技能形成制度中的职业教育组织演化逻辑

王雅静

(中国社会科学院 中国社会科学评价研究院,北京 100732)

中共十九大报告指出,要深化供给侧结构性改革,建立现代化经济体系。中国科技发展和产业升级需建构多层次的人才培养体系作为支撑。近年来,国家职业教育政策推动建立多层次的技术技能人才培养体系,培养跨知识、跨技能的新型技术技能型劳动力。2019年《职业教育改革实施方案》体现了国家职业教育改革的战略布局。职业学校是中国技能形成制度的重要组织,它对经济社会发展的作用和技能人才培养的效率越来越得到各界的关注。

已有研究在教育学和社会学范畴都有讨论技能形成制度下职业学校的技能培养问题,从宏观制度匹配看学徒制技能传递危机与职业学校制度的兴起。研究认为从学徒制到职校制,实质是技能形成制度从内到外的转变。现阶段,中国技能形成中的技工总量短缺、质量滞后、供需不匹配等[1],主要源于宏观制度转型下职业教育丧失了匹配的制度环境[2-3]。内部技能生产主要基于工厂与受训劳动者之间的可信承诺,而外部技能形成制度是技能生产的外部替代,是指产业和企业的技能劳动力通过外部劳动力市场获取,它的匹配制度是自由劳动力市场机制[4]。市场化转型以来,随着劳动力市场制度建立和国企改革的推进,中国内部技能形成制度逐渐丧失了社会制度和组织基础,工厂学徒制面临技能传承的危机。此时,国家开始调整中职教育结构,大力发展职业学校制度。在此背景下,技能形成理论认为技能教育的匹配制度发生变化,如企业治理机制、社会保护制度和职业教育制度的不匹配,导致了公办职业学校的技能培养缺乏效率。技能形成应关注职业教育培训体系、企业治理机制和社会保护制度的匹配关系[5]。但制度匹配理论并未深入探讨市场化转型以来,外部技能形成体系下职业学校的功能和定位,研究其组织演变的实质和社会机制,以及高等教育领域的变革对职业学校组织的影响。

本文以中国职业教育组织演变的过程为案例,通过历史性维度的分析,关注宏观制度转型下,职业学校制度建构的利益相关者社会互动和博弈的过程,探寻中国技能形成制度从内到外转型中,职业教育组织的演变逻辑,并思考这种组织转型对技术技能型人才培养的社会后果。

一、学徒制与职校制

(一)学徒制:一种内部技能形成制度

学徒制是中国行会制度中比较普遍的技能传递制度,作为一种技能形成的制度安排,它经历了历史性的演变。早期行会学徒制,行会通过地缘、业缘关系组成,学徒训练是行会制度的一项重要教育制度。行会学徒制主要有手工业行会、商业行会和专业行会学徒制[6]。其中,手工业行会职业性最强,通过地缘、业缘关系建立职业原则和社会阶层,它规定了工资、劳动条件、劳资雇佣关系、学徒工数量和教育培训的一些规则[7]。20世纪二三十年代,中国民族资本主义工业中的学徒制被广泛采用,一方面控制劳动力市场,一方面也为劳动者提供基本的保护[8]。不同于西方行会的平均原则和契约原则,中国传统行会具有封建性、垄断性和排他性。传统行会中师徒关系具有一定的人身依附性,在技能传递过程中同时也传递行业伦理道德和行业规约,如培养一种勤勉、信用、互助团结的集体理念[9]。随着工业化发展,传统学徒制的技能传承与规模化的生产之间产生矛盾,宗法家长的行会管理面临诸多挑战。随着传统行会制度的瓦解,学徒制度也失去了重要的制度和组织基础[6,10]。

在计划经济体制下,中国技能形成制度主要是依托行业系统和国有企业的工厂学徒制。工厂学徒制时期,师傅以言传身教的方式传递技能,作为一种内部技能形成方式,它把劳动雇佣、社会关系建立和技能培养融为一体[4]。在技能传递方面,工厂学徒制技能传递的封闭性和排他性,保障了劳动关系中的可信承诺和企业专用性技能的积累。国有企业的技工技术考核和培训体系,将技术水平等级和工资等级挂钩,形成企业和工人对提高技术等级的培训动力。国家根据各个工种建立技术等级标准,推行考工定级和考工晋级制度,把技术等级和工资等级对接,如八级工资制度。工厂学徒制作为科层制之外的非正式制度,嵌入到正式的科层制度中,成为一种重要的社会微观治理机制。它具有一种延续性和扩展性的社会关联,成为正式制度的保护带、调节器和润滑机制,通过网络关系和庇护关系维持体制的平稳,是总体体制治理框架下的社会领域[11]。师徒关系既是一种技能传授关系,也是一种伦理关系,遵循人情和情境的特殊主义,具有家长制的管理特点,比如“一日为师,终身为父”。师徒的关系不仅在企业组织内部,更深深嵌入到社会生活中,成为单位制中派系结构和庇护主义的关键因素[12]。行会制下的学徒制是家庭式的技能培养制度,师徒具有人身依附关系,具有道德礼仪的行为约束力;计划经济体制下的厂内师徒制是国家单位制的技能培训制度和劳动用工制度,具有国家庇护主义色彩和劳动关系的稳定性[13]。

(二)从学徒制到职校制:行业办学的雏形与转向

学徒制的工业化转型,是从传授谋生技能的教育制度转变为一种劳动用工机制,师徒关系中的宗法家长制的伦理性和自由契约的非等价市场交换关系并存。学徒制在工业化转型中逐渐丧失了社会制度和组织基础,逐步走向瓦解。而德国学徒制现代化转型的成功则在于社会管制式的市场治理模式、劳动共同体模式和去商品化的社会保护成为学徒制的经济社会基础[3]。现代职业学校制度相比学徒制而言,适应了现代工业化生产的需求,它是一种正规化、院校式、集群式的技术人才培养模式,体现了现代教育的特征。

市场化转型以来,中国技能形成制度经历了从学徒制到职业学校制度的变化。中华人民共和国成立之后,中国技能培养制度主要是工厂学徒制和行业中职学校制度。工厂学徒制是企业内部技能传递模式,建国后,为适应大规模经济建设和工业化发展要求,中国仿照苏联模式建立了中等专业学校和技工学校教育体系,主要依托行业系统和国有企业,重点服务国有企业职工的文化知识学习和企业专用技能培训,并为企业职工提供大中专学历和职业资格证书。中专学校由行业部门主办和管辖,主要培养专业干部,技工学校主要由行业、企业主办,劳动部门综合管理,主要培养技术工人[14]。技能形成理论认为,工厂学徒制的工业化转型和职业学校制度体系的形成是同步发生的。中职学校制度并没有对学徒制形成替代效应,在一定的历史阶段,两者是并存的[6]。在“一五”计划时期,中国有技工学校、技能训练班和学徒制三种技能教育模式,技工学校大概占比13%,工人技术训练班大概占比39%,师傅带徒弟大概占到48%[11]。所以,在建国初期,工厂学徒制是技能培养的主要方式。20世纪70年代开始,中国技能教育逐步从学徒制走向职业学校制,整体呈现出并行的格局。70年代,国家进行了中等教育结构的调整,鼓励中专和技校发展,并逐渐扩大招生规模,开始建立现代职业教育体系,行业办学初见成效。在计划经济体制下,工厂学徒制和行业企业办学属于一种封闭式的技能教育模式[15]。职业教育的管辖以行业和国有企业为主,特别是大型国有企业本身就是一个小社会,具有多元社会教育职能。行业、企业主办和管辖职业学校,他们紧密联系在一个公对公的系统中,职业学校是国有企业或者行业系统的成员,是单位制和行业系统科层体系中的一环。

中国技能培养学校化之后,技能形成制度的匹配环境和教育制度发生重大变化,国家开始大力发展职业学校。20世纪90年代,随着市场化改革的深入,在国家劳动用工制度改革、国企改革和高等教育扩招政策下,中国内部技能形成制度逐渐丧失了社会和组织基础。国有企业以经济生产为中心,逐步地剥离教育和社会性功能。职业教育管辖权从行业主管到教育统筹,这改变了职业学校办学权和成本分担机制。行业职业学校的市场化转型,实质是技能形成制度从内部到外部的转变。外部技能形成制度是技能生产的外部替代,产业和企业的技能劳动力通过外部劳动力市场获取,而不是内部组织机构的技能培养[6]。职业学校与行业、国有企业系统脱离之后,逐渐区别于企业专用性的技能培养模式,成为一种公共性的大众教育组织。一方面,工厂学徒制无法满足现代工业化大生产对技能人才的需求,遭遇了市场化转型的制度匹配问题。学校化职业教育模式建立了制度的合法性;另一方面,从行业办学到教育统筹的体系建设,职业教育从关注实践能力培养和知识的工具性,到重视知识的传授和建立系统化课程体系,职业教育对知识的追求建构了教育等级序列[16-17]。

二、技能形成中的职业学校:制度转型与组织演变

技能形成理论沿着历史制度主义视角关注技能形成的社会建构,它将学徒制和职业学校都看作技能形成体系的一环,从宏观制度转型看技能制度匹配和人才培养效率。技能政治经济学关注制度演化的多样性,探讨为什么各国会形成多样化的技能培训体系,他们认为技能制度的演化规律在于不同利益主体权力分配格局的变化,制度形成是利益政治的过程。德国双元制职业教育模式是在国家政府、工会、雇主协会和社会民众的利益政治博弈中形成的。由此,技能形成制度的社会建构形塑了德国的工厂企业为主体的学徒制技能培训体系、英国的劳资平权的学徒制培养体系、日本的工匠师傅的职业教育体系、美国的生产分包式的技能培训模式[2,18]。

中国技能形成制度从工厂学徒制到职校制度转型,职业教育确立了院校化的培养模式。从计划到市场体制,职业学校从依托行业和国有企业办学到教育系统的管辖和统筹,成为一种外部技能形成制度,它适应了现代工业化对技能人才规模化的需求,其组织演变的背景是社会制度的变迁,它涉及中央政府、地方政府、行业企业、学校、技能劳动力等多个利益主体的社会互动关系。在政策演变的背景下,技能教育组织发展主要经历了工厂学徒制、行业办学的中职学校、教育系统统筹的中职和高职院校以及技术大学四个阶段。

(一)政策演变下的职业教育组织形态

从中国职业教育政策演变阶段看,学者们分别从宏观制度转型、治理现代化、产业发展阶段、国家政策供给特点的角度划分了职业教育政策的发展阶段。从宏观制度转型划分职业教育政策阶段为恢复阶段(1978—1984)、发展阶段(1985—1996)、滑坡阶段(1997—2001)、重振阶段(2002—2008)[19-20]。根据职业教育政策演变的理念、制度匹配、与产业结构和教育管理体制的关系,中国职业教育大致经历了雏形起步期、初步体系建设期、发展黄金期、危机滑坡期、重振转型期、教育体系建设期等不同阶段。市场化转型以来,职业教育政策取向具有阶段性特点,在高等教育大众化战略、教育管理和财政体制改革下,其发展逻辑为试点探索、规模发展和内涵建设三个阶段,组织形态从中职学校到技术大学演变,不断建构职业教育制度和组织体系。总体而言,中国职业教育制度体系是政府主导的模式,并经历了跨越式的发展。

新中国成立后,经历了从传统行会学徒制到工厂学徒制的演变。计划经济体制下,中国技能培养主要是单位制下的工厂学徒制和行业中职学校制度,主要组织类型是中等专业学校和技工学校,技工学校主要承担技术工人的培养任务。市场化转型初期,中等教育结构调整,国家大力发展中专和技校,培养各类技能劳动力。此时,中专、技校大部分是由行业部门和国有企业举办,城市职业高中由地方教育部门举办。随着市场化转型的深入和高等教育大众化战略的实施,行业、企业逐渐退出职业教育办学和管理领域,国家开始兴建职业大学、发展高职院校、建立应用型大学序列,并探索本科职业院校建设(表1)。

表1 职业教育组织发展的历史进程

(二)职业学校组织演变的逻辑

在宏观制度转型的背景下,职业教育的组织形态和人才培养模式经历了历史性的演变。在组织类型上,主要经历了工厂学徒制、中职学校、高职院校和技术大学的阶段。职校组织不同的形态特点体现在教育理念、制度环境、资源依赖方式(经费来源)、办学主体、办学层次、校企结合关系、企业参与度、知识类型、组织目标与结构、人才培养模式等方面。

计划经济体制下,工厂学徒以师傅言传身教的方式传递技能,把劳动雇佣、社会关系建立和技能培养融为一体,成为企业专用性技能积累的重要教育制度。为适应中国早期工业化发展需求,国家层面仿照苏联模式建立了中专和技校体系,依托行业系统和国有企业办学和管理。从计划到市场体制转型,中国内部技能形成制度的宏观制度环境发生变化。在国家劳动用工制度改革、国企改制和高等教育扩招政策下,行业和国有企业办学逐渐失去了匹配制度和社会基础。1998年之后,中专、技校办学困难,一些职业学校办学混乱,管理不规范,结构不合理,不能适应市场需求。同时,工人下岗、大学扩招和学历贬值降低了居民选择职业教育的意愿[14,21]。而20世纪90年代末期,在国家高等教育大众化和大学扩招政策下,中国高职院校获得规模化发展。在高等职业教育体系建设下,一些中职学校纷纷通过组织转型、合并和升级的方式进入国家教育系统,成为公办高职院校[22]。国家采用教育项目制方式,如示范校建设、骨干校建设和“双高计划”等项目支持精英高职院校发展。一些高职院校开始探索职业本科教育,逐渐走上规模化发展和组织升级的道路。同时,为契合国家产业转型升级发展的需要,2014年国家开始了应用型大学体系的建设步伐,区别于学术型高校建立技术大学教育序列,主要有几种形式:一是教育部开展的一些新建本科院校、二本院校和独立学院的应用型大学转型;二是高职院校升级为技术大学;三是根据地区产业发展需要,新建技术大学,如深圳技术大学。在制度设计层面,国家在高等教育体系结构上逐渐形成了研究型、应用型和技能型高校并行的格局[23]。同时,在2019年国家职业教育改革政策下,国家开始探索建立职业高等教育体系,开展本科职业院校试点工作。

1.工厂学徒制与行业中职学校。在计划体制下,中国的技能培养制度是“以工厂学徒制为主,职业学校为辅”,而职业学校也大多采取“半工半读”的形式,依托行业和国有企业办学和管理。工厂学徒制依托单位制行业部门和国有企业主管,经历了社会主义改造后①1953年,国家对资本主义的社会主义改造,主要采取对工商业进行利用、限制和改造政策,建立公有制经济体制、消灭市场机制,实行行政指令化和计划式的资源配置方式。,成为一种国家化和去市场化的内部技能制度体系。国家统筹的劳动用工制度、单位制的劳动管理体制、去商品化的劳动保护制度是工厂学徒制的制度基础。单位制下的企业专用性技能传递和制度保障形成了劳动关系中的可信承诺,社会主义工厂学徒制成为后备技术工人规模最大、人数最多的培训方式。1958年,全国学徒总数达到了440万人,占企业职工的四分之一。当时,中国90%的新技术工人是通过工厂学徒制培养出来的[5]。20世纪五六十年代的“半工半读”学校是工厂学徒制技能培养的公共化,是工学结合最早的形式。20世纪50年代末期,刘少奇提出“两种劳动制度与两种教育制度”的思想,推行半工半读学校制度,首先,在农村兴办“半农半读”的农业中学,随后,在工业领域开展起来,如1958年天津国棉一厂办起全国第一所半工半读学校。

新中国成立之后,国家建立了中等教育层次的中等专业学校和技工学校。许多技工学校依托国有企业办学,既是学校,又是工厂;既培养学生,也生产产品,是真正的“工学一体”的职业教育组织[24]。中专和技校虽都是行业系统办学,但中专很多隶属于行业部委,财政支持力度大,在建立之初职业教育的意识和色彩就比较淡薄。技校以国有企业和劳动部门办学为主,一般是财力比较雄厚的大型国有企业办学,它按照招工工作岗位设置专业,主要培养技术工人,是高度计划性的。1950年,全国中专学校(含中师)和技工学校共1 174所,在校生23.2万人,到1957年,在校生84.5万人。此时,计划经济和工业化紧密结合,职业学校的起点比较高,符合职业教育发展规律,在单位制下统包统分的职业学校吸引力甚至超越了普通高中[14]。此时,中等职业教育是中国职业教育的主体,中央采取“调整与积极发展”的方针调整旧有的教育体制,创建并积极发展具有新中国特色的教育体系。

20世纪七八十年代,中国开始进入中等职业教育的恢复和调整阶段。1978年,国家开始调整中等教育结构,扩大农业中学、中专、技校的比例。1980年《关于中等职业教育结构改革的报告》提出将一部分普通高中改办中职学校,逐渐形成多部门、多行业兴办职业教育的格局。另一方面,1979年党的十一届三中全会后,实行“先培训,后就业”的劳动雇佣制度,大力发展职业学校。1984年国企改革开始,工人和企业的关系发生变化,工厂学徒制技能传递出现危机,此时,发展职业教育的主要任务赋予了正规学校,形成中专、技校和职业高中三种学校类型并存的局面[21]。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出发展职业技术教育要以中等职业技术教育为重点,积极发展高等职业技术院校,逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。

2.市场化转型下的中职学校。1978—1996年中国已经开始进入市场化转型阶段,但是,由于计划体制的制度惯性和外部政府驱动的发展模式,推迟了职业学校的潜在危机[21]。计划经济体制的制度惯性和经费保障,让职校学生具有良好的就业岗位。城市服务业的需求促进了职业高中的发展,中职学校的学生总人数突破了420万人。1996年,中职招生占高中阶段招生比例为58%,在校生占57%。1997年开始,随着市场化改革的深入,中职教育招生连续五年滑坡,1998年之后,中专、技校办学困难,中专、技校和职业高中三类中职学校开始趋同。1997—2001年,中职学校招生从520.77万人下降到397.63万人,职普招生比从62.15:37.85下降到41.58:58.42[19]。在国企下岗潮下,技工学校招生1997年开始下滑,职业高中1998年出现下滑,中专院校1999年出现下滑趋势,此时正值国家开始大学扩招[14]。

1996—2002年是职业教育的滑坡阶段,外部制度环境的变化和自身改革的乏力是主要原因。随着市场化转型的深入,职业教育遭遇了与行业、企业关系弱化和发展动力减弱的问题。行业管辖的职业学校转变为教育部门主管或业务统筹,行业系统和国有企业逐渐退出了职业教育的办学和管理领域。国企改革和工人下岗降低了居民选择职业教育的意愿。高等教育大众化的大学扩招带来了普高热和职业学校的升学教育导向。同时,国家重视高等教育精英院校发展,对职业教育的支持力度下降,体系建设相对滞后。职业学校自身面对宏观制度和市场需求变化,没有及时调整组织策略,改革乏力。一些职业学校逐渐与产业脱离,办学混乱,管理不规范,结构不合理,不能适应市场需求。但一些地区的职业教育顺应市场需求调整组织策略,呈现出了不同的发展路径,如苏州太仓对职业学校布局进行调整,实行集约化办学模式,探索双元制本土化模式,建立与本地产业紧密结合的职教体系[25]。

3.高职院校的规模化发展。20世纪80年初期,中国开始初建高职教育体系。1980年创建了一批短期职业大学,1985年全国共有120所短期职业大学,开创了高职院校和普通高等院校并行的格局。1985年的中共中央《关于教育体制改革的决定》将高职教育正式纳入国民教育体系。1990年,党的十三届七中全会《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五计划”的建议》,提出建立一条以高中毕业文化程度为起点的高等职业教育之路。1995年10月,原国家教委发布《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》,承认其是中国高等教育一种办学形式,是国家承认学历的全日制高等学校。1996年,原国家教委批准试点15所示范性职业大学[26]。1997年,原国家教委出台《关于高等职业学校设置问题的几点意见》,对高职的学校名称、招生规模、专业数量、师资情况和实训条件提出基本要求[27]。

20世纪90年代末到21世纪初,随着市场化转型的深入,国企改革和工人下岗,职业教育的吸引力下降。高等教育大众化的战略实施,高职教育获得规模化发展机遇。1985年独立设置的高职院校招生人数为3.01万人,在校生6.31万人,到1998年,独立设置的高职院校有101所,招生6.28万人,在校生14.86万人[28]。从教育经费增长来看,1987 到1992 年,从0.603 亿元上升到14.21 亿元,年增长率为18.7%[29]。2002年,国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出,为了促进就业、解决失业问题,要积极发展高等职业教育。在国家集中一切力量办高职的政策导向下,国家主要通过“三改一补”政策发展高职教育,高职院校大部分由原来的中职学校、职业大学和技能培训中心通过合并、重组和升级等方式建立。“三改一补”是中国高职教育主要办学主体①“三改”主要体现在职业大学,独立设置的成人高校以及部分高等专科学校,按照其培养目标、办学模式改革进入高等教育序列。,但它们在职业教育领域基础相对薄弱,层次比较低,缺乏监督体系。

2004年以来,国家参照大学“211工程”“985工程”和“双一流”建设项目制方式进行中、高职教育体系建设,重点投入职业教育基础能力、师资培养和学生资助体系,以及示范校、骨干校建设和“双高计划”。中央政府加大财政投入力度,建立职业教育的生均拨款制度。“十一五”期间投入100亿,并提出到2010年中职教育招生规模扩大到800万人,与普通高中招生规模大体相当。高职教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上[19]。据统计数据显示,2010年中国中职学校13 872所,在校生2 238.5万人,高职院校1 246所,在校生966.18万人[30]。

4.技术大学的尝试。20世纪90年代,大学扩招后出现了高等教育组织趋同的倾向,重理论、轻实践,重科学、轻技术,具体体现在办学体制、组织定位、专业设置、人才培养模式等方面。1998年,原教育部部长陈至立等代表参加世界高等教育大会,学习世界高等教育大众化经验,开始建立中国高等教育大众化行动框架,这推动了中国大学的组织转型,一些大学通过合并、重组、升级,纷纷走上了综合性巨型大学之路[31]。1999年大学扩招后,职业教育的学校体系培养规模持续扩大,2015年中职学校1万多所,在校生1 800多万人,高职院校1 200多所,在校生1 000多万人[32]。职业学校从“行业紧密联系”到“与行业分离”,更侧重通用性知识学习和综合院校发展模式,逐渐追求升学教育和学历导向。

现阶段,中国技能劳动力培养状况并不理想,技能人才培养不能适应市场化转型以来中国经济结构调整和产业升级发展的趋势,特别是在技术技能人才培养的专业设置、课程体系、培养方案、岗位匹配度和就业质量方面。国家建立现代化经济体系需建构多层次人才培养体系作为支撑,所以,在制度设计层面,国家在高等教育体系结构上逐渐形成了研究型、应用型和技能型高校并行的格局。教育部于2013年2月初启动“应用科技大学改革试点战略研究”项目,认为应用科技大学是职业教育体系中不可或缺的部分,要学习国际经验,探索高等职业教育发展规律,促进地方本科院校向应用科技大学转型。2014年3月,教育部提出鼓励部分本科高校向应用型转变,建立中国应用科技大学(学院)体系。2015年10月,教育部等部委联合出台《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》,这奠定了中国建设应用技术大学体系的基调。在学界对这类学校有不同的称谓,“技术大学”“应用技术大学”“应用科技大学”等,一般指高等教育体系中培养应用型技术人才的一类高校。2011年联合国教科文组织的国际教育分类法认为,高等教育分为学术和应用导向两种人才培养模式,应用型大学是培养应用技术人才的高等教育。郭建如教授根据人才培养类型和模式的差异,将中国高校分为研究型、应用技术型和应用技能型高校三种[23]。国家建立应用技术大学体系是为了改变中国技术技能人才培养与市场需求不匹配的问题。国家完善现代职业教育的学校体系,一方面,教育部高教司通过二本院校转型、新建技术大学、高职升本等方式建立中国应用型大学体系,技术大学属于应用型高校的类型。同时,2020年教育部职成司尝试通过高职独立升格、独立学院转设、或与高职合并等方式建立职教本科学校体系。

2019年《国家职业教育改革实施方案》提出了“开展本科层次职业教育试点”的要求,教育部开始探索建设本科职业院校。2019年教育部批准了15所民办专科高职院校更名为职业大学,举办本科层次的职业教育。2019年12月,教育部发布了第二批本科层次职业教育试点学校名单,又设立了6所本科层次职业院校,其中,5所为民办高职院校,1所公办高职院校即南京工业职业技术学院。2020年7月,教育部同意湖南软件职业学院升格为本科层次职业学校。截止到2020年8月,共有22所高职独立升格的职业本科院校。2020年9 月,教育部等9 部门联合印发的《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》明确了把发展本科职业教育作为完善现代职业教育体系的关键一环,稳步推进本科层次职业教育试点。现阶段,教育部正推进独立学院的转设,并明确优质高职院校可参与独立学院转设成为职业大学,并提出下一步在高水平高职院校中选择一部分专业,举办本科层次的职业教育。截至到2021年1月15日,独立学院转设和合并转设为职业大学的学校有5所,其中,4所为公办院校,1所为民办院校即景德镇艺术职业大学。至此,本科层次职业学校已达27所,其中24所获教育部正式批准,3所已获教育部公示。

三、从中职学校到技术大学:理念、制度与组织演变

中国宏观制度转型经历了从计划到市场体制、从封闭到开放系统、治理模式从总体支配到技术治理的转型。在转型背景下,技能形成中的职业学校组织经历了历史性的演变。工厂学徒制和行业系统的职业学校制度与产业系统有着紧密的联系,属于一种内部技能形成制度。行业和国有企业办学是一种封闭式、专用性的技能教育模式,职业学校是行业系统和国有企业的成员,是单位制下行业科层体系中的一环。市场化转型以来,宏观经济、社会和教育制度环境变化,技能形成制度从内部到外部转型,职业学校从行业办学逐渐到教育统筹的体系建设阶段。

从学徒制到职业学校制度、从行业办学的中职学校到教育统筹的职业教育体系建设,制度变迁的背后是职业教育理念的变化。从中职学校到技术大学,组织演变过程是教育理念和制度体系的相互建构。教育理念的变化受到国家、市场和社会的影响,体现了国家和学校如何看待职业教育、技能人才培养和组织发展的信念。整体上看,体现了技能培养的职业性的淡化、进入“正统”教育体系和教育目标的多元化理念。职业教育从强调工学结合、动手能力转变为组织升级、学历导向、重视文凭地位和组织声望。

(一)体系建设与身份认同

在中国经济、社会和教育政策演变的背景下,职业教育组织演变体现了从行业办学到教育统筹、规模化发展和组织升级的特点。国家教育政策导向和教育治理体制的改革,形塑了中国职业学校组织发展的策略和方向。职业学校制度是政府主导下的组织跨越式发展模式,国家的教育体系建设是组织转型的重要制度背景。

20世纪90年代末,随着市场化转型,职业学校的管辖权逐渐从行业部门转移到教育系统。分税制改革之后,国家调整了政府与社会、中央与地方关系,不断进行教育体系建设。职业教育体系建设涉及行业、劳动与教育部门、中央和地方政府的权责关系。早期的职业教育体系是一种单一、分散的结构,在每条行业系统自成体系。市场化转型和国企改革促使职业教育的管辖权从产业系统转移到教育部门,产教关系逐渐淡化,国家主导统一规划职业教育体系,开始了体系建设的步伐。在体系建设阶段,央地政府权责关系成为职业教育治理的主旋律,形成了教育科层制下“政府主导,地方负责”的管理体制[33]。高等教育大众化的大学扩招带动了高职院校的规模化发展,但20世纪90年代,国家发展高等职业教育的“三改一补”政策造成高职院校积贫积弱的局面。整体上,国家在职业学校组织发展和教育体系建设等方面投入不够,缺乏明确的政策引导。一直以来,职业学校在组织变革的路径上都呈现出追求教育体系中的“身份认同”,提高组织在教育科层体制中的地位。从中职学校到技术大学的组织演变,职业学校积极进行规模扩张和组织升级。

(二)职业教育理念下职校制度的建构

制度变迁决定了人类社会的演化方式,在制度变迁过程中,嵌入到认知体系中的观念史和社会史形塑了制度的发育和演变的路径。涂尔干在《教育思想的演进》中考察了法国中等教育理念和制度体系建构的关系。组织和制度变迁的社会后果形成一种新的教育体系,“继而唤醒了一种史无前例的教育思想”[34]。同样,不同历史阶段的教育思想形塑了教育制度、组织结构和课程体系。中国职业教育理念的变化和组织发展模式是相互建构的,它受到国家、市场和社会力量的影响。在计划体制下,工厂学徒制和行业职业学校的理念是一种职工技能培训的教育理念,学校学习是对企业专用性技能的传承,关注实践操作的能力培养。行业中职学校时期,院校化的职业教育理念重视对知识的系统性学习,专用性技能配合基础课程学习,教育对象的身份也从工厂学徒转变为职业学校的学员,学校渐渐主导教育内容和课程体系。市场化转型中,职业教育与行业传统逐渐分离,确立了学校化培养模式,这适应了工业化和多种所有制经济发展对大量技能人才的需求。在高等教育大众化的理念下,大学扩招,高职院校规模化发展,职业教育遭遇了劳动力商品化和学历贬值的问题。职业学校的重组合并、转型和升级是国家建立等级化教育体系的过程。职业学校工具理性的组织策略是追求体系建设中的身份认同,获得国家财政和政策资源。在技术大学建设阶段,职业教育理念逐渐导向升学教育和文凭社会的理念,技能培养追求“高端化”和组织同形。

职业教育的理念嵌入到高校治理和组织变革的实践中,建构了从中职学校到技术大学的组织升级路径。现代职业学校制度作为一种正式的院校化、规模化、集群式的培养模式,重视传授系统化的专业知识,理念更倾向精英化和学术性,关注职业教育在知识体系和教育系统中的等级地位,组织追求“正名”的身份认同,这形塑了职业教育学术化和职业学校大学化的组织发展路径。

(三)对职业学校大学化的反思

教育制度主义认为不同国家追求相似的教育文化,从而形成教育制度和组织同形[35]。改革开放以来,中国高等教育改革受到全球化趋势的影响,中国按照国际化的标准设置高等学校的标准和评价体系,国家高等教育发展战略在形塑大学制度中具有重要作用[31]。在高等教育扩张背景下,一些研究从知识的专业管辖权、科学体系发展与学科规训、社会经济形态变化、国家科教发展战略、教育行政管理体制变革等方面分析大学组织同形的因素[36]。职业学校作为一种教育组织,既受到高等教育改革的影响,也具有自身变迁的特征。作为现代学校制度和组织,从中职学校到技术大学的组织演变呈现出职业学校的大学化发展路径,其背后是教育理念和制度的转型。对职业学校大学化的研究不应仅局限在教育内部,而应是一种制度转换的视角和逻辑。对“大学化”的探讨应遵循教育理念到教育制度和组织,再到知识结构和课程体系的路径。

技能形成中的国家、市场、社会和职业学校的互动关系建构了中国的职业学校组织演变的进程。技能人才培养的问题不仅是教育的问题,背后是产业形态和社会政治问题。职业学校制度作为一种外部技能形成体系,需要与之匹配的制度环境,而这些制度建构的根源是教育治理和评价机制。职业教育的治理涉及到多元利益主体的社会互动过程,中央政府、地方政府、行业企业、劳动者都将介入其中,并对职业学校组织演变产生重要的影响。中国技能人才培养的问题不但要关注制度转型与匹配性,还要研究职业教育组织的演变机制,将其作为技能形成制度的重要环节。与西方技能形成制度有很多不同,中国的职业教育组织的发展更多是政府主导的,行业自治能力弱,职业学校在与行业、产业分离之后,并没有很好地融入市场制度框架内。而国家主导的治理模式涉及“条线”和“条块”关系的协调,产教关系和央地关系都将影响着职业学校组织的发展和技能人才培养的效率。

大学的变化和一个国家高等教育结构中的国家力量密不可分。国家力量在现代大学制度建构和组织变革中扮演重要角色。在高等教育领域,中国通过院校合并、重组和升级、形成多元化的巨型大学体系,参与国际竞争,以实现国家战略和目标。国家政策导向推动了高等教育治理模式转型下高校组织的目标、制度、结构和权力关系的变化,教育体制改革是大学升级的直接原因[38]。职业学校的大学化表现为职业教育的规模化和组织升级的策略,这更多体现了国家主导下的教育组织变革的过程。后续研究可以进一步分析职业教育组织升级制度形成的观念和社会机制、国家理念和学校理念的传导机制、职业教育的大学化和学术化的关系,以及其对劳动力市场的影响。