依法治校背景下高校学生处分自由裁量权探析

梅 晗，赵士谦

（沈阳师范大学 教育科学学院，辽宁 沈阳 110034）

随着依法治校的不断推进，高校越来越重视法治管理。国家与教育行政主管部门颁布的相关学生违纪处分的法律法规中指出，高校对学生违纪处分行为拥有一定的自由裁量权。自由裁量权说明的是学校在具体管理过程中，可以秉承授权的原则和精神，对存在和发生的相关现象、相关问题作出自己的理解、判断，制定相应的行为规范[1]。自由裁量权在一定程度上可以维护正义，然而，当自由裁量权超过了一定的“度”时，则会造成滥用权力情况的出现。因此，高校对学生进行处分时的自由裁量权运用是否得当是一个急需研究的问题。对高校内学生处分自由裁量权进行有效规范，可以避免因为自由裁量权使用不当而导致的不必要纠纷。

一、高校学生处分自由裁量权的内涵

就自由裁量权而言，其原本是一个法理学概念，意指法律的运用者对法律作出扩张性解释的一项合法权力[2]。同时，自由裁量权也是行政机关或法律法规的授权组织行使行政权的重要组成部分，是具有行政主体资格的组织所拥有的一项权利[3]。在高等教育领域，一方面，我国相关的教育法律法规指出高校本身具有自治的性质。例如，《中华人民共和国教育法》规定高校可按照章程进行自主管理[4]；《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”[5]；《普通高等学校学生管理规定》第六十七条规定：“学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定或者纪律处分规定”[6]，此外，还规定了学校对违法、违规及违纪的学生应当给予批评或纪律处分[6]。由此可以推断，高校是经由国家法律的授权行使国家行政权力或公共权力的事业单位，具有行政主体资格[7]。因此，高校享有行使行政权力的能力。而高校学生处分自由裁量权则可被视为在法律法规与部门规章中所规定的职权范围内，我国高校在对学生进行处分时所自由掌握的一定程度上的决定权。另一方面，就高校而言，一般认为高校有两个主要身份：一是管理学生在法律许可范围内的权利的组织；二是在教育和科学研究活动中享有广泛自治权的组织。因而，在一定程度上高校会依据自由裁量权对违纪的学生作出具有主观意志的行政处分。高校对学生进行处分的行为在本质上说属于一种裁量行政行为，高校进行处分也是具有一定自由裁量权的。

二、高校在学生处分中正确行使自由裁量权的必要性

（一）依法治校的必要举措

依法治校是高校对学生进行处分的重要理论与实践基础。在处分的过程中，高校管理行为本身就需要有一定的自由裁量权。因此，在高校对学生进行法治化管理过程中，每一个工作人员都需要严格按照依法治校的有关原则，把依法治校当作极为重要的实践基础与源泉。在对学生处分时，高校需要积极体现学生处分过程与结果的法治化与规范化，而自由裁量权的合理使用在一定程度上反映了依法治校的原则。“权力极易被滥用，其滥用上限休止于遇到权力界限。”[8]高校在使用自由裁量权时可能出现不受约束的情形，其在运用过程中极易自我膨胀。因此，高校相关工作人员应当注重有关行政权力的约束，在合理的范围之内使用自由裁量权，并且主动接受外部的监督和引导。

（二）维护学生合法权利的需要

在依法治校的背景下，高校对学生进行法治化管理时需要保护与尊重学生的合法权利。从学生的法律地位来看，学生权利包括学生作为公民依据宪法享有的基本权利、学生作为民事主体（自然人）享有的民事权利及学生作为受教育者享有的权利。在高校对学生进行处分时，不能只是基于高校自身的利益，如果高校仅仅为了维护学校名誉而只顾眼前利益，滥用处分中的自由裁量权，则会造成不良后果。高校对学生进行处分时需要遵循“以学生为本”的理念，在国家相关法律法规的框架内对违纪的学生进行合理处分。

（三）加强高校自身管理的需要

高校在自我管理时本身就需要有一定的自由裁量权。我国相关的教育法律法规在对高校学生管理的说明中不可能对学生每一项行为都进行详细的说明，同样也不可能对高校在所有情形下产生的管理行为作出具体明确的规定。在实际的管理过程中，高校需要根据当时的具体情形采取相应的处理办法。一方面，在面对同一件事情时，即使采用同一种具体严格的操作流程，也会因为不同的管理者而得出不同的处理结果，不同的高校在面对同一件事情时可能处理结果也不同。因此，高校在保持规则自身稳定性的前提下，必须要拥有一定程度上的自由裁量权。另一方面，在面对纷繁复杂、形式多样的学校日常生活时，学校自身的管理制度也不是一个可以包罗万象所有情形的制度，不会为学生的学校生活提供一个现成的统一的唯一准确答案。所以，高校在进行日常管理时需要审时度势、灵活果断、权衡权重地对自由裁量权进行日常管理。

（四）弥补法律法规的局限性

一方面，法律法规都属于一种普遍的概括性的行为规范，这也就意味着法律法规具有一定的局限性，不可能面面俱到，教育类法律法规亦是如此。此外，立法者也无法全面地掌握所有知识，因而在现实生活中，执行者在解决法律法规中没有涵盖的行为时就会拥有一定程度的自由裁量权。另一方面，法律法规存在着一定的稳定性与滞后性，法律法规一旦制定后，在一段时期内便成为稳定文件，难免会与快速发展的社会不相适应，再加上一些执行人员的墨守成规，导致在现实中还是会遵守不适用现有环境的条文。因此，在高校学生处分过程中，对自由裁量权的行使加以规范，有利于弥补法律法规的局限性。

三、自由裁量权在高校学生处分中存在的问题

（一）自由裁量行为缺乏有效监督

目前，我国部分高校在学生违纪处分时，对所拥有的自由裁量权缺乏一定的监督。一方面，部分高校在对学生处分时缺乏公开性，导致自由裁量行为无法接受公众的监督；另一方面，部分高校学生处分自由裁量行为的问责制度不健全。问责制度是权责一致的重要体现，有权力就必须要承担一定的责任。部分高校学生处分的自由裁量行为问责制度不健全，对于一些问责的具体情形缺乏明确而详细的规定。因此，自由裁量权在缺乏监督的情况下进行使用，很容易导致处理结果出现不公正现象，从而使得高校的公信力下降。

（二）相关工作人员处分意识水平较低

相关工作人员处分意识水平的高低在学生处分自由裁量权的行使中有着至关重要的作用。从目前来看，首先，部分高校工作人员还没有真正把握素质教育的内涵，也没有将其理念真正融入学生管理之中，而是将学生管理工作看作是“管与被管”的关系，因此在处分领域有时会反映出特权思想的存在。其次，在学生处分中，部分高校工作人员对处分内容的合理性与科学性较为轻视，因此，处分结果也难以体现出学生的主体性。为避免高校在学生处分中的无序性与随意性，高校需要提高工作人员的处分意识水平。高校学生处分是否合法、合理、公正，与高校相关工作人员的处分意识水平有着密切关系。最后，部分高校的相关工作人员认为自己拥有自由裁量权，便认为对学生处分就拥有绝对自由的权利。例如，有部分工作人员因为自身原因对违纪学生带“有色眼镜”，于是，在处理时便按照自己意愿处罚学生；还有部分工作人员会轻视“实体正义”，较为主观地实施“轻罪重罚”或者“重罪轻罚”，甚至不给受到处分的学生进行任何申辩或者申诉的机会，较为武断地对学生进行处分，损害了学生的合法权益，也有悖于依法治校的理念。

（三）缺乏有效救济途径

在我国高校范围内，关于学生处分的事项并没有一个详细的明确的说明，这就给予了高校较大的自由裁量权。学生在受到学校违纪处分后，可能由于学校处分不当而造成对学生权益的伤害。学生的权益在受到侵害后高校应采取一些措施进行救济，但就目前来看，部分高校针对学生处分过程中自由裁量行为的救济机制并不是很完善，尤其是在各环节中对于学生的申辩、听证与申诉权利等规定不够明确，学生的知情权与参与权没有得到相应的尊重，从而导致学生的救济权利没有充分行使。例如，目前我国的学生申诉制度中，在处理学生申诉时往往会按照学生提交的申诉材料与相关的证据材料进行处理，而缺乏在现场进行申辩的环节，因此阻碍了学生的正当申诉。此外，虽然目前我国很多高校制定了学生申诉制度，但是，申诉制度往往具有一定的局限性，如申诉处理小组的权限较小、申诉范围较小等。

（四）处分程序不完善

首先，在处分程序方面，目前我国的法律虽然有一定的规定，但是有些法律条文缺乏细致说明，没有明确给出可操作的规范，导致在实际运用中较难把握。此外，在部分所规定的处分程序中，也存在处分过程中不够重视学生意见的弊端。其次，在与学生处分有关的规定中，我国部分高校所制定的处分程序并不完全合理，处分中的实施主体是学校，学生的参与程度相对较低。最后，在我国教育类的法律法规中，并没有对高校的相关管理规定制定出一个统一的标准。各高校将《普通高校学生管理规定》作为依据，虽然在一定程度上会有所修改，但是，其基本思路往往是偏向于有利于学校一方的管理。由于学生处分的具体规定由各个学校制定，因此，各个高校的处分程序也存在较大差异，在对待学生处分的重视程度上也有一定差别，“一所高校一个规定”的现象经常出现，这种情况产生的一种结果就是同样的违纪行为会产生不同的处分结果，导致处分的公平性较低。

四、高校学生处分中合理使用自由裁量权的路径

（一）加强对高校自由裁量权的监督

高校学生处分中自由裁量权的有效行使离不开对权利行使的监督。在加强监督方面，首先，加强监督的力度。通过成立监督小组对学生处分自由裁量行为进行监督。监督小组成员应认真对待处分自由裁量行为的监督工作，及时发现自由裁量权滥用与误用的情形，秉持公正性，不可将监督工作看作例行公事。其次，建立健全问责制度，完善信息公开制度。问责制度与信息公开制度可以有效监督相关人员的相关行为。建立健全问责制度，对执行者与监督者的问责才能做到有据可依，提高学生处分自由裁量权的准确性与科学性；完善信息公开制度，可以增强执行的透明度，便于监督者了解自由裁量权的使用情况。最后，还可以通过收集高校学生处分案例、建立高校学生处分案例资源库的方式，对各高校所发生的学生处分案例进行收集，并由相关部门进行监督，从而使高校对于学生处分中的自由裁量权做到有据可依，以便更好地把握自由裁量的程度。一方面，建立案例资源库可以为全国各高校进行学生处分时行使的自由裁量权提供参考，以有效地把握自由裁量的“度”，完善自由裁量权的使用；另一方面，因为有了第三方监督，因而在学生处分时能够提高一定的公平性，也为高校使用自由裁量权提供监督并降低高校的工作失误。

（二）提高相关工作人员的处分意识水平

1.提高相关工作人员的法治意识

高校相关工作人员应树立正确的法治意识与法治理念，同时深入了解其精髓，并且将这些理念运用到实践中去。在学生处分方面，学校可以通过举办法律讲座、法律知识考试等形式，让相关工作人员理解自由裁量权在行政法中的作用，从而更好地依法治校。此外，各高校应当设立专门的机构或组织，而这类机构或组织需要具有相关专业知识的工作人员去管理，如果专业人员人数较少，校方还可聘请校外的法律专业人员来协助管理。

2.提高相关工作人员的民主意识

相关工作人员在对学生进行处分时，应当对学生违纪行为进行综合考虑，以此确定处分的程度，从而确保处分的公平公正。例如，高校行政人员应该具有伦理自主性,能够按照正确的伦理标准,即公共利益，通过自由裁量行为自觉维护正确的价值标准和更高层次的道德规范,而不只是学校管理人员[9]。此外，工作人员在行使自由裁量权时难免会面临着一些利益冲突与角色冲突，因此在对学生进行处分时，工作人员应当树立正确的价值观，强化民主意识，在行使自由裁量权时充分考虑学生的权益，坚持民主思想，给予学生充分表达自己意见的机会，同时提高自身的道德水平与判断能力，避免因缺乏民主意识而造成学生处分自由裁量权的滥用与误用。

3.相关工作人员应遵守公平公正的处分程序

相关工作人员在使用自由裁量权时，需要遵守公平公正的处分程序，在作出处分之前，应当按照程序给予受处分学生陈述与申辩的机会，针对学校中的未成年学生，应及时通知其监护人，听取监护人的意见。此外，相关工作人员对待所有受处分学生都应一视同仁，而不是由于某位学生家庭有背景，或者是由于其他的个人原因而对此位受处分学生采取特殊的处分方式，因为此种处分方式不仅会给其他受处分学生造成心理上的影响，同时也会助长不良社会风气的盛行。

4.相关工作人员应具有较好的程序正义思维

程序正义，即高校应当完善学生处分的程序。而程序正义思维是高校工作人员，尤其是管理者依法行政的基本前提，其可以有效保障学生的合法权益。因此，高校应采取多种形式，面向学校全体相关工作人员进行宣传与培训，提高其程序正义思维能力，并且在实践中严格执行，依照法定程序行使自身的自由裁量权，切实维护受处分学生的合法权益。

（三）建立完善的学生救济机制

对学生进行处分时使用的自由裁量权不公正，会对学生的合法权益造成侵害。为了使学生能够真正享有合法权益，需要高校建立学生在权益受损后能得到救济的机制。

1.完善申诉制度

学生申诉制度肩负着规范学校纪律处分权合法行使及维护学生合法权益最后防线的使命，具有非常重要的意义[10]。申诉制度是学生诉讼救济权利的前置程序，是规约学校管理权合法行使、及时纠正工作失误的学校管理行为，是保障学生合法权益的有效制度[11]。申诉制度包括校内申诉制度与校外申诉制度。一方面，在高校内部完善已有的学生申诉制度。校内的申诉制度，主要作用是针对学生经常出现的疑惑与不解问题，来完善学生申诉的主要内容，使得学生可以依法维护自身的合法权利。在校内申诉制度的完善方面，校方可以及时告诉受处分学生是否可以提出申诉及申诉的具体期限。此外，高校应成立校内申诉部门，其组成人员主要由学校的主要负责人、教师代表、学生代表、法律顾问及教育工作者构成。关于校内申诉制度，其实质是高校重复审查自身处分行为的制度。另一方面，如果受处分学生对校内申诉结果有异议，可以按照一定程序向校外申诉部门进一步提出申诉。校外申诉部门其实质是由行政主管部门管理的按照流程依法对申诉书进行处理并在一定期限内作出答复的部门。校外申诉是对校内申诉的进一步深化，并且有利于对校内申诉进行监督。

2.完善行政复议制度

我国相关部门应通过法律程序赋予高校学生行政复议的权利，教育行政部门应当将行政复议纳入高校内部的行政管理之中，并且出台相应的针对教育行政复议的有关文件，将学生处分纳入复议范围以内。行政复议制度不仅可以审查学校作出的决定是否有悖于国家的相关法律法规，而且还可以审查学校作出的处分决定是否违背程序法的规定。因此，行政复议制度可以控制自由裁量的程度，保证学生合法权益,提高高校学生处分的严肃性。

3.完善诉讼制度

从目前来看，我国司法机关在处理有关学生处分的案件时还存在一些法律方面的不足之处，有关法律条文还有待完善。有些学生因法律救济途径不顺畅，学生的处分案件出现问题时不能得到很好的解决。因此，为了更好地推进依法治校，规定自由裁量权的实施限度就需要完善现行法律法规，将高校学生的处分尽快纳入法治化轨道。

4.高校内部引入教育仲裁机制

在学生受到由于学校自由裁量权使用不当而遭到合法权益被侵害时，可以依法向专门设立的教育仲裁机构进行申诉处理。教育仲裁机构应由教育专家、教育行政部门工作人员及学校内部行政工作者组成，主要负责高校与受处分学生之间法律纠纷的仲裁，作出对双方都具有约束性的决策。教育仲裁具有非对抗性、经济性、自愿选择性和公正性的特点，更适合处理学校和学生间特殊的教育管理关系。它有利于最大限度地确保学生受教育权的实现，保障学生充分的权利救济[12]。

（四）制定合理的处分程序

1.完善民主程序

学生处分的相关规定应当经过一定的民主程序，对相关规定公开征求各方意见，以保障学生的参与权，同时完善配套制度。例如，答复制度用以针对学生所提出的意见与建议进行答复。其中，处分的相关规定可以通过学校网站、微信公众号、学校文件等形式进行公开与宣传，尽可能保证每一位学生了解处分规定的相关内容，学生也会更加了解自身的权益。

2.完善告知程序

告知包括对相关规定的告知与处分结果的告知。对于相关规定的告知，高校在对学生进行处分前应及时地以明确的形式告知学生受处分缘由；在处分决定作出后，高校也应及时将处分决定以书面形式传达给学生，同时告知其应当享有的申诉权利。对受处分学生进行告知既体现出校方对学生的尊重，同时也体现出高校进行处分的程序机制。告知程序使得学生能够知道相关的信息。有些处分规定应当通过相关的途径让学生加以了解，对学生加大宣传力度，明确告知学生哪些具体行为属于受处分行为，在保障学生享有知情权的同时，减少学生受到处分的概率。

3.完善听证制度

目前，我国高校对于学生处分程序的设置，都未对听证制度进行明确、详细的说明，因此，在对处分程序的完善方面，应注重听证制度的建设。一方面，完善听证程序。听证程序是指学校在对受到处分的学生作出处分决定之前，按照有关规定举行的听证会。完善听证程序，就需要对听证程序的事前准备、事中流程及事后处理都予以完善，使得听证制度具有一套完整的流程。另一方面，扩大听证者的范围，不仅包括听证主体的范围，还包括参与者的范围。听证主体的扩大是为了增强听证程序的专业性，而参与者范围的扩大则是为了增强听证结果的公正性。此外，我国行政法领域规定除当事人之外，任何有利害关系的第三人都可以参与听证。也就是说，行政法领域有利害关系的第三人也有听证权[13]。因此，在听证时可以邀请第三人参与，扩大听证参与者的范围，以有效限制处分主体的自由裁量权。