电子竞技场域中政府主体的身份转型与路径重设——从“举办和参与”到“监管和服务”

刘福元

（东北财经大学法学院，辽宁大连116025）

艾瑞咨询发布的《2020年中国电竞行业研究报告》［1］显示，2019年中国电子竞技整体市场规模为1 175.3亿元，预计2021年将增长到1 651.4亿元；2019年中国电子竞技整体用户规模为4.7亿人，预计2021年将增长到5.5亿人。尽管新冠疫情对2020年电子竞技线下环节造成一定影响，但得益于电子竞技游戏市场的稳定发展及游戏直播平台的收入增长，市场规模仍将保持平稳上升趋势［1］。近年来，电子竞技及相关产业在我国及世界范围内高速发展，已成为“新兴产业”甚至经济发展的“新动能”。电子竞技及相关产业的高速发展，促使政府主体进一步思考其在电子竞技场域中的身份定位与政策路径，以及电子竞技与传统体育/竞技项目的关联与差别。“中国电子竞技……受到中国政府政策影响深远。同时扮演产业的监督规范者和促进产业发展的重要推手的双重角色，中国政府的政策行为对于产业发展轨迹来说息息相关”［2］。然而，政府主体在竞技体育中有效的政策，未必完全适用于职业体育；在职业体育中探索适用的政策，也未必完全适用于电子竞技及相关产业。为在电子竞技场域中充分履行监督规范和促进发展的职责，政府主体面临的首要问题是管理模式的类型转换以及政策路径的重新构设。如何从“举办和参与”过渡到“监管和服务”，相应的管理体制和制度规范应如何转型与重设是本文的研究主题。

1 举办和参与：政府主体的传统身份及场域界限

1.1 传统体育/竞技项目的管理体制

在传统体育/竞技项目特别是各单项竞技体育项目的场域中，经过长期发展与积淀，政府主体已形成了较为清晰的身份定位和富有成效的管理模式。其管理模式可以概括为4层结构同时运转、相互协调配合的模式：国家体育总局作为国务院工作部门对体育活动进行宏观管理；竞技体育司作为国家体育总局的内设机构直接管理竞技体育；各运动项目管理中心（包括水上运动管理中心、体操运动管理中心等，共21个）作为国家体育总局的直属机构，分别具体管理单项竞技体育项目；各单项体育协会（包括中国足球协会、中国武术协会等，共64个）作为中华全国体育总会的团体会员，同时又作为全国性、行业性社会团体，分别具体管理相应的竞技体育项目。以4层结构为主体的管理体制，在竞技体育、职业体育和电子竞技场域中的适用情况存在明显差别。

适用情况最理想的是竞技体育场域。与社会体育、大众体育和健身运动不同，竞技体育更加重视运动质量和水平。为实现这一目标，必须对运动员进行系统培养和专业训练，使其能在各类竞赛中取得优异成绩。运动员的培养和训练是包括教练员、裁判员及其他辅助人员的认定和指派，训练场馆的建设和使用，国际、国内赛事的申办和举行等环节在内的复杂过程。政府主体在这些过程中都处于相对主导的地位——无论是以自己的名义举办，还是不同程度地参与，“管”和“办”并非截然分开，而是相互融合，呈现以政府为主体、包含举办和参与的“办管”模式，而非仅限于对市场主体的“监管”。此种模式之所以与竞技体育如此贴合，是因为政府的“在场”是必要的，不能将竞技体育完全交由市场主体自我管理。一方面，竞技体育需要大量的物质和人员投入，但部分项目（如击剑、手球、水球、冰球、曲棍球等）在国内缺乏广泛的群众基础，难以形成规模性市场，通过门票、版权、广告、器材等方式获取收益较难，难以产业化运营，非政府主体难以集中足够的资源培养世界顶尖的单项运动员；另一方面，由于奥运会、亚运会、单项世锦赛等国际性赛事带有一定政治色彩，竞技体育在一定程度上属于国家行为，政府主体若“置身事外”，当成绩不佳时会有失职之嫌。在这种形势下，政府主体不得不亲自组织或参与竞技体育并发挥主导作用，形成所谓“举国体制”。“只有依靠国家力量运用社会资源，才能为体育事业的发展提供良好的外部环境”［3］，“我国竞技体育的发展离不开举国体制”［4］。尽管政府主体已出台相关政策性文件（如《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》《体育强国建设纲要》等），开始将竞技体育项目不同程度地推向市场，如果市场主体不愿承办受众较少的项目，“社会办体育”的局面长期处于缺位状态，政府主体仍然不得不继续维持举国体制的现状。

在职业体育场域，现有体育管理体制的适用情况不甚理想。与竞技体育不同，“职业体育是以体育比赛为商品进行市场交换的一种竞技体育的商业活动”［5］，“体育俱乐部或职业体育联盟是以组织价值最大化为目标，通过向社会提供体育产品而获取利润的一种经济活动”［6］。职业体育主要表现为“商业活动”和“经济活动”，其目标是“产权主体的价值最大化”。目前主要的职业体育项目（包括职业化的足球、篮球和半职业化的游泳、网球、乒乓球、羽毛球等）都有较为广泛的群众基础，并已在不同程度上实现了产业化运作。在职业体育的内在逻辑中，比赛是一种“商品”或“产品”，目的是满足“消费者”的观赛需求并获取收益，既不表现为国家行为，也缺少政治色彩——比赛中无论谁取得胜利都不具有政治意义，政府主体也不会因此获得荣誉或承担责任。在职业体育场域内，政府的“在场”并不是必要的，即便无政府主体的举办和参与，市场主体也能自行发展。但在职业体育场域内，政府主体不仅实施监管，而且在不同程度上主动参与其中。尽管职业体育和竞技体育之间存在本质上的差别，但目前的体育管理体制同时适用于竞技体育和职业体育。

有人认为，“政府是体育职业化的发起者，……职业体育是在政府的主导下，完善举国体制，推动中国竞技体育实现更快、更好发展的一种手段”［4］。因此，在职业体育中适用举国体制有充分的正当性理由，即应当“明确政府推动职业体育发展的公共职能目标定位，充分发挥政府的体育公共服务职能，发挥举国体制在人才培养、制度保障等方面的优势，推进职业化运动项目的普及发展”［4］。此观点难以自洽：①若要“推动职业体育发展”、发挥“公共服务职能”，并不一定采取举国体制，政府主体并非必须“参与”职业体育中，其以“监管者”的身份从旁规范职业体育发展，并以“服务者”的身份为其提供优良的市场竞争环境，同样能推动职业体育的发展。②“举国体制”和“人才培养”并不存在绝对关联，并非只有举国体制才可以培养体育人才，为了更好地经营体育产品，市场主体必然需要培养高水平运动员，其投入并不必然弱于举国体制下政府主体对职业体育的投入。市场主体在人才培养上的短板主要表现在难以形成具有一定市场规模的竞技体育项目，而非市场规模较大的职业体育项目。③举国体制并不能推动“职业化运动项目的普及”，恰恰相反，只有当某个项目已经形成了一定的群众基础，实现了“普及发展”，才有可能成为职业体育项目，而非先由政府主体确定某个项目进入职业体育，再通过举国体制进行普及。换言之，职业体育项目是“自生自发”的，而非单纯靠政府“普及”得来的；一个普及程度较低的项目不可能实现职业化，而政府主体也无法通过强制群众参加或观赛来普及某个项目。

1.2 电子竞技中政府主体的场域界限

由于电子竞技与竞技体育的群众基础不同，其发展历程也有别于职业体育，因此，前述以4层结构为主体的管理体制难以适用于电子竞技场域。

相对于竞技体育，电子竞技有着十分广泛的群众基础。例如，在参赛人数方面，2019年电子竞技队取代足球队成为英国高校中数量最多的运动队——73所英国高校共有685支电子竞技队，而足球队的数量是662支［7］。在观众人数方面，2017年LPL（英雄联盟职业联赛）全年赛事直播观赛人次超过100亿，2018年MSI决赛观赛人数超过1.27亿［8］。电子竞技群众基础如此广泛的主要原因是其参与门槛较低，普通民众即便未经专门训练也可较为容易地参与（尽管与职业运动员的竞技水平相差悬殊）。多数电子竞技游戏的对战系统可自动匹配水平相近的人。相对而言，竞技体育如体操、跳水、花样滑冰、跳台滑雪等项目，未经训练的普通民众几乎完全无法接触。此外，参与群体的数量差别也决定了对应市场的体量差别，电子竞技已逐渐形成了一个较为庞大的市场。这意味着，即使离开举国体制下政府主体的支持，电子竞技仍然可以正常运行和发展。因此，政府主体不应以传统管理模式管理电子竞技。

电子竞技的发展以自生自发为主。竞技体育自始以举国体制的模式运行。职业体育中的各个项目首先作为竞技体育项目而存在，后续才由举国体制向市场模式过渡。电子竞技自始就是民间自发的，政府主体不仅在发展初期没有将之纳入举国体制，在后续的职业化进程中也没有主导或推动。这与职业体育中政府先“在场”、后“退场”不同，电子竞技中政府不仅未“在场”，而且设置了一些障碍。电子竞技越过传统体育/竞技项目所经历的政府举办模式阶段，直接进入以市场为主导的产业化阶段，这使得政府主体难以“接管”带有民间自治性质的电子竞技。同时，尽管电子竞技与职业体育都有广泛的群众基础，都采用市场化模式运作，并且电子竞技一直在模仿、借鉴和优化职业体育的经验和路径，但目前国内一些旨在促进职业体育发展的政策措施并不适用于电子竞技。2010年以来中央主要文件中有关职业体育的政策条款如表1所示。

表1 中央主要文件中有关职业体育的政策条款Table 1 Policy provisions concerning professional sport from major official documents of central government

由表1可知，与职业体育不同：①电子竞技场域中“职业俱乐部准入”“职业联赛赛制”“职业联赛理事会”“职业联赛分级制度”等由不隶属于政府的游戏厂商或其组建的行业联盟决定，政府主体无法参与其中或进行直接干预。②行业联盟无法超越甚至取代游戏厂商在电子竞技场域中的主导地位。况且，作为国内电子竞技行业统一联盟的ACE（Association of China E⁃sports）已名存实亡；而作为国际单项组织的国际电子竞技联合会（Global Esports Federation，GEF）于2019年12月刚刚成立，运作情况还有待观察。可见，政府主体“支持成立各类职业联盟”“鼓励发展职业联盟”等措施在电子竞技场域中难以起到实质作用。③“支持教练员、运动员职业化发展”“完善职业体育俱乐部的法人治理结构”“充分发挥俱乐部的市场主体作用”等举措在电子竞技场域早已存在，这些措施虽然可能会推动电子竞技场域内各项制度进一步完善，但不会带来根本性变革。

综上所述，电子竞技场域的特殊性表现在：①由于电子竞技参与门槛低、与现代电子信息技术高度融合、软硬件载体更为复杂和多元、更能考验和挑战参与者的思维、反应能力和心眼四肢协调能力等，拥有广泛的群众基础，对应市场较为庞大，能以产业化的形式运行和发展，与难以产业化的部分竞技体育项目形成鲜明对比。②电子竞技以“电子”为载体，无论是作为赛事平台的竞技游戏，还是作为操作工具的计算机/手机硬件，或是作为信息连接桥梁的互联网信息技术，都明显有别于包括职业体育在内的传统体育/竞技项目。③虽然电子竞技场域的运作机制类似于职业体育，但一方面，政府主体在早期并未将其纳入职业体育序列中进行管理；另一方面，由于竞技游戏存在版权归属，电子竞技场域中游戏厂商、联盟、协会等的地位、作用和相互关系也不同于其他职业体育项目。上述情况使得无论是竞技体育还是职业体育，其对应的管理模式和制度规范都难以直接适用于电子竞技。政府主体在竞技体育和职业体育领域内长期采用的“举办和参与”的管理模式不适用于电子竞技。这是传统体育/竞技项目下政府主体的身份特征在电子竞技场域中的界限所在。对此，政府主体应当转变管理模式，为电子竞技制订和实施符合自身特性的“监管和服务”措施。

在电子竞技场域内，政府主体的身份转型与路径重设存在关联，即不同的身份定位对应不同的政策路径。具体而言，在传统体育/竞技项目中，政府主体的身份是参加人，既是行业主体，又是管理主体，二者融为一体。行政权力推动相应行业的运行和发展。对应这种身份定位的政策路径为“举办和参与”——部分项目由政府主体直接举办，部分项目由政府主体参与关键事项。在电子竞技场域内，政府主体应将身份转换为“监管和服务”，即剥离和剔除行业主体的身份，只保留从事监管和服务的“管理主体”身份，相应行业的运行和发展遵循市场规律。对应这种身份定位的政策路径为“监管和服务”——对行业主体的各项行为进行监督和规范，并提供多层面服务。在这一关联中，政府主体只有首先实现身份转型，厘清其在电子竞技场域内的身份定位、职能和责任，才能采用对应的监管和服务措施。

2 包容审慎监管：电子竞技场域中政府主体的监管路径

2.1 电子竞技项目的管理模式

电子竞技目前不属于奥运项目，也没有统一的单项世锦赛，国家也未将对电子竞技运动员的培养纳入“举国体制”。保持电子竞技市场化运作不仅可使之更加开放和自由，而且也更符合政府对市场主体的管理模式。由于电子竞技特殊的性质和地位，政府主体对其管理应当主要由监管和服务两部分构成，并将其纳入以简政放权、放管结合、优化服务为核心导向的“放管服”行政改革框架中。“放管服”改革措施在电子竞技产业中的特殊性表现在：①电子竞技产业与其他国民经济诸项产业处于并行关系。由于产业链条较长，与PC-移动产业、软件产业、直播产业乃至教育产业和旅游产业等存在关联关系，针对国民经济各领域的“放管服”改革措施，如深化商事制度改革、推进投资项目审批改革、破除市场准入壁垒、施行减税降费等必然可适用于电子竞技产业的多数链条及其关联产业。②电子竞技产业中的“放管服”改革措施存在特殊性，其往往难以适用于其他产业和传统体育/竞技项目。例如，在监管模式中，作为“新兴产业”和经济发展“新动能”的电子竞技产业，对应“包容审慎监管”这种监管模式。这一模式仅适用于最新出现的、与数字信息技术存在密切关联、政府并不十分熟悉且并没有充分管理经验的产业。农业、采矿业、纺织业、建筑业等成熟产业不适用这一模式；在具体监管措施中，防沉迷、内容审查等一般不包含在其他产业监管中；赛事审批、赛事监管等措施亦有别于传统体育/竞技项目。

在监管层面，对电子竞技这一新兴产业应当采取“包容审慎监管”的路径。李克强总理《在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话》（2018）指出，应当“对新兴产业实行包容审慎监管，为其成长留下充分空间”“新兴产业是经济转型升级的希望所在……但这些新生事物在很多方面与传统经济有很大不同甚至完全不同”，政府应当“把大量不该管的事项交给市场或社会，把生产经营和投资自主权还给企业”。在此基础上，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（2019）进一步要求“对新技术、新产业、新业态、新模式，要按照鼓励创新原则，留足发展空间……加强对新生事物发展规律研究，分类量身定制监管规则和标准。对看得准、有发展前景的，要引导其健康规范发展”。“放管服”改革应当“把政府从不擅长不应该管的企业经营、微观管理和直接干预中解放出来，更加关注政策法规标准、宏观指导管理和市场监督管理”［9］，同时“创新监管思路和方式，建立符合其特点的新型监管模式，在发展过程中处理好监管时机、监管方式、监管力度等问题”［10］。

（1）作为新兴产业的电子竞技产业植根互联网、依托电子软硬件，区别于传统体育/竞技项目。由于电子竞技产业高速发展只有5年左右时间，政府主体很长一段时间对其并未充分认识，缺乏管理经验。在这一背景下，政府主体不宜将传统的举办和参与模式移植到电子竞技场域中：一方面，政府主体现有管理人员和经验难以胜任电子竞技“企业经营”和“微观管理”的管理模式；另一方面，“举办和参与”的模式并未融入电子竞技的发展历程，而监管只能针对市场主体已实施的行为。在电子竞技已形成产业规模和发展路径之后，政府主体不应再以传统的管理模式介入电子竞技场域。

（2）政府主体对电子竞技产业的管理应偏重于监管，即让电子竞技行业按市场规律发展的同时，以法律规范的形式为之设定标准、规则和界限并加以监督，若出现违反公平竞争、公序良俗等原则和行业通用规则乃至于侵害他人或社会公共利益等情形，则应及时制止并施加惩罚。就“包容审慎监管”而言：在“包容”这一层面，近年来，电子竞技在团队性、公平性、竞技性等方面所表达的精神内涵，在文化、教育、社交等方面所体现的正向作用已逐渐为社会所认可，中央和地方已有百余部规范性文件表明了对电子竞技的肯定与扶持；在“审慎”这一层面，电子竞技产业并不会带来较大的社会风险，但需制订有针对性的监管方案约束和引导其在发展过程中存在的问题。

（3）政府主体应制订符合电子竞技自身特性和发展规律的监管方式和原则。①综合运用督察、审计、认证、授权、裁定和调解［11］等监管方式。总体而言，“政府……的监管，是……同时运用强制信息公开、标准制定、操作规程报备、紧急接管乃至市场准入的禁止、行政处罚等各种手段的一个综合、持续的控制过程”［12］。电子竞技产业较长的产业链条意味着不同的参与者需适用不同的规则，与之对应的监管方式也应呈现多样化趋势。②监管原则应体现以公平、有序为方向加强和创新监管。目前电子竞技场域已出现了头部企业所占市场份额过大、初创企业生存艰难等问题。政府主体不应区别对待不同企业，而应对企业出现的问题进行纠正并加以妥善指导，对违规或侵权行为追究责任。

2.2 电子竞技项目的监管规范

2.2.1 制度规范方面

政府主体“监管和服务”的身份转型应首先体现在制度规范中，应通过制度规范的形式加以固定或细化。尽管目前有关电子竞技产业的监管立法还不够系统和集中，但已有部分规范性文件纳入了相关条款（表2）。

表2 部分规范性文件中的电子竞技监管条款列举Table 2 List of e-sports regulatory clauses from some normative documents

由表2可知：在规范文件方面，5部规范性文件中有4部是地方性规范，这与目前电子竞技场域中中央立法相对较少、地方立法“先行先试”的状况相吻合；2部规范性文件属于针对性较强的“电子竞技专项文件”，其余属于宏观“游戏产业”的文件。这既说明目前国内电子竞技专项规范性文件相对较少，也说明由于电子竞技是以游戏为载体，部分电子竞技监管条款融合在游戏产业的监管中，同时说明对于后者的规定大多可适用于前者。

2.2.2 监管路径方面

（1）5部规范性文件中有3部强调了事中事后监管，简化审批程序/事前监管，从而达到“适当降低市场准入门槛”“鼓励更多中小企业、社会资本参与电子竞技产业发展”［13］的目的。这与当前“放管服”的改革方略相一致，但仍保留了一定的比例事前监管措施。如在广东省文件所涉及的6个主要监管事项中，“言论监管”和“个人信息保护”等属于事后监管措施，但“实名认证”“防沉迷”“广告审查”“内容审查”等属于事前监管措施。这说明在未成年人保护和游戏内容等方面的监管趋于严格。

（2）表2中唯一一部中央层级的立法《电子竞技赛事管理暂行规定》（以下简称《规定》），在其“监管”条款中体现了“举办和参与”的成分。尽管《规定》的第二条将适用范围限定为由信息中心主办或合办的国际性或全国性电子竞技赛事，但该条同样适用于“接受信息中心指导的其他电子竞技赛事活动”；而信息中心是主管电子竞技的政府主体，这就意味着所有在我国境内举办的电子竞技赛事都适用《规定》。结合《规定》第十六条“对赛事进行计划安排，制定相应的赛事规程”“选派、培训裁判人员”“审定、公布赛事成绩”等规定，可见信息中心的监管路径不是“从旁监管”，而是“亲身参与”，贯穿从计划安排到成绩公布的全过程。这说明在部分立法中政府主体的身份转型依然不够彻底。

（3）目前国内对于俱乐部和运动员的违规行为主要由相应的职业联盟进行监管并施加惩罚，而促进行业自律、加强行业内部监管同样是“放管服”改革的措施之一。虽然韩国对“不公正合约”等违规行为由《电子竞技促进法》（2020年5月20日修正）等全国性法律进行规制，但笔者仍然认为，政府主体对于电子竞技场域的监管应控制在一定的范围内。在职业联盟内部监管能有序运行的情况下，政府主体没有介入其中的必要；而当联盟的处罚存在争议甚至有失公正时，则应由政府主体为俱乐部或运动员提供救济途径。这也更为符合“从旁监管”的身份定位。

2.2.3 监管事项方面

（1）审批程序。相比市场准入审批，电子竞技场域中的赛事审批问题更为明显。《体育赛事管理办法》（2015）（以下简称《办法》）第十一条规定：“商业性、群众性体育赛事取消审批，合法的法律主体（包括全国单项协会）均可依法组织和举办，自行确定或协商确定举办地点。”由于电子竞技赛事无法归入《办法》第五至七条“体育赛事分类”中的任何一类，所有电子竞技赛事是否皆属于“商业性、群众性”赛事，其国际性赛事是否无须按照该《办法》第四章的规定办理审批手续，对此，《规定》第三条规定：“非信息中心主办的国际性和全国性电子竞技赛事，包括商业性、群众性、公益性电子竞技赛事，一律不需要审批，合法的法律主体可自行依法组织和举办此类赛事。”此处划分“商业性、群众性”赛事的标准为“是否由信息中心主办”；而按照第四条的规定，“在华举办的国际电子竞技赛事，按照主办方、比赛性质和重要程度分为A、B、C三类，由社会中介机构举办的商业性、群众性国际电子竞技赛事不在此列。”此处划分“商业性、群众性”赛事的标准为“是否由社会中介机构主办”，若不在此列则应按照《规定》第五条的规定办理审批手续。由于我国部分电子竞技项目的世界影响越来越大，国际顶级赛事落户我国也成了较为常见的现象，但《规定》第三条和第四条对于国际赛事审批标准的规定并不一致，在适用上会产生争议：“社会中介机构”的外延不确定，如果按照《规定》第四条的规定，电子竞技赛事若非由具备体育类合法资质的中介机构作为主办方皆需审批，那么审批的范围可能过宽；如果按照《规定》第三条的认定标准，那么会弱化政府主体对像“英雄联盟2020年全球总决赛”这样规模庞大的国际顶级赛事的监管。在电子竞技的赛事审批中应首先明确“商业性、群众性”赛事的判断标准。如果将“信息中心主办”作为唯一标准，那么还应根据赛事规模、举办城市、参赛人数等因素进一步确定“事中事后监管”的规模和幅度。

(5)住房。农民的住房条件显著改善，住房安全保障明显加强。农民人均住房面积，从1978年的8.1平米，增加到2012年的37.1平米。全国农村居民人均住房价值，从1981年的160元增加到2012年25300元[注]国家统计局：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。2014年全国农村贫困人口人均住房面积27.4m2,相当于全国农民平均的64.5%。近几年政府解决农村贫困人口住房不安全问题的支持力度不断加大，农村住房不安全问题初步得到解决。

（2）赛事监管。电子竞技已被国家体育总局批准为正式体育竞赛项目，其主管机构是体育行政部门，运作机制类似职业体育。虽然在基本特征和表现形式等方面与传统体育/竞技项目存在明显差异，但电子竞技和传统体育/竞技项目在通用性监管和服务措施方面存在共通之处。在制度规范尚未健全的电子竞技场域可以对照或借鉴传统体育/竞技项目中不含“举办和参与”的通用性措施。如表2中《关于促进上海动漫游戏产业发展的实施办法》明确将具有较强通用性的“信用监管”列为事中事后监管体系的核心。《体育总局关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》（2018）（以下简称《意见》）第十一条规定：“……应当制定本项目赛事活动信用管理规定，建立各类体育赛事活动主体的信用记录，充分运用信用激励和约束手段，加大对体育赛事活动诚信主体激励和对严重失信主体的惩戒力度。……（二）对组织水平低、社会效益差、有明显安全隐患或制度不完善等情形的赛事活动组织机构，且经过整改仍不能达到最低赛事活动组织标准要求的，可以将其列入黑名单等信用记录并在本单位官方网站向社会公布。对多次扰乱秩序、妨碍公共安全等情形的赛事活动相关人员，可以将其列入黑名单等信用记录并在本单位官方网站向社会公布。”《意见》从信用记录、失信惩戒、组织机构和相关人员等方面做出较为全面的规定。电子竞技赛事和传统体育赛事组织流程相似，且都具有市场主体参与和一定的商业色彩，可以对照上述较为成熟的规定并结合自身特性修改适用。“投诉处理”亦是具有通用性的监管措施，《浙江省体育赛事管理办法》（2017）第十八条规定：“体育主管部门……发现涉嫌不符合体育赛事条件、标准、规则等规定的情形，或有关单位、个人提出相关建议、投诉、举报的，应当及时予以处理。”虽然该《办法》的规定尚不十分详细，但相应的受理、办理、决定和答复等程序仍应在细化后纳入电子竞技专项管理文件，以丰富和完善电子竞技场域中的赛事监管工作。

（3）经营管理。电子竞技可以对照或借鉴传统体育中相关通用性管理措施。表3为各地方体育经营活动管理法规中的监管条款。

表3 各地方体育经营活动管理法规中的监管条款列举Table 3 List of regulatory clauses from local management rules of sports activities

由表3可知：①地方性法规对“准入条件”和“人员资质”方面的规定较为全面、细致，且覆盖率较高。这说明对于体育经营活动的监管目前主要聚焦市场准入审批，即对公司企业准入条件的审批和对相关人员职业资格的审批，而并未在电子竞技文件中查找到有关经营条件、人员资格、审批或备案程序方面的规定。尽管部分电子竞技公司/俱乐部兼具公司和社会团体性质，需在市场监督管理部门和民政部门办理双重登记，但由于其还从事运动员的选拔、训练和参赛等传统体育项目的活动，还应将相关的资格资质纳入准入条件。②各地涉及内容监管方面的规定具有覆盖率高、条款表述基本一致的特点，且为宏观性规定，都为禁止从事赌博、暴力、淫秽、迷信等活动。相较而言，规定电子竞技性管理法规中的内容监管相关规定明显更为细致。如在表2中，广东省规定不仅禁止出现僵尸、瘟疫、盲目拜金、多人恋爱等内容，而且将游戏聊天、命名、公户系统、游戏名称等各项载体纳入监管。作为电子竞技的载体，游戏软件相比传统体育项目能纳入更多的文化性内容，如果包含不当政治倾向、危害公序良俗等内容，则传播范围广、速度快、难以消除影响，危害青少年群体身心健康，因此，对于电子竞技及游戏内容的监管比其他事项更为严格。③部分地方政府在“容量和噪声”方面也做出了规定，对体育场所的人员容量、噪声控制等做出一定要求。制订电子竞技管理性文件可以参考这类通用性规定。

3 创新服务方式：电子竞技场域中政府主体的服务路径

3.1 电子竞技项目的服务模式

“服务”既是“放管服”改革方略的组成部分，也是政府主体的核心职能。政府主体应“从过去的重管理轻服务，转为以提供公共服务、满足人民的需求为中心，创建‘服务行政’，进而实现‘小政府，大服务’的理想状态”［14］。李克强总理《在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话》（2018）指出：“各级政府要强化服务意识，创新服务方式”“着力消除障碍、搭建平台，为创业创新提供精准到位的服务”。具体到电子竞技场域中：

（1）政府主体应把对电子竞技产业的“服务”与“举办和参与”区分开来。政府主体应提供政策或行政上的支持和帮助，间接推动和促进电子竞技产业发展，而不是取代市场主体，接手电子竞技产业自行加以发展。正如新公共服务理论所认为的，政府的主要职能既不是“划桨”，也不是“掌舵”，而是“服务”。因此，政府主体的任务既不是亲自参与市场主体的经营活动，也不是控制或决定市场主体的发展方向，而是“建立明显具有完善整合力和回应力的公共机构”［15］，为市场主体提供优良服务。电子竞技作为新兴产业，政府主体一方面需为其提供多层面的支持和帮助，另一方面又不能干预电子竞技主体的自主权，不能将这种支持和帮助变成参与和控制，应始终精确地把握度量和边界。

（2）政府主体对电子竞技产业的“监管”和“服务”应当同时并举，二者是一体两面、相互融合的关系。“在政府的许多规划中，服务和管制皆互为一体”“管制行动在增进公共利益的同时，同样提供服务”［16］。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》第一条第（二）项要求，“寓管于服”“推进政府监管与服务相互结合、相互促进”；《体育总局关于进一步加强体育赛事活动监管和服务工作的通知》（2019）第五条要求，“组建体育赛事活动监管与服务专家库。选配体育赛事活动组织经验丰富的教练员、裁判员、媒体人员等专家担任体育赛事活动监督员”，专家监督员既监督赛事活动的合法合规情况，也为赛事活动提供专业化服务。电子竞技场域也有类似规定，如《关于促进上海电子竞技产业健康发展的若干意见》第九条第17项规定：“完善上海网络游戏出版申报管理服务平台建设，提供‘一体化、一站化’便捷服务。”福建省《平潭综合实验区关于加快推进电竞产业发展的实施意见》第四条第（一）项规定：“在区行政服务中心设立综合服务窗口，由专员协助入驻企业申领《网络文化经营许可证》《增值电信业务经营许可证》……等业务许可审批、年审、续延。”其中各类申报、许可和备案属于监管，而“一体化、一站化”“由专员协助申领”属于服务，在监管中包含服务，从而在批准电子竞技企业取得准入资格的同时，最大限度地为其提供服务。

（3）政府主体在电子竞技场域中应创新服务方式，所提供的服务不应局限或固化在某一对象、手段或事项上，而应积极探索新的服务领域和新的服务方式。①在服务对象上，政府主体应当为各层面的电子竞技从业者提供优质服务，包括为游戏开发商提供高效的审批服务及知识产权保障，为赛事运营商提供地理、场馆、交通、观众等信息服务及赛事举办时的安全保障，为俱乐部、职业战队和运动员确定合理的竞赛规程和身份、职业等各项保障，为赛事的赞助方、参与人、主播、周边产品经销商等提供公平有序的营商环境等。②在服务手段上，政府主体应结合电子竞技从业者的意见，设定服务标准、主动提供相关的市场信息、为行政事务的办理提供引导和帮助、各机关之间协同提供服务等。③在服务事项上，政府主体应了解并熟悉电子竞技产业各方面的需求，“在管理体制、人才开发、投资融资、财政税收、用地用能、贸易便利、公共信息服务平台、知识产权保护、经验推广等方面，提供全方位的服务”［10］。同时，政府主体还应理顺与电子竞技企业之间沟通协调的渠道，以保证行政服务的便捷性和实时性。

3.2 电子竞技项目的服务规范

表4 部分规范性文件中的电子竞技服务条款列举Table 4 List of e-sports service clauses from some normative documents

3.2.1 立法状况

①目前已有较多的电子竞技专项文件设置了服务条款，并且服务条款明显多于监管条款（表2），这既说明地方政府对电子竞技肯定与扶持的态度，也说明相较于监管，服务的方式更为灵活和多样。②服务方式的种类在不同文件中的分布尚不均衡，在部分文件中服务种类较多，能够充分体现出“创新服务方式”的基本要求，而在部分文件中种类单一。如《关于促进上海电子竞技产业健康发展的若干意见》和《静安区关于促进电竞产业发展的实施方案》分别规定了6种服务方式，而福州市平潭区和西安市曲江新区相关文件分别只规定了1种服务方式。

3.2.2 服务路径

①上述文件中规定的“服务”多数都是政府主体主动去为电子竞技企业做某事，而非政府鼓励或要求电子竞技企业自行做某事，这更贴近于行政服务的初衷。②部分规定，如北京市相关文件中“强化激励机制，对创新类游戏产品给予……支持”“举办国际游戏创新大会，汇聚全球创新人才”等规定，与韩国《电子竞技产业振兴法》（2012年版）中资金投入、人才培养等规定［17］，韩国《游戏商业法》（2020年版）中帮助游戏出海、扶持中小游戏公司、建立游戏促进局、税费减免等规定［18］类似，更接近一种产业发展的政策措施。但笔者亦将之定性为一种较高层级的“服务”——其既不属于监管措施，也不属于法定职责，而是一种主动实施的支持和帮助。③各地规范性文件中部分服务，如创新支持、国际会议、统计数据库、产业宣传等在传统体育项目中较为少见，一些无法形成产业规模的单项竞技体育项目难以匹配这些服务，这再次印证了电子竞技作为经济发展新动能的地位。

3.2.3 服务事项

（1）信息、技术服务。这方面的法律规范与部分现行体育法律规范存在相似之处，如：《广西壮族自治区体育市场条例》（2016）第六条规定，“县级以上人民政府体育行政部门应当……为体育经营活动提供信息咨询服务”。《无锡市体育经营活动管理条例》（2016）第二十四条规定，“体育行政部门应当向社会提供信息咨询服务，将有关从事体育经营活动应当具备的条件、办理程序、期限等向社会公示”。信息、技术服务包含着多种具体方式：①专家委员会，即由政府主体聘请相关领域的专家组成委员会为电子竞技从业者提供信息服务。如：《关于推动北京游戏产业健康发展的若干意见》提供选题策划、游戏开发等研判咨询服务；《静安区关于促进电竞产业发展的实施方案》提供电子竞技企业、赛事活动等信息服务；《西安曲江新区关于支持电竞游戏产业发展的若干政策（试行）》的专家咨询委员会职能更加丰富，能够参与宏观的产业政策和发展规划制订、中观的企业和项目标准制订，以及微观的基金评审、赛事和俱乐部评级等诸项工作，而非仅限于信息咨询服务。为最大限度地发挥专家委员会的功能，应当将其提供的信息服务嵌入电子竞技产业的各个层面，同时丰富专家库专家数量、明确专家资格标准，以避免在带有竞争性的评审程序中出现公正性问题。②公共服务平台，即政府主体搭建的面向电子竞技从业者的服务系统。一方面，由政府主体直接提供服务，而非通过聘请专家间接进行；另一方面，更突出“公共”性，即与电子竞技相关的公共事务皆可纳入服务范围，这使公共服务平台在提供产业信息咨询之外，还提供包含电子竞技教育咨询、知识产权维权援助等在内的多方面服务。③技术支持，即政府主体为电子竞技从业者提供数据库及相关技术方面的服务。电子竞技产业的发展必然需要行业内部和外部的大数据信息作为决策基础，如：上海市静安区为电子竞技产业建立专门数据库，其数据类型更为集中且更有针对性，虽然数据库设立成本较高，但能节省搜索和过滤成本；福州市平潭区与长乐数据中心合作，使用现有的外部数据库提供数据服务，其“责任单位”不仅包括职能部门，而且包括区智慧岛中心和智慧岛公司，实质上属于政企合作，即政府主体通过第三方的资源来为特定对象提供服务。这一模式虽然节省了设立成本，但由于集中性和针对性受限，搜索和过滤成本有所提高。上述2种模式皆具可行性，各地应当考量行政成本来选择适合自身实际情况的模式。

（2）立法服务。《静安区关于促进电竞产业发展的实施方案》为运动员、俱乐部、场馆等行业标准和规范的制订与颁布提供服务。一方面，这些标准和规范能约束电子竞技从业者，具有监管性质；另一方面，电子竞技场域中的各项规则尚不健全，政府主体可自行或委托专家从电子竞技和法律的专业角度协助制订规则，这种协助具有“服务”性质——立法服务兼具监管和服务的性质。《体育总局关于进一步加强体育赛事活动监管和服务工作的通知》（2019）第四条规定，“体育总局……加快构建相互衔接、配套支撑的标准体系，加快研究制订办赛指南和参赛指引，明确各类赛事活动举办的基本条件、标准、规则和程序，……规范赛事活动从业行为”，其中虽然也涉及立法工作及各项标准和规范，但实质上为政府主体自行立法以规范从业者，而非协助从业者制订规则，更偏向于“监管”而非“服务”，这再次反映了传统体育和电子竞技场域的差别。

（3）知识产权服务。传统体育规范更强调“监管”，重视禁止并惩戒侵权行为，如《大连市体育经营活动管理条例》（2014）第十三条规定：“体育活动的名称、徽记、旗帜及吉祥物等标志按照国家有关规定予以保护。利用上述标志从事体育经营活动的，应当征得权利人同意。”电子竞技专项文件则更强调“服务”，强调保护权利人的合法权益。与传统竞技、体育项目相比，作为电子竞技载体的游戏软件具有版权归属，电子竞技产业中各环节与知识产权紧密联系，知识产权服务是电子竞技产业中关键的服务项目之一。表4中的文件有5部规定了知识产权保护措施。此外，在电子竞技领域中，游戏本体、转播、直播等部分的版权归属较复杂，其所对应的服务措施也更为复杂，如《关于促进上海动漫游戏产业发展的实施办法》（2018）规定了维权援助、案件查办、争端解决和权属登记4个层面的服务措施，基本覆盖了知识产权保护的各个方面。

（4）其他服务。表4中规范性文件规定的产业宣传服务，有助于树立电子竞技在社会舆论中的正面形象，资金引导、金融服务、产业基金和财政扶持等资金服务有助于为电子竞技企业的设立、发展和规模升级提供资金支持。应参照《国务院办公厅关于印发完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）的通知》（2018）第一条第（三）项规定和《浙江省体育赛事管理办法》（2017）第十七条规定，在服务事项中增加关于赛事服务方面的内容，以在电子竞技场域中形成完整的服务体系，让政府主体包容性监管和全方位服务的职能得到更充分的发挥。