呼声愈演愈烈，并获得跨党派支持，但莱斯特就不认为产业政策会对美国经济或中产阶级会有太大的成功。在他这一类自由意志主义经济分析人士看来，即使是最聪明的产业计划，经过美国政府不可靠的品质过滤后会变成什么样子？也许会成为裙带关系和保护主义的借口。而且，即使成功了真能帶来大量工作机会吗？因为即便制造业在美国经济所占份额有所上升，那么大部分工作将由机器人完成，而不是人类。

不仅如此，很多经济分析人士提出这样的一个问题，即将制造业带回美国真能完全代表美国广大中产阶级利益吗？在他们看来，拜登的“重建更美好”计划就是在维护旧有的、甚至是越来越无关紧要的观念，这种观念依然抱持制造业就业是实现中产阶级繁荣最佳途径这个老黄历。

“拜登的政策可以支持部分制造业回流美国，但制造业只是美国经济的一小部分，这只会带来有限的更广泛经济利益。”穆迪分析机构（Moodys Analytics）首席经济学家马克·赞迪（Mark Zandi）对《财经》记者表示。

拜登承诺通过“购买美国货”采购和建立国内供应链来创建数百万工作机会，然而一个讽刺的事实是制造业现在只雇佣全美9%的劳动力。“美国在奥巴马时期就想搞制造业回流，但成效不大，制造业占美国经济的比重并未回升。”中国人民大学国际关系学院教授李巍对《财经》记者表示。

随着致力于节约劳动力的新兴技术不断涌现，制造业工种占劳动力总数的百分比将在长期内稳步下降，这是可预见的趋势。与此同时，大多数美国家庭如今通过在制造业以外领域工作，特别是在美国具有竞争优势的服务业维持中产阶级生活水平。

拜登政府若忽视这一事实，那么其推出的为工人服务的贸易政策只是回应制造业长期衰退带来的社会焦虑情绪，而无法解决美国中产阶级所面临的真正问题。不仅如此，如果拜登政府不能实现突破，那么将在某种程度上延续特朗普的经济民族主义贸易理念，只是用不同的方式进行操作。