财政分权与经济高质量发展——基于环境规制的“U型”调节效应

刘建民,薛 妍

(1.湖南财政经济学院,湖南 长沙 410205;2.湖南大学 经济与贸易学院,湖南 长沙 410006)

一、引言与文献综述

改革开放40多年来,中国经济建设取得了举世瞩目的成绩。然而,经济的高增长伴随着要素高投入、污染高排放和产出低效率,严重制约了经济与社会的可持续发展。对此,党的十九大报告做出“推动经济发展质量变革”的战略决策。经济高质量发展是中国现代化经济体系建设的战略目标和核心支撑,是贯彻新发展理念的重要体现。效率变革又是实现经济高质量发展的关键,因此众多学者以及国际机构将绿色全要素生产率作为衡量经济高质量发展的关键指标[1-3]。

研究者主要是从财政分权视角探讨影响经济高质量发展的制度因素。一方面,财政分权会通过“资源优配”的“竞优式竞争”对经济高质量发展产生积极意义。源于财政分权引致的地区竞争会通过刺激地方政府完善基础设施建设[4]、加快FDI引进、加大人力资本和科技投入,以及加强对外开放力度等方式优化资源配置[5-6],进而提升地方的绿色全要素生产率。另一方面,财政分权会通过“要素扭曲”的“竞次式竞争”而阻碍经济高质量发展[4]。原因在于,财政分权会加剧地方政府的恶性竞争,导致地方重复建设[7]、市场分割的规模不经济[8]、教育等公共服务供给不足[6]以及环境“逐底竞赛”[9]等问题。因此,财政分权对经济高质量发展的影响具有不确定性。

与财政分权体制紧密联系的是环境规制政策。在财政分权体制下,地方政府往往通过运用环境资源进行谋利行为,环境规制可以通过“束缚生产”及“倒逼创新”对经济高质量发展产生综合作用效果。一方面,合适的环境规制力度会倒逼企业创新,带来生产效益提高的部分可以补偿环境成本,从而提升企业竞争力[10],这一理论被称为“波特假说”。另一方面,环境规制将外部环境成本内部化,给企业带来了成本负担[11-12],不利于经济高质量发展。随着近年来环境问题的日益严峻以及财政分权体制下出现的“环境竞次”现象,中国政府颁布了一系列的环境规制政策,并将环保设置为官员晋升考核指标体系的核心参数。那么,环境规制政策是否会使地方政府更关注经济的可持续发展,是否会影响地方政府在增长与环境之间的策略选择,从而调节财政分权对经济高质量发展的效应?

现有文献主要是研究财政分权与经济高质量发展、环境规制与经济高质量发展之间的相互关系,较少有将三者纳入统一的分析框架中。基于此,本文探讨了财政分权制度和环境规制政策对经济高质量发展的复合影响效应,重点分析环境规制对财政分权与经济高质量发展的非线性调节效应,另外拓展研究环境规制在发挥调节作用时表现出的门槛特征。

二、理论分析与研究假说

(一)财政分权与经济高质量发展

自20世纪50年代开始,西方学术界就已开始探讨财政分权的经济增长效应。第一代财政联邦主义构建了一个“用脚投票”的模型,他们认为企业及居民会根据自己对公共品和税收的偏好在地区间流动,加之地方政府较中央政府更了解居民的偏好,具有信息优势。因此,在财政分权体制下,地方政府根据信息优势调节税收和公共品供给的水平,以引导资源配置,从而实现帕累托改进[13-15]。然而,中国式的财政分权体制具有其特殊性,上述关于财政分权资源优配效应的分析可能并不适用于中国,这就要求我们对财政分权与经济发展质量关系的研究必须纳入中国情境下进行分析。在分权式的财政体制下,地方政府具有较大的自主决策权,在中国以GDP为主要考核指标的政治晋升模式下,地方官员为了达到经济考核目标、实现个人的政治理想而在经济上和政治上展开“双重锦标赛”,策略地选择利己甚至“损人利己”的经济发展模式,地方政府间表现为恶性竞争而非分工协作的关系,这种集体非理性会传递对经济发展质量的负面影响,主要体现在以下三个方面。

第一,环境规制会产生“逐底竞赛”问题。环境属于公共物品,环境治理的投入与产出具有非对称性、效益具有外溢性[16]。因此,在财政分权体制下,地方政府会为了实现政治和经济目标而选择对环境污染采取“纵容”的态度,表现为通过降低环境标准以扩大招商引资、发展高污染高产值的产业以增加税收等,这会使地方成为“污染避难所”,不符合绿色发展理念与经济高质量发展要求。

第二,市场分割会导致重复建设问题[17]。政治晋升空间是有限的,相邻地区的政府官员之间往往存在着一种竞争关系,他们为了争夺宝贵的升迁名额,往往会拉开地方政府间的“GDP竞赛”。这种标尺竞争直接导致地方保护主义盛行,区域间的自由贸易往来受到干预,市场呈现出一种零散的割据状态,产业缺乏竞争力[8]。伴随着市场分割随之而来的就是重复建设问题,地方政府在引进或投资项目时盲目选择那些产值高而不符合当地比较优势的产业,这会导致一定区域范围内同类型可替代项目的重复建设,不利于发挥规模经济的优势。

第三,非生产性公共品供给不足。科教文卫等非生产性支出主要来自地方政府,尤其是县乡级基层政府[18]。在中国分权式的财政体制下,地方政府收不抵支、债台高筑,面临较大的财政压力,导致地方政府会倾向于压缩非生产性支出而将有限的财政资金投入可在短期内产生效益的生产性建设中,造成环保、教育等非生产性公共产品的供给不足,“GDP竞赛”的晋升考核制更是加剧这种状况,这些都不利于资本、人才等要素的形成与流入,长期来看不利于经济转型升级以及实现高质量发展。

综合上述分析,本文提出研究假说1:财政分权对经济高质量发展具有负向影响。

(二)财政分权、环境规制与经济高质量发展

中国式的财政分权体制赋予了地方政府间进行标尺竞争的财政和政治激励,强化了地方政府降低环境标准甚至进行环境“逐底竞赛”的谋利动机。但随着近年来中央环保政策的持续施压,地方政府的行为动机发生转变,绿色发展理念更多地在地方的经济活动中得到贯彻,这将有利于绿色全要素生产率的提升。因此,有理由认为环境规制会对财政分权与经济高质量发展之间的关系产生调节作用。另外,由于环境规制在成本与收益上具有跨期性,它对财政分权与经济高质量发展之间的调节效应具有复杂性。

波特假说认为,虽然环境规制政策初期的“资金侵占”效应不利于经济主体竞争力的提高,但长期来看适度环境规制所带来的“创新补偿效应”会推升企业竞争力,从而使经营绩效出现“U型”反转[19]。将这一假说的适用范围从企业拓宽至区域层面,可以把环境规制对经济高质量发展的影响归纳为“成本束缚”和“倒逼创新”两个方面。(1)成本束缚方面。图1为中国283个城市2004—2016年的平均环境规制力度走势,可以看出,中国的环境规制政策是渐进式的,在政策初期环境规制的力度相对较弱。我们认为,此时环境规制对实现经济高质量发展的影响主要表现为“成本束缚”,原因在于此时污染成本相对较低,加之环保政策的连续性及确定性难以断定,部分市场主体会选择支付污染费用或购入排污设备而非增加研发投入。另外,对于从长远视角出发选择进行研发创新来应对环保压力的企业,其经济效益很难在短期呈现。因此,总体表现为遵循成本增加和挤占公共资源,短期内将不利于经济实现高质量发展。(2)倒逼创新方面。环境规制的力度超过一定阈值后,污染成本相对较高,企业会选择进行技术研发创新来节约生产成本、延长产业链、增加产品附加值,以此减轻污染成本上升的资金压力。在环保政策中后期,前期创新投入的经济效益也开始显现。因此,总体表现为倒逼创新和提升效益,长期内将助推经济实现高质量发展。

根据以上分析,提出研究假说2:环境规制在财政分权与经济高质量发展之间起“U型”调节作用。具体而言,当环境规制力度较弱时,对财政分权和经济高质量发展的关系起到负向调节的作用;当环境规制力度加强到一定程度时,正向调节财政分权与经济高质量发展间的关系。

图1 中国283个城市的平均环境规制力度

三、研究设计

(一)模型设定

1.基本模型。探讨财政分权、环境规制与经济高质量发展之间的关系,对上述研究假说进行实证检验,构建如下的计量模型:

其中,GTFP it表示城市i第t年的经济发展质量,ER it表示第i个城市第t年的环境规制力度,控制变量controls it包括对外开放度(Open)、人力资本(Lab)、产业结构(Is)、创新水平(Cre)以及禀赋结构(K/L),αi和πt分别表示个体、时间固定效应,εit为随机扰动项,β为待估系数。

2.动态面板模型。经济变量一般具有惯性,即当期变量可能受到前期行为的影响,为了调整经济发展质量可能存在的滞后效应,动态面板模型在基准模型的基础上加入了经济发展质量的一阶滞后项。另外,模型可能存在双向因果问题,即“联立方程偏差”。一方面,一个地区环境规制的力度会影响该地区的经济发展质量;反过来,一个地区经济发展质量的高低也会对该地区采取环境规制力度构成影响,故变量的独立性、外生性无法保证。因此,本文考虑采用SYS-GMM(系统广义矩估计)方法进行估计,以期一定程度上克服模型可能存在的内生性问题。动态面板模型构建如下:

其中,GTFP i,t-1表示城市经济发展质量的一阶滞后值。

(二)经济高质量发展指标的测算

本文借鉴上官绪明等[20]的做法,使用绿色全要素生产率来表征经济发展质量。现有文献对绿色全要素生产率的估计主要有指数法、索洛残差法和前沿分析法,其中前沿分析法包括随机前沿分析和数据包络分析[21]。数据包络分析相较于其他估计方法同时具备三个主要的相对优势:(1)非参数化估计避免了函数形式等误设带来的主观偏差;(2)对投入、产出要素的价格信息不做要求,将没有价格信息的非期望产出(如污染等)考虑在内;(3)可处理多投入、多产出的情况。

其中,Super SBM 模型由Tone[22]提出,该模型处理了单个决策单元中出现的投入盈余、产出短缺(投入与产出松弛)以及结果无法评价排序的问题。同时,它对每个决策单元的测量不被整体数据集所影响。因此,本文基于Super SBM 模型测算GML指数,从而实现对绿色全要素生产率的测算。使用GML指数的原因在于它利用全局参比的方法,解决了ML 指数存在的线性规划无解和可传递性(circular)的两大问题,减少测算偏误,可以反映更客观可信的地区绿色全要素生产率增长状况。

另外,绿色全要素生产率(GTFP)变动可分为技术效率(GEC)变化和技术进步(GTC)变化。在得到GTFP的增长变化率后,本期GTFP实际值可以通过将GML 指数与上一期的GTFP相乘得到,GEC与GTC的计算方法同GTFP(本文中令基期2004年的GTFP值为1)。

本文利用MAXDEA7.0测算2004—2016年中国283个城市的GTFP增长率及其分解部分GET和GTC的增长率,利用陈超凡[23]提出的方法,计算出各城市的GTFP、GET和GTC的实际值。投入产出指标的选取,见表1。

表1 投入—产出指标选取

(三)其他变量与数据来源

财政分权(FD)。财政分权测度指标的选取是科学评估其与环境规制、经济高质量发展之间作用关系的关键环节。关于财政分权指标的测算,学术界一直存有争论,目前绝大多数的研究主要从两个方面来衡量财政分权度:(1)财政收入(支出)分权,即采用地方政府预算内财政收入(支出)在中央与地方预算内财政收入(支出)之和中的占比来衡量地区财政分权度;(2)财政自给率(财政自主度),采用地方政府预算收入与预算支出之比来衡量。按照陈硕等[24]的观点,在财政分权指标的选取上,不可盲目采用西方“一刀切”的衡量办法,要综合考虑时代变化及数据结构的特殊性,要结合财政分权的地域及时间特殊性对测算指标进行适用性和可行性分析。故本文在进行适用性和有效性分析后,考虑采用财政自主度指标衡量地方财政分权度。需指出,为了加强对财政资金的管理,中国2011年取消了预算外资金,研究样本期间内统计口径发生变化,所以本文2004—2010年使用预算内收入占预算内支出的比重来衡量该时期的财政分权度。

环境规制(ER)。环境规制力度具有不可直接测量性,现有文献通常采用治污成本、人均收入水平和污染治理投资额等作为环境规制的代理变量,难免存在指标单一、代表性弱的缺陷。本文基于数据可得性和指标构建合理性、科学性的考虑,选取了工业SO2去除率①工业SO2 去除率=(工业SO2 产生量-工业SO2 排放量)/工业SO2 产生量。、工业烟(粉)尘去除率②工业烟(粉)尘去除率=(工业烟(粉)尘产生量-工业烟(粉)尘排放量)/工业烟(粉)尘产生量。、工业固体废弃物利用率、生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率这5个单项指标,采用熵值法测算各城市的环境规制力度,在一定程度上克服了指标权重确定上的主观随意性。ER的数值越大,代表环境规制力度越大。

控制变量。根据经济学理论、常识以及参考相关研究领域的文献,本文选取了以下控制变量:(1)对外开放度(Open),使用按汇率折算后的当年实际使用外资金额与GDP 之比来衡量。(2)人力资本(Edu),采用高等学校在校学生数与地区总人口数之比来表示。(3)产业结构(Is),使用规模以上工业总产值在GDP中所占比重来表示,由于工业总产值计算的是总量,GDP核算的是增加值,所以个别数据结果出现大于1的情况也为合理现象。(4)创新水平(Cre),使用国内三种专利申请受理数(万件)表示,由于部分城市该数据缺失,为保证数据的一致性与完整性,本文使用该城市所在省份的专利申请数(件)与该城市高等学校在校学生数在全省所占比重的乘积来表示,即创新水平(Cre)=所在省份的专利申请数×(该城市高等学校在校学生数/所在省份的高等学校在校学生数)。(5)禀赋结构(K/L),用资本—劳动比(百万/人)表示。

本文的所有数据来源Wind数据库、《中国城市统计年鉴》、中国区域经济数据库和中国城市数据库。遵循数据质量是实证分析先导的原则,表2报告了各变量的描述性统计分析结果。从描述性统计结果来看,本文使用数据不存在极端异常值,没有系统性误差。

表2 变量的描述性统计结果

四、实证结果分析

(一)面板回归结果

表3的第(1)列报告了固定效应模型估计结果。研究发现,财政分权对经济高质量发展的回归系数为-0.641,在1%的水平下显著为负,这表明财政分权与经济发展质量之间具有显著的负相关关系。财政分权水平越高,地方政府间越易形成恶性竞争,也就越不利于经济发展质量的提升,假说1成立。

表3的第(2)列报告了加入环境规制及其二次项后的估计结果。研究发现,财政分权的回归系数依然为负,但从-0.641降低为-0.466,说明环境规制确实对财政分权与经济高质量发展的关系具有一定的调节作用。另外,环境规制平方项的系数在1%的水平下显著为正,说明了环境规制与经济发展质量之间呈显著的“U型”曲线关系。这是因为,环境规制的成本与收益具有跨期性,在环境规制初期更多地表现为资金占用、成本约束,不利于经济发展质量的提升。然而,环境规制力度的逐步加强会倒逼创新,从而促进经济实现高质量发展。

表3的第(3)列报告了加入财政分权与环境规制的交互项以及财政分权与环境规制平方的交互项,以进一步检验环境规制对财政分权与经济高质量发展的调节效应。回归结果显示,环境规制平方与财政分权的交互项系数在1%水平下显著为正,这表明环境规制对财政分权与经济高质量发展起“U型”调节作用。当环境规制力度较弱时,对财政分权与经济发展质量之间的关系具有负向调节作用,即随着环境规制力度的增加,财政分权对经济发展质量的负效应得到进一步强化;当环境规制力度加大到一定程度时,对财政分权与经济发展质量之间的关系具有正向调节作用,即随着环境规制力度的增加,财政分权对经济发展质量的负效应得到一定程度的缓解甚至扭转。因此,假设2成立。

表3的第(4)列报告了动态模型估计结果。实证结果表明,AR(1)、AR(2)的P 值分别为0.000和0.728,说明扰动项不存在二阶自相关,Sargan检验对应的P值为0.251,表明所有工具变量是有效的,不存在过度识别。SYS-GMM 与固定效应模型的回归结果基本保持一致,虽然财政分权的回归系数不显著,但依然为负,可以在一定程度上说明财政分权与经济高质量发展具有负相关关系。财政分权与环境规制平方的交互项系数仍然显著为正,环境规制对财政分权与经济高质量发展之间存在“U型”调节效应,回归结果保持稳健。另外,经济高质量发展的一阶滞后项在1%的水平下显著为正,说明上一期的经济发展质量对当期的经济高质量发展具有显著的正向影响,模型考虑惯性效应具有合理性。

表3 模型估计结果

(二)稳健性检验

1.内生性问题处理。本文使用环境规制的滞后一期作为工具变量进行IV-2SLS回归分析,尝试在一定程度上克服内生性问题。原因在于,一方面当期的经济发展质量显然与其滞后一期的环境规制力度有关;另一方面滞后项已经发生,故为“前定”(从当期的角度看,其取值已经固定),当期值不会对其产生影响。实证结果表4第(1)列所示,财政分权回归系数在5%的水平下显著为负,环境规制平方与财政分权交互项的系数在5%的水平下显著为正,进一步支持了本文的基本结论。

2.更换被解释变量。本文使用绿色全要素生产率的分解项——技术进步(GTC)变化对被解释变量进行替换,实证结果表4第(2)列所示。研究发现,指标替换后的估计结果与基准模型的回归结果基本保持一致,均验证了财政分权对经济高质量发展的消极影响,以及环境规制对财政分权与经济高质量发展之间“U型”调节作用的存在,基本支持本文的研究假说。

3.更换解释变量。为了确保实证结果的稳健性,本文借鉴沈坤荣等[25]的做法,选取工业SO2去除率、工业烟(粉)尘去除率这两项污染物指标来构建环境规制力度的测算指标体系。具体步骤如下:首先,对单项指标进行标准化处理,以获得无量纲数据;其次,根据各地级市SO2及工业烟(粉)尘排放量占全国总污染物排放量的比重与各地级市GDP占全国GDP比重之比计算调整系数,确定各指标权重;最后,根据各项污染物指标标准化处理值以及权重乘积计算各地级市的环境规制力度,实证结果见表4第(3)列所示。更换解释变量后,实证结果与基准回归结果基本保持一致。

4.剔除部分样本。北京、天津、上海和重庆这四座直辖市在经济发展程度和城市规划上较其他城市具有明显的特殊性,按照罗煜等[26]的说法,中央安排在直辖市的政府官员可能本身具有较高的专业素养,他们在对中央提出的环境保护、财政分权等政策和制度安排做出策略性反应时考虑的眼光和角度可能存在不同。所以,本文剔除了北京、天津、上海和重庆四个直辖市的数据进行模型估计,以检验回归结果的稳定性,实证结果表4第(4)列所示。研究发现,在对样本进行调整后,上述结论未发生根本改变,再次证实了环境规制对财政分权与经济高质量发展产生了“U型”调节效应。

表4 稳健性检验

五、拓展分析

上文已证实,环境规制在财政分权与经济高质量发展之间起到了非线性调节效应,不禁猜想,环境规制在发生调节效应时,是否具有门槛特征呢? 另外,门槛回归可以克服上文中通过交互项检验非线性调节效应时的回归形式外生给定缺陷。为此,本部分借鉴Hansen[27]提出的门槛模型,以环境规制为门槛变量,检验财政分权对经济高质量发展的门槛效应。从表5可以看出,单、双门槛的P 值分别为0.000 0和0.210 0,单门槛通过了显著性检验,双门槛在统计上不显著,故本文以单门槛模型进行分析。

表5 门槛效应检验结果

从表6中可以看出,当环境规制力度处于小于等于0.729 3的区间时,财政分权水平的提高对经济高质量发展具有极其显著的负面影响;当环境规制力度处于大于0.729 3的区间时,财政分权水平的提高对经济高质量发展仍然具有负面影响,但是负面影响度明显大大降低。说明随着环境规制水平的提高,财政分权对经济高质量发展的负效应逐渐降低。

表6 门槛模型估计结果

六、结论及政策建议

(一)结论

基于中国283个地级及以上城市2004—2016年的数据,本文首先运用Super SBM-DEA 模型测算出各城市各年份的GML生产率指数,使用估算得到的绿色全要素生产率来表征经济发展质量;其次采用熵值法测算出环境规制得分,用财政自主度来度量财政分权水平;然后基于固定效应模型进行初步回归,并使用SYS-GMM 估计以控制内生性,系统地考察了财政分权、环境规制与经济高质量发展的关系,得到了较为丰富的结论。第一,财政分权对经济高质量发展具有显著的负面影响,主要原因可能在于官员晋升锦标赛下地方政府间的恶性竞争加剧,导致“环境逐底”、重复建设、公共服务供给不足等问题,从而不利于经济实现高质量发展。第二,环境规制对财政分权与经济高质量发展的关系具有“U型”调节作用,其根源在于环境规制政策作用的发挥具有门槛效应。随着环境规制力度的加强,它对财政分权与经济高质量发展的调节作用发生由负到正的反转。在政策初期,环境规制力度相对较弱时,它对经济发展质量的影响更多体现在“遵循成本”增加、资源挤占上;在政策中后期,随着环境规制力度的加强,会倒逼市场主体进行创新研发以补偿增加的环境成本,推动绿色全要素生产率提升,促进经济实现高质量发展。

(二)政策建议

结合本文的实证结论,提出如下政策建议:第一,继续深化财税体制改革,完善央地之间财权、事权和责任划分,健全转移支付及其他的地方基本财力保障机制,加快建立现代财政制度。实证结果显示,中国现行财政分权体制导致的要素扭曲不利于绿色全要素生产率的提高,一定程度上阻碍了经济实现高质量发展。为此,必须要继续推进财税体制改革,减少地方因财权、事权不匹配而加剧的地区间恶性竞争,以加强财政制度对实现国家治理体系和治理能力现代化的支撑力度。第二,调整完善官员晋升考核机制,引导地方政府间的良性竞争。地方政府间存在“环境竞次”等恶性竞争现象,因此需要建立基于经济高质量发展目标以及新发展理念考虑的“追责式”官员动态考核机制,从而积极引导地方政府策略行为,以实现官员个人利益与集体利益相一致、地方利益与全国整体利益相协调,保障经济增长与环境保护“双赢”。第三,把控环境规制力度,并加以财税政策引导企业进行技术创新。根据“波特假说”,长期来看适度的环境规制政策会起到“倒逼创新”作用,要将环境规制力度控制在适度的范围内,重视其对绿色技术创新研发的促进作用,助推经济实现高质量发展。