保障性住房建设中的财政责任及其实现形式

文/张倩

财政学家马斯格雷夫（Richard A.Masgrave）认为，“财政资源提供的方式决定了个人与国家的关系”，“国家是以个人成员的共同利益为基础并且反映这种共同利益的契约组织”[1]。因此，国家财政的主要职能是供应公共物品、实现分配正义以及推行宏观政策。保障性住房建设具有较强的社会效益，政府财政理应在其中发挥核心的利益调节与收入分配作用。在以法定纸币体制为基础的现代市场经济体系中，政府财政与金融体系之间具有千丝万缕的联系，财政与金融在推行社会政策过程中的作用已经难以区分。所以，财政在保障性住房建设中的利益调节与收入分配功能可以通过金融手段予以放大，也可以利用金融政策创造重要的融资条件。我国政策性住房金融制度的构建，必须准确定位政府财政在保障性住房建设中的职责范围，并以适当与谨慎的形式最大限度发挥财政资源的作用。财政在保障性住房建设中的责任范围与责任形式以及财政资金投入的制度保障是其中应予重点探讨的问题。

政府财政是一种公共收入，主要应当服务于公共利益。住房保障中的公共利益应基于公共决策机制予以设定。笔者认为，住房保障中的公共利益应至少满足以下四个方面的条件：其一，住房保障对象的认定标准、保障规模、保障形式等应按照公开和民主的立法程序进行设定；其二，住房保障的财政支出应受到预算规则约束，并限定在宪法所规范的公共财政限度之内，不得为此任意征收其他形式的税收或费用；其三，住房保障待遇的享有应以公开和透明的形式接受正式和非正式的监督；其四，住房保障的权利应以法律形式规定，并得到司法体系的保护与救济。结合上述四个方面的要件，保障性住房建设中财政责任的范围及形式可做如下设计。

一、以社会共同利益为基础，合理确定保障性住房的财政支出范围

鉴于我国幅员辽阔，区域经济发展程度差异较大，市场化供给仍应是住房建设的主体。从世界主要经济体的住房市场发展和城镇化进程来看，市场化机制对于土地和住房资源配置仍然是最有效率、最为可行的。新加坡等城市型国家的大规模公共性住房供应体系并不适合资源配置状况与公共治理状况相对复杂的中国。历史经验也证明，公共住房占据城市住房供给的绝大部分将降低资源配置效率，产生更为普遍的住房困难问题。所以，要提高住房保障水平，应以理顺住房生产要素市场、保证市场机制有效运行为基础。在此基础上，一方面通过货币化的补贴机制提升中低收入群体的住房支付能力，另一方面应通过保障性住房建设，在市场机制尚难以发挥作用的领域维护公民的基本住房权利。换言之，以实物保障为主要形式的保障性住房建设，其财政支出范围应以使公民享有基本住房权利为限，而非大规模代替市场住房的建设。当然，对于公民基本住房权利的量化标准，需要按照特定的经济与社会发展水平进行动态管理，制度层面则应以确保其权利充分与程序公正为主。

其一，全体社会成员必须以宪法为基础，认同住房权利是公民基本权利的必然延伸，也是城镇化进程中实现各利益主体的共同利益的基础。当然，利益共识的达成，并非简单地阐释宪法文本的权利内容，而在于依据宪法原则对住房制度的产生进行公开的博弈与探讨。笔者认为，有关住房保障的基本制度应由立法机关以法律的形式确定，而不应当以部门规章、地方立法等形式进行规范。因为公民的基本权利保障应当具有一定的统一性，地方立法的差异只能是在统一保障要求基础之上的调整。在住房保障制度的立法层面，对居民住房权利的基本内容以及对应的政府责任应当有所规范，尤其是针对社会低收入群体的基本住房权利，应该有更具约束力的规范。不同于一般性住房保障内容，保障性住房建设应以保障城市低收入群体的基本住房权利为主，其建设与供给形式也应当充分体现基本保障需求。在我国目前的保障性住房建设中，仅有公共租赁型住房和有限产权住房两类形式，而城市流浪者、贫困家庭等低收入群体，实际上无法从上述两种保障类型中获得住房保障。这显然有悖宪法基本权利平等原则，也不符合社会保障具有兜底性质的政策价值。

其二，按照保障性住房的类型不同，财政支出责任的范围也应有所区别。在保障性住房立法的基本内容中，应当按照保障不同收入群体基本住房权利的需要设定不同的财政责任。笔者建议，划分保障对象的标准，宜同时采用绝对与相对两个方面的量化标准。结合基本生活需求以及物价指数所设定的贫困标准，可以作为量化标准之一，设定为享有一定住房保障待遇的基本门槛。但是也必须注意到社会保障的相对性，应同时采用与多项社会经济指标相关联的动态计算公式，设定相对的住房保障对象划分标准，并参照各级人民代表大会任期的规定每五年进行一次调整。例如，可以规定以当地城市家庭收入的中位值为标准，将收入无法达到该标准的一定比例家庭，作为提供免费住房或公共租赁住房的保障对象。如此规范，一是可以将地方政府的财政保障责任与城市收入差距相关联，促进政府采取积极措施将家庭收入差距控制在合理的范围之内；二是可以将保障性住房建设的规模，控制在城市经济体量与财政收入的一定范围之内。当然，从保障的基本标准看，保障性住房建设应优先保障低收入群体的基本住房权利，其住房供给应以免费提供居住权作为主要形式。此外，在国家层面的立法中，应确立保障对象的统一标准，以之作为各地区与各城市建设免费公共住房规模的基本依据。同时，中央政府应按照各地财政收入的水平与保障对象需求之间的差距，实施财政转移支付政策。

二、以权利保障为核心，建立有约束性的保障性住房建设预算机制

对于公共租赁型与有限产权型的保障性住房，财政支出范围应当具有更大的地域差异，法律规制的重点应侧重于相应的财政预算机制。预算制度是现代国家公共财政体系的核心，也是实现财政民主与公共治理的重要手段。保障性住房建设的公共预算虽然在财政预算总体规模中占比较小，但是其社会保障性质于宏观经济意义十分重大，可以作为完善中国财政预算制度的切入点之一加以推行。预算制度是财政民主与财政监督的具体制度形式，增强透明度是改进预算制度的主要着力点。在中央一级财政预算的公开性逐步加强的背景下，地方各级政府的预算透明度建设明显滞后于社会发展的期待，也严重阻碍了国家治理体系与治理能力的现代化。保障性住房建设是改善民生和促进新型城镇化发展的一项重要政策措施，若缺乏公共参与与公共监督机制，则难以发挥其应有的作用。目前的地方政府预算编制和预算审查制度应优先从住房保障资金的预算刚性与预算透明度两个方面予以改进。

首先，现行立法中尚未明确规定住房保障资金应列入法定预算支出范围，其列支规模的设定也缺乏必要的法律规范。在目前的预算管理体制下，政府对预算项目的规模与范围拥有较大自主权，保障性住房建设的财政性支出规模也不同程度受到行政机关政绩动机的影响。从发达国家住房保障立法中可以看到，通过立法机关制定住房法案以保证公共住房建设拥有持续的财政资金来源是较为通行的做法，也是确保公共住房建设中能够规范使用财政资金的重要手段。我国当前的住房保障立法几乎还停留在部门规章的层面。早在1983年即已经开始拟议的《住宅法》由于种种原因始终未能成为正式立法。如今，经济和社会发展情况已经发生翻天覆地的变化，住房与社会保障需求也逐步成为各阶层不得不面对的共同问题，讨论并制定一部住房保障方面的基本法律迫在眉睫。笔者认为，住房立法的重要内容之一是对住房保障的财政性支出予以刚性约束，且应当以立法机关制定法律的形式予以明确，而不应当只是在目前正在审议中的《城镇住房保障条例》中加以规定。因为由行政立法对预算项目作出刚性规定缺乏立法上的严谨性，也难以确保住房保障预算约束的法律权威。

其次，应当增强保障性住房建设财政资金的透明度。按照现行《预算法》的规定，预算支出项目有经济建设支出，教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补贴支出，其他支出等六项，而每项支出的具体划分由国务院规定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。从预算制度的一般原理看，预算收支项目是预算审查的关键，也是立法机关对行政机关实施财政监督的实质性内容。然而，预算项目的划分由行政机关自行拟定，在预算制度实际运行中几乎缺乏具体支出事项和范围的说明，因而立法机关审议预算案不可能具有实质性的监督意义。各级地方政府向同级人民代表大会提交审议的预算案，甚至远远没有达到证券市场公开上市企业年度报告的详尽程度和信息披露水平。预算执行过程中政府的支出信息同样缺乏必要的信息披露规范，对其支出情况的信息公开形式、公开内容、公开时间以及公开责任均没有强制性的立法规范。在此基础上的财政预算审议监督和预算透明几乎只是徒具空文。因此，建议立法机关在制定住房保障法案时，在规定政府财政支出范围和责任的同时，规定政府应按年度公开保障性住房建设项目的详细预算情况，并将已完成项目的会计与审计信息完整公布，以充分发挥透明度原则在财政监督中的独特作用。

三、以利益平衡为原则，实现保障性住房财政收支的合理匹配

法定的预算收入主要包括税收收入、依法上缴的国有资产收益、专项收入以及其他收入等。其中，税收收入是现代政府财政收入的主要形式，其征收的规范性、法定性与正当性是保证政府财政行为符合现代国家治理要求的基础。保障性住房建设中的财政性资金也应以税收收入作为主要来源，而不应当将其他收入形式作为其主要收入来源。因为无论是上缴的国有资产收益还是其他专项收入，或者是国有土地出让收入，都不具有税收的普遍性和法定性特征，难以承担持续和广泛的公共支出需求，更难以承担税收所特有的收入转移支付功能。基于城市经济发展中利益平衡的观点，笔者认为，保障性住房建设中的财政性资金来源形式，应当充分体现收入再分配的主体差异与时间差异。

首先，城市经济发展是税收增长的根本源泉，也是居民持续改善住房条件的基本前提。建设保障性住房旨在通过实物性住房补贴满足低收入群体的基本住房需求，税收在其中发挥着关键的收入再分配功能。在城市经济发展过程中，不同社会群体因其经济资源与社会资源的先天禀赋不同、竞争能力不同以及其所处的经济地位不同而产生了收入分化，市场机制与收入分配调节机制的缺陷也加大了不同社会群体之间的收入差距。因此，需要通过建设保障性住房对不同群体的收入差异进行调节。为实现上述功能，保障性住房建设中财政性资金的来源应当与城市经济发展水平相适应，并且与特定区域内收入分化的状况相一致。中央政府的税收收入应当体现基本权利保障的一致性与平等性，以使各地区住房足以保障中低收入群体的基本住房权利。而各城市的财政性住房保障支出，则应当与当地经济发展情况和地方税收相关。在税种特性上主要应通过个人所得税、消费税以及不动产税收来实现收入调节。其中，个人所得税与城市吸纳就业、创造收入的能力直接相关，其累进税制也更能体现收入分配上的个体差异。消费税与不动产税也是与经济活动的地域性相关较大的税种，能够在一定程度上反映特定区域城市居民收入水平与经济发展程度。尤其是不动产税，主要体现为财产税，与特定城市的土地和物业价值直接关联。通过不动产税收为保障性住房建设筹集资金，不仅能够更有效地反映城市土地资源分配的公平性，还能够更有效地促使土地产权所有者以更具效率的方式利用土地。

其次，保障性住房建设中的财政性资金投入，具有平衡不同财政时期利益的性质。由于资本积累与人力资本开发等因素，政府财政在经济发展的初期或中期，往往需要将更多的公共资源投入生产性建设与投资中，其分享的人口红利与经济增量也更多。如果不能通过适当机制对不同经济发展阶段的收益进行调节，则受到任期制约束的政府容易产生过度占用居民收入以进行生产投资的动力，社会保障责任让位于经济建设是其突出表现之一。所以，必须通过财税改革体现经济发展中隐含的社会成本，资源开发与资本占用的经济活动都应在事实上分担对应的社会保障义务。保障性住房建设所需的财政性资金应该能从时间维度上对此进行调节。例如，通过城市的公共性债务在当期体现未来的社会保障性支出需要，并且应以预算控制与财政责任的形式，增强城市公共债务对公共经济决策的约束力。

综上所述，对于保障性住房建设的资金供给而言，尽管可以通过住房金融手段调整资金在不同时期的余缺，但这不足以成为其主要资金来源，财政性资金才是保障性住房建设资金的根本保障。毕竟保障性住房建设主要是政府的公共责任，这是通过公共机制对市场竞争结果的一种修正。所以，一项高效、公正的保障性住房资金供给机制，应当建立在基于法治的公共财政体制之上，必要的财政与税收制度改革将有助于保障性住房建设任务的顺利推行。